中国民用无人驾驶航空器行业监管现状报告

2019-01-11周宏志清华大学加西亚低空安全技术联合研究中心

无人机 2018年10期

周宏志/清华大学-加西亚低空安全技术联合研究中心

近年来，我国民用无人驾驶航空器呈现爆发性增长，预计到2020年，民用无人驾驶航空器保有量将达到300 万架以上。然而，民用无人驾驶航空器带来的安全问题也在迅速发酵，例如坠落伤人、窃取情报、干扰民航飞行，甚至被恐怖分子利用进行袭击。这些安全事故引起了包括空管部门等在内的社会各界的关注，加强民用无人驾驶航空器的监管势在必行。

针对民用无人驾驶航空器的行业现状，民航局已相继出台了民用无人驾驶航空器的管理办法和运行规定，目前迫切需要结合目前的低空空域管理机制和民用无人驾驶航空器的运行特点，设计出一个民用无人驾驶航空器综合监管和运行服务系统，以规范民用无人驾驶航空器安全有序运行，降低对公共安全的不利影响，促进整个民用无人驾驶航空器产业的健康发展。

调研目的

对我国民用无人驾驶航空器生产、制造、销售、注册、经营、人员培训与注册、运行指挥调度、运行机制与管理体系等环节的现状、问题、未来发展方向提出对现有体制机制的管理需求。

对民用无人驾驶航空器运行与监管平台在“人、机、环、用”四个方面建设思路、内容、模式的需求与建议，完善平台系统的建设方案。

调研基本情况

针对上述问题，民航局信息中心联合清华大学-加西亚低空安全技术联合研究中心的相关人员，成立了民用无人驾驶航空器综合监管系统方案设计小组，对民航局相关管理部门、民用无人驾驶航空器生产和运营企业以及民用无人驾驶航空器云商进行了走访调研。

本次调研梳理了我国民用无人驾驶航空器的生产、制造、运营及监管等各环节的运行现状，了解了监管方对行业现状的管理需求，征集了生产方和运营方对民用无人驾驶航空器综合监管平台建设的思路和建议，为监管平台的建设方案设计提供了现实依据。

监管现状

民用无人驾驶航空器适用政策规章建设现状

在国内，民用无人驾驶航空器领域立法与管理是含糊不清的，相关法规缺失、立法滞后，法规的制定缺乏完善的、高效力的航空“母法”的支持。民用无人驾驶航空器立法本应由高位阶的《民用航空法》、次位阶的“通用航空法”支撑，但实际情况是，我国通用航空相关法规，缺失而零散; 而行业最高效力的《民用航空法》颁布多年，虽经修订仍不尽完善，存在诸多“真空”环节。对新兴的民用无人驾驶航空器监管，已有的行业法规无法提供直接而有效的支持。

目前，该领域仅有2016年8月颁布的《中华人民共和国民用航空法（修订征求意见）》、2018年1月26日颁布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》、2017年12月14日颁布的《民用航空飞行标准管理条例（征求意见稿）》等共计1部法律、2部法规及部分相关规章，缺乏强制执行效力和可操作性，造成无法可依现象，例如针对民用无人驾驶航空器的飞行计划申报、允许飞行的空域和违规查处等内容并无具体规范，无法可依，无据可查。

民用无人驾驶航空器监管技术现状

（1）监管平台技术

民航局目前投入使用的主要是民航二所开发并由深圳监管局试点使用的民用无人驾驶航空器交通管理信息服务系统（UOM），此外，各企业也拥有自主研发的无人驾驶航空器系统实时飞行信息的监管平台。监管平台可以进行飞行计划申报-审批、飞行数据的实时获取。

监管平台的数据采集主要分为三种：飞控APP或者其他地面终端通过互联网传到系统后台；无人驾驶航空器外挂数据通信模块，通过4G公网向系统后台回传；后台从云商调取各厂家的飞行数据。

（2）云数据技术

通过对大量无人驾驶航空器的飞行数据进行数据挖掘、统计分析，获取深度信息，并为各相关需求部门提供信息服务。目前包括农业保护、物流货运、地理测绘和云商等无人驾驶航空器运营商正在此方面进行积极的探索。

（3）系统开发技术

目前针对无人驾驶航空器的运行监管，局方已针对不同的监管环节，进行了自动化办公系统的开发建设。包括实名登记系统、经营许可系统、云交换系统等。实名登记系统主要是对民用无人驾驶航空器拥有者的信息登记，并为每架注册的民用无人驾驶航空器发放电子牌照（UAS识别码）。经营许可系统主要是对民用无人驾驶航空器运营企业颁发运营许可证书，准许其应用民用无人驾驶航空器机型运营活动。云交换系统是云商间的数据共享平台，收集所有云商传来的数据，并按照一定的规范将数据开放给所有云商，使得全部接入到民航系统的云商可以实现飞行数据的共享。这些系统解决了各职能部门的管理问题，但是缺乏数据的互联互通，没有形成完整的业务逻辑链。

民用无人驾驶航空器标准体系建设现状

我国无人驾驶航空器系统主要应用于军用和非军用（民用、国家用）两个领域。军用领域经过30多年的发展，已具备一定的技术储备，国家军用标准体系已初步建立。非军用领域，由于应用广泛，体积重量及技术构型差异大，分类和分级复杂，管理法规缺失，标准体系尚未建立，缺乏对无人驾驶航空器的研发、注册、鉴定、制造、流通、运行、报废全生命周期的管理标准与规范，导致产品质量缺乏保证，技术要求难以统一，行业发展受限，影响国家安全和公共安全。

在民用无人驾驶航空器的生产制造环节，工业和信息化部于2017年6月联合国家标准化管理委员会、科技部、公安部、农业部、国家体育总局、国家能源局、中国民用航空局等部门发布了《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南（2017—2018年版）》，确立了无人驾驶航空器系统标准体系“三步走”建设发展路径，明确了系统标准体系建设的总体要求、建设内容和组织实施方式，但建设速度仍不能满足行业快速发展需要。

在民用无人驾驶航空器的运行管理的各环节中，目前没有建立起健全的行业标准体系。在生产制造、管理信息采集、航空器实时通信、无人驾驶航空器分类和适航审定、飞行计划申报、驾驶员的培训和资质管理等方面缺乏科学、统一的标准与规范，使得民用无人驾驶航空器的运行监管较为混乱，甚至引发了市场的恶性竞争，阻碍了行业的健康、稳定发展。

民用无人驾驶航空器生产、运营单位现状

目前，无人驾驶航空器的发展速度迅猛，从调研情况来看，主流的无人驾驶航空器制造企业拥有自己的完善的数据支撑和运行管理平台，并在民用无人驾驶航空器的制造、运行方面进行了自己的探索，产品迭代周期缩短，产品向多元化、智能化方向发展，但在数据采集、实时通信、申报流程等方面尚没有形成统一标准。

无人驾驶航空器监管中的主要问题

缺乏顶层设计

从国家层面来看，我国无人驾驶航空器的管理没有明确统一归口，涉及到公安、民航、军队、国家体育总局、工信部等多个部门，呈现出“多头管理”的局面，在顶层制度设计方面需要重新梳理，优化。

法律体系不完善

我国通用航空相关法规缺失而零散;而行业最高效力的《民用航空法》颁布多年，虽经修订仍不尽完善，存在诸多“真空”环节。面对无人驾驶航空器的快速发展，已有的行业法规无法提供直接而有效的支持，造成无法可依的现象。

全生命周期的统一标准缺失

监管信息缺乏整体性、系统性

目前我国对无人驾驶航空器低空安全技术管理手段相对滞后，监管信息比较分散，缺乏系统性、完整性，在“人、机、环、用”四个方面尤其是运行管理监管方面较为薄弱，现行管理系统未覆盖到无人驾驶航空器的全生命周期环节，主要体现在以下几个方面：

（1）无人驾驶航空器管理信息采集方面

目前，主要问题是信息采集渠道少、采集技术手段相对落后，受制于行业发展水平与现有通讯基础设施建设水平，在无人驾驶航空器运行信息采集方面存在没有统一的采集标准与规范，数据真实性缺乏校验、运行数据延迟较大、采集数据覆盖率偏低等情况。

（2）无人驾驶航空器人员管理方面

赵集这才想到，他应该从另一侧下去，推开车门，要往下跳，又回手捞起毛绒嘟狗皮帽，扣在脑袋上，“扑通”，跳下车，地冻狠实了。赵集绕过车头，猫下腰，瞅搭车人，何良诸满脸霜碴，眼睛全是眼白，定定地瞅他。赵集抱起何良诸，绕回车头，把何良诸塞进舵楼内。何良诸仰肚翻白，像只僵死的蛤蟆。赵集从何良诸身上爬过去，坐在驾驶员位置上，轰响油门，车走了。

目前主要问题是实名认证方面对市场现存无人驾驶航空器登记注册率较低，缺乏对登记信息包括厂商、拥有者身份等的实时校验；对于无人驾驶航空器驾驶员的培训、收费、资质授权等方面还处于比较混乱状态，在社会上造成了一些消极影响，急需划归局方统一标准、统一管理；对于无人驾驶航空器的拥有者、驾驶员以及无人驾驶航空器本身之前的信息绑定与校准还没有大同，缺乏实时校验。

（3）无人驾驶航空器管理方面

目前，对无人驾驶航空器的分类还存在标准不统一现象，各业务部门从各自业务范畴出发，划分标准不统一，对于系统性管理存在比较大的难度；在生产许可、注册登记、运营许可、适航审定等方面存在一机多码，一机多证现象，需要统一整合为一机一码，一机一证。

（4）无人驾驶航空器应用服务方面

目前，还未建立起对民航内部各相关业务司局、民航外部如空管委、公安部、工信部等部位以及生产、经营企业和个人的信息服务平台，缺乏航空器运行信息、飞行环境安全信息服务，缺乏航空器全生命周期数据库、人员管理数据库，需要为将来无人驾驶航空器的指挥运行奠定基础运行数据环境。

没有形成多部门协同管理的有效机制

从国家层面来看，目前我国无人驾驶航空器的管理涉及到公安、民航、军队、国家体育总局、工信部等多个部门，在生产、销售、使用、交易、维护、运行管理、报废等全生命周期过程中，各部委之间存在信息壁垒，且管理规定与标准各不相同，有的甚至相互抵触，没有达到管理的一致性和资源合理配置。

从民航局内部管理机制来看，各司局之间也缺乏数据的互联互通，各管理模块之间没有形成一套完善、合理的业务逻辑，未能形成多部门协同管理的有效机制，制约了行业监管的发展。

意见与建议

方案设计小组针对调研中了解到的无人驾驶航空器运行监管现状和目前存在的主要问题，并结合目前各监管部门以及无人驾驶航空器生产、运营企业的实际需求，进行了分析和讨论，实现“监管有依据、监管按依据，监管留依据”目标，提出了以下几点建议措施。

建立合理、高效、清晰的国家级和民航局管理顶层制度设计

目前，国家对于民用无人驾驶航空器的管理结构划分不明确，职权分配不清晰，相关法律法规体系不健全。因此需要首先在充分调研的基础上完善相关法律法规，加快立法进程，明确管理主体和管理结构，建立合理、高效、清晰的管理顶层制度设计，保障行业的良性发展。

建议从两个层面完善民用无人驾驶航空器管理的顶层制度设计，具体如下：

一是在国家层面上，明确在空管委的领导下，民航部门为民用无人驾驶航空器的行业管理牵头部门，建立行业管理相关规范与标注框架，空军、工信部、公安部等相关部门配合完成空域管理、生产制造标准、危害公共安全处置等功能。

二是民航局系统层面上，建立统一的领导小组与工作小组，以空管部门牵头，集合飞标司、适航司、运输司、民航二所、航科院以及相关科研院所等单位骨干力量，建立民用无人机管理推进小组，以空中交通运行服务为核心，从技术管理和运行管理两方面推进开展管理工作研究。

建立努力构建科学、有效、协调的行业管理标准体系

目前，无人驾驶航空器的监管中，例如飞行计划申报审批、飞行数据采集、飞手资质管理等环节缺乏相应的标准和规范，已有的部分标准也未能统一，需要根据无人驾驶航空器系统行业特点和全生命周期环节出发，从生产技术和运行管理两个角度，确定无人驾驶航空器系统管理架构和技术架构，分别建立基础标准、行业应用标准与管理标准、技术标准，形成无人驾驶航空器系统标准体系结构；建立无人驾驶航空器系统标准体系框架，指导无人驾驶航空器系统标准体系建设及相关标准立项工作。

首先要求民航主管部门尽快组织相关部门包括有影响的企业出台有关强制性制造行业标准。通过标准制定提高民用无人驾驶航空器技术规范，提升我国民用无人驾驶航空器整体制造水平。

其次，健全制造许可准入条例，严格资质审查制度，按照市场规律淘汰生产水平低下的企业。可强制制造商给民用无人驾驶航空器安装内置程序，采用更多的防碰撞技术，禁止用户操控民用无人驾驶航空器进入机场等敏感空域，警告注意降低飞行高度的软件平台，

再次，建立针对生产、制造、销售、交易、运行、报废全周期的信息数据采集、存储、数据交换标准，解决行业监管信息空白与采集信息失真等问题，做到行业监管有据可查。

建立多部门协同、数据共享的中国低空民用无人驾驶航空器空中交通运行管理平台

目前，民航局各司局、部分生产、运营企业已初步建立了民用无人驾驶航空器注册、运营许可、数据采集和运行监管的系统，但都基于各自的职能和属性，监管信息较为分散，功能单一，未能形成多部门协同、数据互联互通的综合监管系统。

因此，需要建立全国统一的民用无人驾驶航空器空中交通运行管理平台，对民用无人驾驶航空器的生产、销售、使用、交易、维护、运行管理、报废等全生命周期实现监管，打造空中交通运行安全环境，按照应用场景不同实现分类管理，打通企业与政府、政府各部门之间的壁垒，形成数据互联互通，建成“统一采集、统一管理、统一数据交换”的管服一体平台，保障民用无人驾驶航空器产业的健康有序发展。