迈向有效治理：社区治理的制度逻辑与实践策略——基于S市社区书记的访谈研究

于铁山

（东莞理工学院法律与社会工作学院，广东 东莞，523808）

社区是城市的神经末梢，也是城市治理的基石，所谓“社区不牢，地动山摇”。随着社会治理权力和重点不断向社区下沉，社区治理的重要性日益凸显；与之相对的，社区在治理体系中的制度定位与社区治理的专业性存在一定的张力，从而深刻地影响着社区治理的效果。社区治理的内容包罗万象，大致涵盖了安全、法制、健康、人口与计生、出租屋管理、群体性事件与上访、社会保障、文化、环境卫生、市容秩序、小区消防设施以及上级交办的事务等。面对如此繁缛的治理任务，作为社区治理重要角色的社区书记是如何行动的？对于他们而言，既实现对上按照制度办事，又对下能满足社区居民的真正需求的治理何以可能？在这个意义上，本研究的核心问题是以社区书记为核心治理主体的社区治理是在什么样的实践逻辑下进行的。

一、文献回顾与研究框架

长期以来，在基层治理的研究和实践之中，一方面正式权力的非正式运作受到了广泛关注，[1]另一方面经济体制与社会结构的变化也深刻影响着社区治理，在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，社区治理结构在悄然发生变化。首先，针对社区党组织领导核心地位弱化、党组织和党员管理不到位等问题，需要强化社区党组织在社区治理中发挥的领导作用；[2]其次，国家与社会的分析框架对于社区治理研究具有指导意义，但是不能将社会与社区划等号，社区是国家政权建设的“最后一公里”，在国家治理体系中发挥基础性作用；同时社区承担了单位制解体留下来的治理任务，社区治理不仅是国家基层政权建设的过程，也是基层社会发育的过程。[3]随着社区治理理念的变化，社区的资源配置机制也随之发生了变化。“以需求为导向、以项目为载体的服务供给模式”成为社区治理创新的一种有益尝试。[4]詹秀员运用社区权力探索法考察了中国台湾地区的社区权力结构，该研究有助于更好地理解社区治理的独特性。[5]爱尔兰长达20年的第二代社区发展案例则很好地说明了社区发展需根植于社区共享的价值观念，社区应与政府共享着良好和谐的合作伙伴关系。[6]

与社会服务相似，社区治理实践中也面临着社会组织去边界化与边界再生产的双重逻辑。[7]这突出地表现在社区治理在基层治理中对国家与社会关系的重构，社区是国家政权建设的下沉空间，成为国家治理的基本单元。[8]因而社区治理仍然是国家治理的延伸；同时社区治理与社区居民的日常生活息息相关，社区治理的好坏事关国家治理能力建设。

根据研究视角的差异，我们可以将以往的社区治理研究分为治理主体视角与治理方式视角。从治理主体视角出发，社区治理的主体在不断发生变化，社区治理从传统的单位社区治理转向政府主导的行政社区治理，继而迈向多元社区治理。[9]长期以来，社区治理的方式多采用行政手段，但随着社区居民流动性的增加和社区居民需求的分化，社区治理变得更为复杂，所以社区治理应积极回应居民的社会需求。

从治理的有效性来看，社区治理效果有好坏之分，根据治理的技术含量高低可以划分为专业化治理与非专业化治理，根据治理的制度化程度可以划分为正式制度与非正式制度。对这些划分标准进行交互组合，我们可以形成四种类型的社区治理模式(如表1所示)。

表1 社区治理类型

众所周知，专业治理强调技术治理，遵循工具性原则，制度主义强调合法性机制的重要性。社区治理是制度环境的产物，制度环境要求社区治理服从“合法性”机制，而不管这些治理形式是否有效。因此，社区治理试图在治理的制度化与有效性之间寻找一种结构平衡。本研究重点关注社区治理的制度逻辑与实践策略。

S市是我国改革开放的前沿地带，是我国社区治理的样本之一，近年来S市基本形成了以社区书记与社区工作站一肩挑的治理模式。本研究采用深度个案访谈法，对S市N区社区书记群体进行深度访谈，访谈对象情况见表2。本研究通过参与观察与个案访谈获取调查资料，将社区书记置于社区治理的框架下考察社区治理的制度环境与治理效果。

目前，S市共有社区书记637人，社区书记呈现出三方面的特征。一是全市的社区书记以壮年为主，在年龄构成上，30岁以下仅有1人，31—45岁共357人，占比56%，46—50岁共195人，占比31%，51岁以上共84人，占比13%。①这说明，社区书记群体正处于可发挥重要治理功能的年龄。二是全市社区书记普遍接受过大专及以上教育，在学历结构上，大专以下的有65人，占比10%；大专学历的有331人，占比52%；本科学历的有236人，占比37%；②研究生及以上学历的有5人，占比1%。三是全市社区书记任职时间较长，在连续任职时间方面，任职不满3年者为231人，占比36%；任职满3年不满6年者有146人，占比23%；满6年及以上者有260人，占比41%。③这说明社区书记的任职较为稳定，有利于社区治理理念和实践的长期性和连续性。

表2 社区书记访谈对象

二、正式制度逻辑下社区治理的低效与成因

在现行的行政化管理背景下，社区治理绩效的考核以社区书记为主。作为社区治理的一把手，社区书记承担了社区治理的主体责任，对于某些条线工作，社区书记承担着“一票否决”的责任压力和风险。通过访谈社区书记“社区治理最难的事情是什么”大致可以考察社区治理的主要压力来源。

访谈对象qzw认为，2000年初建设的社区微利房，环境各方面脏乱差，治理压力较大。

访谈对象whx则认为，社区治理压力来源有三个方面：一是因为老百姓上访引发的群体事件会受到上级追责；二是安全方面始终绷着一根弦，甚至达到睡不着觉的程度；三是无法满足社区居民多样化的需求。

访谈对象lzp认为，作为社区书记，每天疲于应付上级各类考核，从市到区，上级各个部门均要考核社区，导致安全排查表面化，甚至为了应对考核而抄写台账，没有时间精力去做民生实事。

访谈对象ycj则指出，安全生产、城市管理、计划生育与出租屋管理是主要的工作压力来源。

访谈对象xyf强调，因为政府不同系统部门数据不连通，比如计生与出租屋的信息，无法互相导入，导致大量重复性工作。

通过上述访谈可知，尽管各个社区面临的问题有所不同，但是社区治理的专业化与考核机制是社区书记面临的共同问题，在正式的制度设计层面，社区被不断压缩，整个社区场域并没有获得治理的主体性，而是一种国家权力建设的场所。[10]在社区治理的框架下，社区的行政、政治重要性日益凸显，而社区治理的空间却受到一定的挤压。这种治理的张力因社区治理的难易程度而不断变动。其中，导致上述治理压力和治理主体性受限的主要原因可以从正式制度设置及其执行过程来检视。

(一) 正式制度的低供给与社区治理低效

众所周知，招标是一种典型的正式制度设置，然而招标制度的有效性却受到广泛质疑。在访谈对象看来，招标制度是低效社区治理的重要根源，从社区在正式制度层面所处的位置来看，招标制度折射出社区定位不清晰，特别是社区在权力配置上地位低。如社区开展会前征集座谈会，必须依赖街道邀请，这导致社区往往被排除在招标制度之外，难以真正反映社区层面的实际需求和问题样态，同时，由于身份所限，社区无执法权，极易出现权责不等等情况。笔者认为，社区治理的困境实则是社区治理制度供给不足带来的社区治理低效问题。

访谈对象lzp以社区“四点半课堂”为例指出，每个社区由社工来承接四点半课堂任务，但是社工的工作也不保证，师资水平有限，大部分社工的文化程度不能教相关课程。因而现在四点半课堂对学生缺乏足够的吸引力，解决之策在于招聘具有心理学、教育学教学水平的工作人员。

访谈对象ycj以社区保洁为例指出，保洁公司招投标包括处理生活垃圾，但是建筑垃圾不包括在内，最终建筑垃圾仍由社区去处理，社区对于保洁公司缺乏约束力，进而影响社区的环境卫生。

上述访谈分别表明，正式制度供给不足的表现之一就是，招标制度购买的社工服务或者保洁服务与社区实际需求之间存在脱节之处；换言之，社区无法参与到招标项目中，社区的真正需求游离于招标之外。

低效的社区治理至少源于两个方面的原因。一是政府购买的服务内容单一，无法满足社区需求的多样化要求。正如访谈对象lzp所言，社区需求具有多样化，居民的需求各不相同，服务供给难以满足居民的需求。二是受制于社区治理的单向资源依赖。这主要表现为政府发包的时候，招标的价格太低，按照这个价格中标，服务提供方很难达到要求，招标的机制是价低者得，而不是性价比最高者得，导致的结果是价格低，服务质量就无法保证。

正式制度供给不足的表现之二就是官僚组织的运行效率较低，在行政审批方面比较滞后，难以满足民众的需求。

访谈对象ycj指出，下水道的溢出问题在城中村较为普遍，居民对此问题十分关注，社区因权限所致无法解决这个问题，因为这个问题尚未纳入民生微实事，故需要层层审批，拖延较长时间，没有及时解决。

调查对象hjl反映两个社区服务面临困境的例子。社区图书室属于社区文化服务的重要场所，LX社区没有配备专职工作人员，往年是从福利彩票公益金开支聘请LX社区居民从事相关工作，这两年因为福利彩票公益金项目不再资助，社区图书室继而关闭，引发众多居民不满。LX社区跟街道反映居民的意见，上级部门认为福利彩票公益金不能做这类开支，所以关闭了。另外一个例子是街道文体站有前期一次性投入，后期的管理也没有跟上。

上述访谈案例是当前社区治理问题的缩影，社区治理缺乏完善的顶层设计，社区治理应从“一刀切”转向“差别化”。

社区治理制度供给不足的弊端之三是人才流失比较严重，社区人员身份“复杂化”。社区工作人员来源渠道不同，成分复杂多样，人员素质参差不齐。他们的工资标准不一，各区之间也有差异。另外，由于工作站性质不明，社区工作人员缺乏职业晋升通道，发展前景不明朗，退休后养老保障待遇较低。这诸多因素较大程度影响了社区工作人员的积极性，也容易导致人员流失、基层队伍不稳定，从而直接影响到社区工作的成效。

访谈对象ycj指出，社区工作人员高流动性与数量不足会影响社区治理工作的正常开展，如SHJ社区离职一个人，街道半年都补充不了，协管员的流失率也十分惊人。

随着后工业经济的发展和社会结构的快速分化，人们的需求结构变得日益复杂。惯于提供低标准、同质性公共产品的传统公共服务体系遇到了更新的挑战，而政府仅凭自身力量无法对此做出及时有效的回应。

社区治理供给不足的三个弊端表明，在现行的政府购买服务制度背景下，社区沦为社区治理最为兜底的行政化单元，但在治理结构中却不具有相应的合法性地位和结构性位置，导致上面执行政策与下面实施政策之间的分离与分化。特别是社区治理的制度供给难以满足社区治理的现实需要，在很大程度上，这种现象体现出一种“上下分离”而非“上下分合”的治理逻辑。[11]

(二) 正式制度的单向度与社区治理困境

众所周知，考核制度是衡量社区治理效果的主要手段，社区治理的低效表现为社区治理主体缺乏专业化的知识，却承担了社区治理的核心责任。当前社区治理手段单一化、社区治理水平业余化以及考核机制不对称等，导致社区治理的考核机制流于形式，使得行政化手段占据主导。这种实然做法与理念上追求社区作为居民自治单元的状态之间存在“名实分离”的悖论。

调研发现，社区治理考核制度呈现出一种单向度的特征，社区书记努力在制度层面满足上级的考核治理目标，而往往忽视社区居民的需求。社区治理所倚重的技术治理以制度的形式存在，社区书记在技术治理过程中却面临多重身份的考核。两个例子比较能说明这个问题。

访谈对象ycj认为，现有的考核机制对自己非常不利，自己所在的城中村本身先天不足，与从前相比，城中村市容与治安已经发生翻天覆地的变化，目前仅能处于合格水平，排名倒数第一。

访谈对象xyf说，其所在的SZW社区有一条中心河，这条臭河一直困扰SZW社区16个楼盘的居民，是居民民生投诉率最高的问题，居民认为购买的高价楼盘与河流环境不匹配，为此社区也开过民主生活会，并邀请市环保局过来，但政府间存在推诿工作的嫌疑，社区层面一直无法解决这个问题。

上述访谈道出了社区书记经常遇到的问题，社区无法承担协调不同职能部门之间的关系，受挫感比较强烈，这种结构性矛盾是社区治理低效的重要成因之一。

访谈对象qzw认为，属地属于社区管辖范围，业主不在社区范围内，很多东西管不到位，想管而不得，如社区店铺由市住建局管理，执法碰到很多问题。

访谈对象hlf则认为，社区治理需要专业的资质检查，上级部门应该把专业人员力量下沉到基层，把有专业技能的人捆绑到社区，参加排查整治。

诚然社区治理应该遵循问题导向，但目前的社区治理实行“谁发现谁解决”的逻辑，这样在治理过程中容易陷入了恶性的治理循环，即社区发现问题可以上报，上级却要求上报单位解决问题，从而导致社区不愿意上报或“选择性上报”。这是因为社区上报问题可能无法解决问题，更有可能被贴上“治理不善”的标签，产生制度的负功能，导致社区碰到真正的问题不敢上报，为社区治理埋下隐患。

同时对于社区的治理诉求，缺乏一种良性的互动机制，很难从正式制度层面进行回应，即社区治理更多的是被动式治理。

访谈对象ycj谈及的消防安检考核问题具有一定的代表性，区层面消防部门作为专业人员应多指导社区开展消防安全工作，而非简单考核社区的消防工作。

访谈对象lzp认为，扣分也扣不了他的工资，对大会通报毫不在乎。

访谈对象lzp对于考核的态度代表了一批社区书记的心声，由于社区的考核与经济绩效并不挂钩，所以导致社区书记对于考核虽心生不满，但是却不愿意改变现状，采取一种“无所谓”的日常抗争方式。

正式制度的单向度反映出社区治理一个重要的现象，即在现行的强制性、非诱导性考核制度下，社区工作人员都是在一种压力型体制之下进行社区治理。在很多时候主要是为了应付上面交给的各项任务和各项检查，而本应扮演的社区工作者角色和身份则被扭曲为各种行政检查、行政考核的主要工具。当出现社区层面难以有效应对上面交付的各项任务时，会出现社区主体对于上级指令的选择性应付现象。[12]这也说明，基层治理实践中始终存在着符合各自偏好的治理策略，如果缺乏整合，这种分化的治理将难以促进基层治理的有效性。

(三) 正式制度的硬约束与社区“专”“治”分离

有效的社区治理应该是让专业的人做专业的事情，而现实的社区治理存在着明显的专治分离的局面。所谓“专”“治”分离，是指社区治理的主体并不具备专业的知识，导致众多社区治理流于形式化与表面化。从社区治理体系现代化的角度来看，专治融合才能破除当前的困境。

访谈对象hlf在查违方面的例子具有一定的代表性。社区因为卫星拍照图案发生变化而在查违方面被扣分，社区书记认为扣分有点牵强，因为社区在收到整改通知后及时上报了相关情况，并且愿意配合执法部门整治，社区因为不具有相应的专业知识而无法解决问题，因此社区治理应该采取引入专业的队伍治理，走社区治理精细化道路。

调查发现社区治理面临的问题比较普遍，缺乏专业知识，没有专业指导，没有能力发现问题，这说明社区治理的制度设计尚不正式。以出租屋与计划生育信息采集为例，SHJ社区将近3万人口，每年的信息采集达到1.5～1.8万条，流动人口过半，流动人员信息的采集任务繁重，公安出租屋采集率要达到95%以上，④由于公安支援的力量有限，社区工作人员上门采集甚至遭遇人身伤害。

同样发生在SHJ社区，社区书记ycj排查一个使用生物原油的企业时发现，由于生物原油不是煤气，社区书记无法分辨使用的原油是否符合规定，通过街道联系区安监局一位专家得知生物原油是一个新兴种类，但是专家也没有给出一个关于使用生物原油是否合规的明确答复。

社区治理的泛化与专业人才资源之间的短缺是社区治理的结构性问题，特别是常规社区治理与运动社区治理之间，难以体现社区内在的“社区性”特质。[13]

三、迈向有效社会治理的行动策略

面对正式的制度安排，包括招标制度、考核机制与专治分离的现状，社区书记采取何种应对策略，这种行动策略的背后是一种怎样的隐喻。实证研究的结果表明，基层社区治理主体更倾向于寻求符合实际的策略来开展社区治理，以实现社区治理的有效运作。

(一) 上下“协商”：正式制度的非正式运作

面对上级各项工作的安排与考核，社区书记的应对策略带有强烈的非正式色彩，体现了社区治理中正式制度的非正式运作行动策略，这与以往研究结论相一致。[14]在正式制度层面，由于政府职能支持相对滞后，甚至上级部门存在相互推诿的嫌疑。在考核制度的挤压下，社区治理寻求一种非正式应对。

访谈对象qzw直言，通过跟管理部门“打成一片”，相互给面子去管理，如SPS社区的办公用房提交申请报告一直没有得到解决，后面通过个人关系得以解决。

访谈对象qzw的做法代表社区书记的工作方法，所谓正式制度的非正式运作是指正式层面无法奏效，通过私人层面的关系来解决工作中遇到的问题是一种比较普遍的做法。

访谈对象lzp认为，部分职能部门对社区的渗透不够，包括工商这一块的市场监管，如针对禽流感的排查，均由社区去管理、去维护、去检查，很多管工商的人不到位。

同时社区治理主体积极性不高是当前社区治理面临的普遍问题，从而出现了社区治理中“政府”、“社区”与“居民”三驾马车的一马拉二马的现象。

对于社区书记来说，他们希望能够引入公务员党员参与到社区工作中，社区党组织一直在引领做党务工作，参加社区活动的主力一般都是社区党员。

访谈对象whx强调，不能要求党员只讲奉献，你要给他相应的回报，这样让他更有激情、有热情参与到社区当中。

(二) 内外“共治”：社区治理标准化与三社联动

从社区治理致力于达致善治目标的角度来看，社区书记希望构建一种更为积极的社区治理模式，可以称之为社区治理的标准化。首先专业力量要下沉到社区，以呼应社区治理需求，把专业力量捆绑到社区，不能限于指导，不是培训条例、政策与法规，而是要实质性操作介入；其次要重视社区居民的自我意识，激活社区自治能力。

访谈对象zcy认为，其所在的WLHA社区居住的人员素质比较高，要求也比较高，维权意识很高，对自我的意识高于一切，甚至会压制社区与工作站，对于这种类型的社区，应该打造共建共治共享社会治理格局。

从访谈中不难发现，社区书记在社区治理中起到了中轴的作用，特别是很大一部分比例的社区书记是本地人，熟悉社区的情况，对于社区怀有深厚的感情，这是社区书记开展社区治理的独特优势。但是社区治理是一项系统工程，需要构建良好的社区治理机制，社区书记对于专业人才的需求较为突出，应从制度层面为社区书记开展工作提供条件。

从根本上讲，这种寻求内外共治以实现社区治理标准化的治理诉求，与目前正在大力推动实施的“三社联动”具有内在契合性。“三社联动”强调对社区、社会组织和社会工作者多元力量的整合，在不断激发社区活力的基础上实现社区治理和社区自治的目标。这其中，社区不仅仅是传统的地域或法定行政意义上的单元，更应该注重社区作为共同体意义的空间和社会属性。[15]因此，“三社联动”是通过主体层面的“三社”之“联动”，最终实现社区作为共同体的治理目标。“三社联动”的有效开展实施，是基层社区治理的重要抓手和整合力量。

四、结束语

从社区治理的有效性出发，考察当前社区治理的制度逻辑，具有现实合理性与理论恰适性。首先，在正式制度层面，部门之间对执法部门进行一次确权，划清边界，使权责对等。在财政资金方面，全市人财权向社区下沉。社区老百姓自己能做的事情都应让他们自己去做，政府不要越俎代庖。政府要严格规范城管执法部门的执法行为，可以把大量日常的、一般性的管理事务、治安事务和维持生活秩序的事务交还给居委会和居民，鼓励居民自愿结合成各种社区组织，承揽这些事务，把更多精力花在帮助他们建立社区组织，协调、引导和规范这些组织的活动上。政府部门的社会管理资金可用来为这些组织提供补贴和资助，作为政府购买公共服务的一种方式。其次，在正式制度设置层面，在购买社会服务方面，重视前期立项投入，中间调整监督不足，服务效果评估。服务的个性化方面，把沉默的声音打捞起来。针对社区治理的专业性问题，相关部门应进一步探索社区治理体制和机制创新，探索符合实际的“三社联动”体制机制，加强人才队伍建设，注重专业社工与社区工作者的有效整合。最后，相关部门应注重社会组织能力建设，加强对社区社会组织的培育、引导和发展壮大；通过开展有针对性的培训，使社区社会组织不断朝着独立法人性社会组织转变，为社区治理激发和创造更多的社会活力。

社区作为国家治理体系和治理能力现代化的最微观单元，对于实现前者目标具有基础性作用。因此，在社区层面探索社区治理的有效性，促进国家正式制度与社区非正式制度的有效结合，可以有效整合正式制度与非正式社会力量的双重优势，如此，才是助推基层治理与国家治理相衔接的根本路径。

注释

① ② ③数据来自S市市委组织部2016年内部资料。

④数据是访谈社区书记时所得。