论新中国中小学校长队伍建设的政策变迁*

于维涛

一、中小学校长队伍建设政策的演进历程

（一）改造奠基阶段（1949—1977 年）

1949 年9 月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十一条指出：“人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的买办的法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。”[1]在新中国筹备及成立初期，就确立了对中小学校长队伍进行全面改造的指导思想。1952 年3 月，经政务院批准，教育部颁布了《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》。《中学暂行规程（草案）》第二十九条规定：中学校长由省（市）人民政府任命，省下辖的市和县设立的中学校长由市、县人民政府提请省人民政府任命。各级人民政府业务部门内所设立的中学的校长由主管业务部门任命，并报同级人民政府教育行政部门备案。《小学暂行规程（草案）》第十四条规定：小学不论公办或私立的，都由市、县人民政府教育行政部门统一领导。教育部于1953 年印发《关于中等学校及小学教师在职业余学习的几件事项的通知》，于1955 年印发《关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》等系列文件，要求中小学校长队伍建设主要面向工农业，服务于工农业。1958年，中共中央和国务院印发了《关于教育工作的指示》，规定：一切中等学校和初等学校都应该放在党委领导之下，实行党支部领导下的校长负责制。1963 年，教育部印发《全日制中小学暂行工作条例（草案）》，规定：校长是学校的行政负责人，受当地党委和主管教育的行政部门领导。“文革”期间，中小学校长队伍建设工作有所停滞。综上所述，这一时期的中小学校长队伍建设主要呈现三个特点：一是确立了中小学校长的政治地位；二是建立了中小学校长队伍业余学习制度；三是建立了中小学校长分级管理体制。

（二）调整完善阶段（1978—1990 年）

改革开放后，基础教育进入全面调整和完善时期。1978 年，教育部修订并印发《关于试行全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《关于试行全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，明确规定中小学校长的职责。根据有关资料，1981年，全国有高中教师49 万人，64%未达到本科合格学历；初中教师235 万人，82%未达到合格学历；小学教师558 万人，48%未达到中师、高中毕业文化程度。[2]面对大量中小学教师、校长学历不合格的问题，中小学校长培养培训被提上重要日程。1978 年，教育部印发《关于恢复或建立教育学院或教师进修学院报批手续的通知》，要求“力争在三、五年内，使现有文化业务水平较低的小学教师大多数达到中师毕业程度，初中教师大多数达到师专毕业程度，高中教师大多数达到师院毕业程度”。[3]1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，1986 年《中华人民共和国义务教育法》颁布，对中小学校长的任职资格和水平作出明确规定，中小学校长素质提升受到了空前的重视。原国家教委先后印发《关于加强全国中小学校长培训工作的意见》《关于开展中小学校长岗位培训的若干意见》，要求“逐步建立起比较完善的中小学校长培训制度，用3～5 年时间将全国中小学校长再轮训一遍”。在这一背景下，依托华东师范大学和北京师范大学雄厚的学科和师资力量，在华东师范大学成立了国家教委（现改为教育部）中学校长培训中心，在北京师范大学成立了教育部小学校长培训中心。通过实施国家级培训项目，推动各地采取多种有效方式，有目的、有计划地对全体中小学校长进行分类、分层、分岗培训。这一时期，中小学校长队伍建设呈现四个特点：一是明确中小学校长岗位职责；二是关注中小学校长成长；三是建立培训与考核、任用相结合的制度；四是弘扬尊师重教的良好风尚。

（三）法制规范阶段（1991—2011 年）

1991 年，根据我国教育事业发展对中小学校长队伍素质提出的要求，原国家教委颁发《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》，作为中小学校长选拔、任用、考核、培训的基本依据。1992 年，中共中央组织部、原国家教委印发《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见（试行）》，就中小学校长队伍任免程序、培训制度、持证上岗、考核标准、奖励惩罚、待遇保障和组织领导等各项工作作出系统化部署。两个具有里程碑意义政策的颁布，逐步使中小学校长队伍建设迈入科学化、制度化、规范化轨道，成为20 世纪90年代乃至21 世纪初，中小学校长建设的纲领性文件。1994 年，国务院印发《〈中国教育改革和发展纲要〉 的实施意见》，突出强调：“制定中小学校长岗位规范，实施‘百万校长培训计划’，争取1997年左右在全国实行中小学校长持证上岗制度”。1995 年，原国家教委印发《关于“九五”期间全国中小学校长培训指导意见》，提出了中小学校长培训的主要层次包括：“岗位培训、提高培训、高级研修”。1998 年，教育部颁布《面向21 世纪教育振兴行动计划》，要求提升中小学校长学历层次，经济发达地区高中专任教师和校长中获硕士学位者应达到一定比例。1999 年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布，要求“试行校长职级制，逐步完善校长选拔和任用制度，鼓励优秀校长到薄弱学校任职”。同年教育部颁布《中小学校长培训规定》，进一步规定：“新任校长必须取得 ‘任职资格培训合格证书’，持证上岗。”2006 年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》将“校长应当符合国家规定的任职条件”写入法律。2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，要求制定校长任职资格标准，促进校长专业化，推行校长职级制。这一时期，中小学校长队伍建设主要呈现五个特点：一是立法管理中小学校长队伍；二是实行中小学校长持证上岗制度；三是建设现代学校制度；四是制定选拔、培训、管理、聘用的基本标准和步骤；五是推行校长职级制，促进校长专业化。

（四）深化改革阶段（2012 年至今）

2012 年，国务院印发《关于加强教师队伍建设的意见》，针对实施中小学名校长培养工程、扩大办学自主权、探索校长职级制、推行聘用制度、岗位管理制度和健全考核评价制度做出重点部署，标志着中小学校长队伍建设进入深化改革阶段。为解决择校难题，2014 年，教育部等三部委联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，要求建立和完善义务教育学校校长交流轮岗制度。2014 年，教育部印发《关于启动实施中小学校长国家级培训计划的通知》，系统设计了“卓越校长领航工程”，推出了骨干校长高级研修班、优秀校长高级研修班和名校长领航班，完善了中小学校长国家级培养体系。2018 年颁布的《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出，要加强中小学校长队伍建设，推动中小学校长队伍建设步入深化改革的升级改版发展时期。这一时期，中小学校长队伍建设有三个特点：一是推进县（区）域内义务教育学校校长交流轮岗，促进教育均衡发展；二是完善了中小学校长培养体系；三是优化治理生态，扩大校长办学自主权。[4]

回顾70 年历史，我们清晰地看到，中小学校长队伍建设与国家、教育事业改革发展相向而行，主要表现在：中小学校长培训体系和任职资格制度经历了从无到有；中小学校长学历层次经历了从低到高；中小学校长身份从职业人转变为专业人；中小学校长职务从委任制到聘任、选任、委任结合，再到职级制；中小学校长薪酬从结构工资制到“职务等级制+绩效工资制”；中小学校长培训从“补偿教育”，提升到高素质专业化教育等。[5]

二、中小学校长队伍建设政策的变迁逻辑

以上大致梳理和回顾了70 年中小学校长队伍建设政策的发展历程，可以发现政策建设和发展的一些基本特征和发展逻辑，即政策的变革是一个整体性的、不断推进和加强的系统性工程，并且呈现出如下特点：

（一）从工具价值走向本体价值

70 年来，中小学校长队伍建设经历了从工具价值阶段向本体价值阶段的转变。建国初期，中小学校长队伍建设政策突显政治合格与思想品德建设。改革开放后，在以经济建设为中心路线的指导下，中小学校长队伍建设政策的“工具价值”外显为“效率优先”，这是那个时期党和政府“最优化”的必然价值选择。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，强调教育体制改革的根本目的是提高全民族素质，多出人才、出好人才，为调动地方政府办学的积极性，对中小学实行“地方负责，分级管理”。在这样的管理体制下，中小学校长队伍的建设也主要由各地教育行政部门承担。党的十六大以来，伴随着科学发展观的提出，中小学校长队伍建设本体价值成为政策关注焦点。2013 年，教育部印发《关于进一步加强中小学校长培训工作的意见》，要求以促进校长专业发展为主线，全面推行需求调研，针对不同层次、类别、岗位的校长需求和专业素质要求丰富优化培训内容。2019 年，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》印发，要求尊重校长岗位特点，完善选任机制与管理办法，推行校长职级制，努力造就一支政治过硬、品德高尚、业务精湛、治校有方的高素质专业化校长队伍。可见，在重视内涵和质量发展理念的引领下，开始形成以中小学校长本体价值发展与教育自身发展为主，政治、经济、社会协同共生的发展生态。

（二）从强制发展走向自主发展

从建国一直持续到改革开放初期，政府主导是中小学校长队伍建设政策变迁逻辑的显著特征之一。在计划经济体制下，“自上而下”的强制发展成为政策供给的主要模式，致使校长自主发展、个性发展难以在制度上得以体现。随着政治体制改革和市场经济的发展，市场为中小学校长队伍建设提供了一定的资源。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，要求形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。2013 年，教育部印发《关于进一步加强中小学校长培训工作的意见》，要求各地要积极探索校长自主选学机制，建设菜单式、信息化的选学服务平台，为校长提供多样化、个性化的选择机会。校长根据自身需求，实施差异化的发展模式成为趋势。

（三）从数量走向内涵质量

截至2018 年，全国共有小学校长39.1 万人，本科及以上学历的比例为68.92%；初中校长17.5万人，本科及以上学历的比例为93.33%；高中校长5.6 万人，本科及以上学历的比例为99.5%，其中具有硕士研究生学历的比例达到了14.3%。[6]全国各地在“十二五”期间累计培训中小学校长超过90万人次，基本实现了校长全员培训的总体目标。中小学校长队伍数量和质量足以支撑起世界上最大规模的教育体系。然而，中小学校长队伍数量和质量不仅受到努力程度、素质能力的主观条件影响，而且还受所处时代的政治和经济等客观条件的影响。

70 年来，中小学校长队伍从规模数量走向内涵质量的变迁经历，是不断增加人力、财力、物力普及巩固基础教育，再到推进基础教育优质均衡发展的过程。从1953 年教育部印发《关于中等学校及小学教师在职业余学习的几件事项的通知》，要求中小学校长参加业余进修学校及进修班学习；到1978 年教育部印发《关于恢复或建立教育学院或教师进修学院报批手续的通知》，关注中小学校长学历补偿教育；到1989 年原国家教委印发《关于加强全国中小学校长培训工作的意见》，要求实施全员培训，建立中小学校长培训制度；再到1999 年教育部颁发《中小学校长培训规定》，巩固和完善中小学校长岗位培训和持证上岗制度；再到2013 年教育部印发《关于进一步加强中小学校长培训工作的意见》，要求以提升培训质量为核心；最后到2018年颁发的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出要“打造高品质学校”。这恰好符合了基础教育从“无学上”到“有学上”再到“上好学”的历史发展逻辑。

（四）从基层经验走向国家标准

标准是教育发展的技术支撑，是教育治理体系和治理能力现代化的基础性制度。计划经济时期，中小学校长建设政策普遍关注的是“管什么”和“怎么管”，对中小学校长“为什么发展”以及“发展到什么程度”涉及不多。1978年，教育部印发《关于试行全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《关于试行全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，把做好“教学工作、思想品德教育、生产劳动、生活保健、教师队伍建设、行政工作、党的工作和其他组织工作”作为中小学校长的职责。1991年，原国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》，把全面贯彻执行党和国家的教育方针，认真执行党的知识分子政策和干部政策，全面主持学校工作，发挥学校教育的主导作用作为中小学校长的职责。进入新的历史发展时期，根据中小学校长的岗位特点，国家强化中小学校长发展标准设计。2012 年，国务院下发《关于加强教师队伍建设的意见》，要求制定中小学校长专业标准和任职资格标准。2012 年，教育部颁布《义务教育学校校长专业标准》和《普通高中校长专业标准》，分别从校长的价值领导力、教学领导力和行政领导力三个维度明晰了校长的六项专业职责，具有较强的实用性和可操作性。这两个标准较好地回答了中小学校长“为什么发展”以及“发展到什么程度”的问题，为中小学校长资格准入、考核评价、培养培训等方面提供了重要参考依据。

（五）从传统管理走向现代治理

70 年来，中小学校长队伍建设政策的变迁既与我国政治、经济体制改革有关，也与教育改革发展密不可分。新中国成立初期，政府主导着中小学校长队伍建设政策的制定、实施乃至评估。随着改革开放和市场经济的发展，特别是科学发展观和国家治理能力现代化的提出，促使政府角色向服务型转变，中小学校长队伍政策更多地指向利益相关主体。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，要求建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。2013年，教育部印发《关于进一步加强中小学校长培训工作的意见》，要求采取专家实地评估、学员网络匿名评估和第三方评估等方式，加强校长培训的过程评价和绩效评估。2018 年，颁发《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，要求加强中小学校长考核评价。但就现实情况来看，政府尚未完全摆脱传统无限政府的角色限制，管理得过细、捆绑得太死现象时有发生。

三、中小学校长队伍建设政策的思考与建议

回顾70 年来中小学校长队伍建设的政策变迁，可以看出国家对中小学校长队伍建设的重视程度越来越高，对其发展要求也越来越高。面向未来，中小学校长队伍建设政策应随着时代变化而变化。

（一）坚持多种价值融合的政策价值取向

中小学校长队伍建设政策的价值取向是与时俱进、不断发展变化的，在中小学校长队伍建设政策的研制中，要凸显多元化的政策价值取向，要兼顾国家、集体和个体，兼顾效率和公平，突出组织需求，同时也要考虑岗位需求和个人需求，促进国家本位、教育本位和中小学校长本位的相互协同和融合。

（二）构建“一主多辅”共生共享的政策供给格局

“一主多辅”共生共享的政策供给格局是指政府担任中小学校长队伍建设政策供给“总导演”，社会、家长、学生、第三方等其他供给主体自觉参与政策研制过程，避免形成中小学校长队伍建设政策的单一路径依赖。政府要加快职能转变，深化简政放权改革，通过规划和布局、信息服务等手段,做好中小学校长队伍建设引领和保障，减少不必要的行政干预和限制，充分调动社会力量参与中小学校长队伍建设的积极性，社会多元主体也需要主动承担中小学校长队伍建设的相关责任。

（三）强化政策执行的监督与评估

习近平总书记强调，狠抓工作落实，要做到“一分部署，九分落实。”判断政策目标是否实现的一个方法就是进行政策评估，如果中小学校长队伍建设政策缺乏监督与评估，会导致政策的应然目标与实际结果相差甚远。首先，要组建多方主体参与的中介性政策评估机构。其次，建立中小学校长队伍建设政策评估标准模型。第三，将政策评估贯穿于设计、执行、结果以及影响力的各个阶段。

（四）完善中小学校长的民意表达规则

马克思认为，人类的任何实践都必须具备三个要素：实践主体、实践客体和实践手段。大多情况下，政府行政人员缺乏中小学校长的职业经历，其视角和中小学校长视角存在较大差异，有可能导致“自上而下”的中小学校长队伍建设政策忽视不同区域、学校的中小学校长之间的差异。中小学校长“被发展”“被要求”现象普遍，中小学校长“自主发展”的需求基本处于“缺位”状态。因此，完善中小学校长在政策制定、执行和监督等方面的民意表达规则，拓宽政策信息公布的渠道，保障中小学校长意见和诉求上升为政策，激发中小学校长激情和活力是根本长远之计。