银行组织结构、代理成本与农村小银行的普惠金融服务能力：安徽省郎溪县的案例分析

粟 勤

（对外经济贸易大学金融学院，北京100029）

一、引 言

2018年2月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 （中央一号文件）提出普惠金融重点要放在乡村。商业银行是普惠金融服务的重要主体，在普惠金融发展中的作用不可或缺，需要引导银行回归本源、把更多资源配置到乡村振兴中。

为了充分发挥大银行在资金和技术方面的优势，推进普惠金融发展，早在2009年，在银监会的支持下，五大国有银行就设立了小微金融服务专营机构，2017年国有银行又先后在总行和部分省级分行设立普惠金融事业部。此期间，人民银行将定向降准的对象从小银行扩大了包括国有银行在内的所有商业银行。但直到目前，小微企业融资难的问题依然突出，农村金融供给缺口似乎并没有缩小，农村金融产品不足、政策与实践之间的矛盾依然存在。为此，有必要再次考察不同规模银行普惠金融服务能力的差异。向普惠金融的重点服务对象——小微企业贷款时需要怎样的合约？大银行的事业部是否可以解决小微企业贷款的组织不经济问题？软信息 “硬化”是否会削弱大银行的组织不经济和小银行优势？银行监管如何影响代理成本？

本文首先从代理理论和小微企业贷款的异质性特征出发，在信息距离影响代理成本的理论框架下讨论不同规模银行小微企业贷款的代理成本，然后根据实地调研对安徽省郎溪县的案例进行分析，力求解答上述问题。研究结论将有助于深入理解农村普惠金融发展中不同规模银行的作用，对于健全乡村振兴的农村金融体系亦具有重要意义。

二、银行组织结构与代理成本

（一）银行贷款业务的委托代理关系

代理关系是根据合约由一个或多个人（委托人）委托另一个人（代理人）代理他（他们）对某个事件做出决定。委托人通过建立有效的激励机制和支付监督成本来约束代理人的行为，以确保代理人按照自己的意愿行事。监督包括衡量和观察代理人的行为、预算限制、补偿政策和经营规章制度等，这些支出构成了代理成本的重要组成部分 （Jensen and Merckling，1976）[1]。

银行贷款是银行委托借款人将贷款资金投入有盈利潜力的项目，并认真管理以确保偿还贷款本息。为此，银行需要细致的贷前调查、周密的合约设计和深入的贷后检查来防止借款人的行为偏离银行的利益。然而，银行自身也存在多重代理关系（见图1）。从表面上看，银行贷款是银行如何解决外部信息不对称（银行与借款人之间）的问题，但实质上却是信息不对称条件下社会如何解决银行这样一个多层级组织结构内外部的代理问题。

图1 银行贷款业务的代理关系

在银行内部各层次的代理关系中，代理人都可能谋求私利而偏离委托人的利益。例如：银行信贷员和基层分支行追求个体效用最大化，既存在过度贷款的冲动，也可能在收授借款人的贿赂后发放低质量贷款，或与借款人的个人关系等而隐瞒其财务状况恶化的信息 (Berger and Udell,2002)[2]。银行高管通过制定贷款政策与细则来规范基层信贷员和分支行的行为、以自上而下的检查和审计来确保贷款相关的政策和制度落到实处，并通过奖金分配来鼓励（惩罚）信贷员和基层分支行的规范（不规范）行为。银行股东与高管之间的代理关系也类似，前者通过行使投票权、设立监事会等方式对后者进行监督。上述相关支出无疑都构成了代理成本。

（二）软信息、非标准化产品与贷款合约治理

银行是典型的信息密集型行业，信息是银行重要的要素投入。信息可分为容易量化、核实和传递的硬信息和难以量化、核实和传递的软信息（Stein,2002）[3]。银行在实践中开发了基于硬信息的交易型贷款和基于软信息的关系型贷款技术。

小微企业贷款是异质性的。这表现在两个方面：一是因缺乏硬信息，贷款不得不依赖软信息。而对于同一个借款人的 “品德”“能力”和 “性格”等软信息，不同的人会有不同的评价标准。二是不同行业、不同地区的小微企业存在较大的异质性。在现金流特征、经营风险和贷款利率承受能力等方面，零售业与农业小微企业不同，种植业与养殖业的小微企业也不同。以贷款的偿还方式为例，种植业小微企业贷款一般采用到期一次还本付息，但零售业小微企业贷款却是按月还本付息。否则，不仅难以满足不同小微企业的贷款需求，而且会使银行面临更大的风险。①此外，不同地区的制度环境也存在较大差异，市场发育程度与信息供给水平不同，贷款模式亦有区别（李克勉、李先军，2017）[4]。与城市相比，我国农村地区更多小微企业未被纳入征信体系中，它们失信成本更低，银行贷款风险更大。然而，若当地政府重视金融生态环境建设惩罚 “老赖”，则贷款风险较低；如果地方政府随意干预银行贷款，则贷款风险更高。可见小微企业贷款风险存在地域差异，更需要差异化的合约治理。

（三）信息距离、“组织不经济”与小银行优势

提高贷款的配置效率要求给掌握借款人信息的基层分支行充分的授权。但充分的授权却扩大了代理人营私舞弊的空间，银行高管不得不花费更多的资源进行监督 (Berger and Udell，2002)[2]。

对基于软信息的关系型贷款进行监督时，银行无法核实抵质押物价值、（再次）检查财务报表或计算信用评分来判断基层分支行是否尽职。此外，信贷员会使用自由裁量权来影响关系型贷款是否获批及获批的额度（Liberti et al.，2017）[5]，而小微企业贷款的异质性特征也要求基层分支行相机抉择设计贷款合约。因此，对基层分支行的监督也更加困难，代理成本更高。这正是威廉姆森(1967)型 “组织不经济”的典型表现[6]。

组织不经济与银行内部组织结构有关，因为不同组织结构中的信息距离（informational distance）不同，而信息距离影响代理成本。这里的信息距离有三层含义：一是层级距离。银行内部层级越少、高管与基层分支行之间的信息距离就越近，代理成本也越低。比如：在最小的银行，银行行长审批大部分贷款，可以解决相当一部分代理问题 (Berger and Udell,2002)[2]，信贷员与高管的个人接触也能更有效地传递软信息。二是地理距离。地理距离越长，代理成本越高。银行地域多元化后软信息生产和风险评估能力下降（Loutskina and Strahan,2010）[7]，可见地理距离使激励和监督更困难。②三是经验距离，即高管与基层分支行对于小微企业经营特征的了解及对小微企业信用风险判断的差异。差异越小，高管越能够理解基层分支行上传的软信息，也更有能力判断基层分支行业务经营中的关键风险点，其贷款监督的各项政策和措施也会更有针对性，从而监督成本更低。

一般来说，大银行组织不经济的程度更高，这不仅仅因为其内部层级更复杂、总行与基层分支行之间的地理距离更远，还因为其经验距离也更大。大银行高管不掌握不同区域和不同行业小微企业的经营知识以及小微企业贷款业务的关键风险点，其设计的内控制度针对性不足，对基层分支行的监督成本也更高，且该成本随着关系型贷款在其贷款组合中比例的提高而增大。为此，实践中我国大银行要么只给予基层分支行部分授权——在限额内决定贷与不贷和一定幅度内利率浮动权限，至于抵押担保条件、抵押率、期限等都由上级行统一规定，要么根本无授权。在贷款技术方面也一般选择有统一标准的交易型贷款。这些都简化了委托事项，也降低了代理成本，但其合约难以满足大量小微企业的需求。

小银行相对简单的组织结构和更短的地理距离也缩短了其经验距离，即高管有更多机会接触信贷员和基层分支行管理人员，从而学习本地小微企业所在行业经营知识，了解基层分支行小微企业贷款的合约设计，因而也能制定出更适合小微企业贷款监督的各项政策和内控措施，进而降低代理成本。可见，小银行可以在提高贷款配置效率的同时不必承担高昂的代理成本。这就是“小银行优势”的理论逻辑（马九杰等，2012）[8]。

此外，大银行为大客户服务的 “产出”与小客户服务的“产出”需要不同的“投入”——不同的政策、流程和监控等体制，大银行服务小客户与其核心业务不协调，存在 “范围不经济”。小微企业贷款的特殊性需要与大中型企业贷款不同的考核指标，即重点考核客户数量，而非贷款规模，不良贷款率也允许适当提高。可见，大银行服务小微客户需要一套不同的监督体系（张捷，2002）[9]。这无疑也提高了大银行的代理成本。而小银行的核心客户就是小微企业、社区居民等，小银行服务小微企业与其他业务之间存在协同效应，无需制定额外的政策、流程、考核指标和收集不同的信息。

需要指出的是，以上分析假定小银行的（大）股东与银行内部各层级之间的信息距离较短。但若（大）股东并非来自本地，且不了解当地小微企业的经营特征和当地社会信用环境，银行内部的信息距离将被拉大。此时，小银行作为（大）股东所代表的大银行的一个组成部分，其小微企业贷款也同样面临组织不经济问题。外资银行发起成立的村镇银行 “水土不服”就是最典型的例子。外资银行对于所发起成立的村镇银行没有任何贷款授权，使得村镇银行形同虚设（粟勤、孟娜娜，2018）[10]。这说明只有真正 “草根”的小银行才具备 “小银行优势”。

（四）技术进步、银行监管与代理成本

除了银行组织结构外，银行贷款的代理关系和代理成本也受到技术进步和银行监管等外部因素的影响。

1.技术进步与代理成本

随着信息技术的进步，信息的性质发生改变，其传递效率也随之提高。例如：互联网技术使得原来分散在各个角落的 “大数据”能够被收集、处理和分析，并进而量化，从而使软信息 “硬化”(hardening of soft information)（Liberti et al.,2017）[5]。大数据运用于小微企业贷款可以在一定程度上改变小微企业贷款的异质性特征，有利于大银行集中贷款决策，降低代理成本。目前，我国大银行正在尝试利用大数据 “生产”小微企业贷款。那么，随着信息技术的进步，小微企业软信息将不断 “硬化”，大银行是否可以在有限授权（甚至集权）的情况下利用金融科技开展小微企业贷款而节约代理成本？

对美国银行贷款的研究却发现，忽略软信息或软信息 “硬化”可能会使得信息的价值下降，或者说硬信息难以完全代替软信息。例如：由于没有考虑到贷款银行收集软信息的激励，预测本次次贷危机模型的准确性下降 （Rajan et al.，2015)[11]。美国大银行运用信用评分模型所发放的贷款软信息质量低下，且距离贷款银行越远的个人住房抵押贷款的违约率越高（Saengchote，2013)[12]。此外，根据2016年美联储对小企业的信贷调查，小企业向大银行申请贷款的比例高于向小银行申请贷款的比例，但大银行贷款获批的概率却低于小银行，且小企业对小银行和信用社的服务评价高于大银行，而对网络贷款人的评价最低。③可见，基于硬信息的贷款技术可以降低代理成本，但无法替代收集与处理软信息过程中建立的银企关系。对于异质性的小微企业贷款来说，大银行恐怕仍将不得不在提高贷款的配置效率与降低代理成本之间权衡，而小银行优势也将持续。

2.银行监管与代理成本

银行贷款经营的是风险，故而受到严格的监管。现代金融市场、金融机构和金融工具高度发达，但商业银行始终是最基础金融资产（如存款和贷款）的生产者，其生产激励和风险管理能力关系到整个金融体系的稳定。正因为如此，次贷危机后，各国银行监管当局均加强了银行监管。针对我国经济下行、社会诚信建设滞后、骗贷高发等情况，银行监管机构允许 “尽职免责”，但也多次要求 “规范授信审批流程”、对弄虚作假者 “严格实施问责，加大处罚力度”。2016年9月，中国银监会发布的 《商业银行全面风险管理指引》特别提出，全面风险管理应当覆盖各个业务条线，覆盖所有分支机构、附属机构，部门、岗位和人员，并重申董事会承担全面风险管理的最终责任。

严格的银行监管必然导致银行贷款管理更倾向于集权化，大银行对于基层分支行小微企业贷款的授权下放难以落实。农行2008年开始试点“三农金融事业部”实行的是总行、省级和地市级分行 “三级督导”、县级支行 “一级经营”的组织结构，省级和地市级成立专业审批团队，对县级分支行差异化授权。这种有限的 “事业部制”没有也不可能解决组织不经济问题。而小银行内部信息距离较短，上收贷款权限对其影响不大。

三、农村小银行的普惠金融服务能力：安徽省郎溪县的案例分析

（一）郎溪县银行业市场结构

郎溪县有4家国有银行、1家邮储银行、1家城市商业银行和两家农村小银行共8家商业银行。

县域银行业市场份额最大的是始建于1952年的农村信用社、2013年正式改制为农村商业银行的县农商银行。这家历史悠久的 “草根”银行有18家营业网点、50台ATM机和237个从业人员，服务覆盖94个行政村和社区，自助终端覆盖90.8%的行政村。另一家农村小银行是2010年由本省马鞍山农商银行发起成立的郎溪新华村镇银行，该银行在郎溪县有4家营业网点、55个从业人员和9台ATM机，便民金融服务点63家，覆盖所有乡镇。

四大国有银行中农行的物理设施和从业人员最多，但其营业网点和ATM机分别只有4家和13台，大约为农商银行的1/4，农行44个从业人员也只是后者的18.6%。国有银行股份制改革过程中从县域战略性撤出，正是它们减轻服务小客户组织不经济效应的需要。2007年成立的邮政储蓄银行基于历史上深入农村的邮政服务点，到2017年6月，在郎溪县仍然保持着11家网点和160个从业人员的规模。不过，其自营网点只有3家，8家为代理网点，只有自营网点有贷款功能。

郎溪县有一家异地小银行，即总部位于合肥的徽商银行。该银行于2014年进入郎溪县后市场定位在县城区域，目前仅1家营业网点、14个从业人员和3台ATM机。城市商业银行跨区经营以后是否还具有小银行优势是一个值得深入探讨的问题。④

（二）郎溪县各银行普惠金融服务比较

截至2017年6月，两家农村小银行的小微企业、家庭农场和农户贷款余额合计377 634万元，市场份额近80%；小微企业和家庭农场客户数量合计5 384户，市场份额高达98%（见表1）。同期四大国有银行三类贷款余额合计25 794万元，小微企业和家庭农场客户数量仅区区55户，都明显少于两家农村小银行。

同期邮储银行郎溪县支行的三类贷款余额58 594万元，市场份额12.3%，小微企业和家庭农场客户数量合计20人。邮储银行县域普惠金融服务能力弱于农村小银行，但强于四大国有银行。这是因为该银行成立时我国大客户市场已经饱和，它不得不寻找县域这个市场空隙，利用 “点多面广”的营业网点服务小客户。邮储银行不需要为服务小客户制定额外的政策和制度，范围不经济程度低于国有银行。

表1 郎溪县各银行小微企业（含家庭农场）和农户贷款余额、市场份额与贷款户数

（三）银行小微企业贷款的信息来源与贷款权限

从郎溪县各银行特色贷款产品来看，国有银行的小微企业贷款产品基本上是全国 “一盘棋”、缺乏地区差异（见表2）。所有的大银行（含邮储银行）贷款评估的信息均主要来源于财务报表、征信记录、纳税等各种硬信息，其中工行搭建了行内咨讯平台，可查询借款企业的法定代表人和关联企业等情况，建行开发了针对行内存量小微客户的自动申请和审批的贷款产品。虽然大银行也入户调查，但并不会依赖于所搜集的软信息。当然，交易型贷款降低了银行的信息搜寻成本和代理成本，但却可能因软信息缺失而导致贷款评估失真。因此，大银行一般愿意与有背景的担保机构和保险机构合作，更不倾向发放信用贷款，并且对于抵质押物的要求也更严格。除了邮储银行发放林权质抵押贷款外，四大国有银行均不接受 “三权”抵押。

表2 郎溪县部分银行小微企业特色贷款产品、信息生产种类与贷款权限

在政府的鼓励下，所有银行都有小微企业专营机构（农行和邮储银行是 “三农”服务或事业部），但都是自上而下的成立的。这就意味着：①到基层时，这样的组织十分 “虚弱”。表现在人员配置上，除了农村小银行外均只有1～3人。既然小微企业贷款是软信息占比大的劳动密集型的业务，客户经理数量少显然难以胜任。②除农村小银行外，所有银行在郎溪县都没有完全独立的贷款权限。只有农行可以有条件地自主发放单笔1 000万元以下的贷款，其他银行都需要报市分行审批，工行甚至要报省分行审批，抵押物种类由总行决定。可见，无论是否事业部制，大都与原先的组织结构无异，上收贷款权限也正是降低代理成本的需要。

农村小银行配有多名专职的小微客户经理，这使得它们能够生产高质量的软信息。小微企业贷款信息多半由信贷员上门走访收集，其中村镇银行采用了德国IPC公司开发的现金流分析技术，而现金流的预测完全来自信贷员入户调查所测算并交叉检验的信息。因此，它实际上是建立在银企关系基础之上的关系型贷款技术，信贷员由其大股东——马鞍山农商银行组织培训。正是深度的、多维度入户调查使他们能够掌握借款企业更加全面的信息，因此，两家小银行有能力接受“三权”抵押，也有能力发放信用贷款。虽然它们的基层网点也没有充分的贷款授权，但较短的信息距离方便了软信息上传至审贷部门，也方便银行高管对基层网点的监督，故组织不经济的问题并不突出。

（四）农村小银行的小微企业贷款能力

为了更直观地考察小银行优势，在此选择两家农村小银行典型的贷款合约进行分析。

1.附加土地承包经营权流转保证的贷款

近年来，为了加大对 “三农”的金融支持力度，各级政府鼓励银行向各类农业经营主体发放土地承包经营权贷款。在当地政府的积极推动下，郎溪县顺利完成了土地承包权的确权和发证工作，但由于缺乏流转平台，借款人违约时银行处置抵押物仍然困难重重。这正是各银行不接受土地承包经营权抵押的主要原因。

基于对当地农村实际情况的了解，县农商银行允许借款人在申请贷款时提供土地承包经营权流转作为附加保证。其做法是：依法取得土地承包经营权的借款人可以自行或通过当地村委会联系土地承包经营权的接受方。银行随后与借款人、接受方和村委会一起签订四方协议，规定当借款人无力偿还贷款时，其土地承包经营权转给接受方，由接受方代其偿还银行贷款。引入村委会作为见证人来约束借款人行为，同时对于接受方也能够起到监督作用。在此，落实土地承包经营权的流转是贷款的附加保证，类似土地承包经营权抵押；四方协议则是解决抵押物处置难的关键所在，在一定程度上减轻了制度环境对于农村小微企业（和农户）抵押贷款的不利影响。对当地社会风俗的深入了解及银行内部较短的信息距离是这类合约治理的关键。

2.稻虾养殖贷款

稻虾混合种养指在水稻田四周挖虾沟，沟里养虾，田里种稻，其好处是形成一种优势互补的生物链，提高小龙虾的产量、规格和稻米的品质。更重要的是，对于水患频发的郎溪县来说，它可以形成一种风险防范机制，即在播种水稻之前播种虾苗，若当年无洪水，则可实现收获水稻和虾苗的双丰收，若有洪水淹没水稻，虾苗亦可成长直至捕获。无论风调雨顺还是遭遇洪涝，农场都可以“旱涝保收”，从而摆脱“靠天吃饭”的命运。

郎溪新华村镇银行发现了这种经营模式的抗风险性，开发了 “稻虾养殖贷款”，向采用这种养殖模式的家庭农场提供优惠利率（年利率6.5%）、最长期限3年的信用贷款。2017年4月，针对“稻虾种养”资金需求现状，该银行向人民银行申请支农再贷款950万元，截止当年9月，该银行已支持稻虾综合种养户140余户，实际投入信贷资金1 470万元。贷款在解决了稻虾种养殖户“融资难”“融资贵”的同时，有效推进了这种创新型种养殖业经营模式的推广，使得全县新增稻虾混合种养面积达到1.9万亩。据人民银行郎溪县支行调查，该模式有效带动了农业增效和农民增收，并促进了产业扶贫的发展。而这种经营模式的抗风险性也使得贷款风险大大降低，不良贷款率接近零。

郎溪新华村镇银行能够发现并抓住有利的商机，实现经济效益与社会效益 “双丰收”，源于它与种养殖户之间较短的地理距离，以及内部较短的信息距离。银行在稻虾种养村庄设有支行，客户经理经常到田间地头走访，充分了解稻虾产业发展形势和种养殖户的实际状况；该行行长亦经常深入基层网点，调查了解贷款业务面临的问题。调查发现，贷款最大的风险是贷款户不掌握养殖技术而导致龙虾存活率和质量低下的可能性。为此，每年银行都组织向贷款的种植户进行培训，邀请稻虾协会的人员讲课，并要求客户经理参与培训。这样，银行真正做到了 “了解客户”，当然更有能力鉴别客户，也更有能力发放信用贷款支持家庭农场的发展。

总结两家农村小银行普惠金融服务能力如下：①收集、分析和处理小微企业软信息，进而优化贷款资源配置的能力。②根据当地小微企业的实际情况开发产品和设计合约、更好地满足本地小微企业需求和控制贷款风险的能力。银行内部较短的信息距离使得它们拥有较低的代理成本。

四、结论与启示

综上所述，可以得出以下基本结论：

银行贷款需要解决信息不对称条件下银行这样一个多层级组织结构内外部的代理问题。小微企业贷款非标准化特征使得银行不可避免地面临组织不经济问题。但小银行信息距离更短，组织不经济程度更小，代理成本更低，在小微企业贷款方面具有优势。对郎溪县不同银行普惠金融服务能力的研究证实了上述分析。从典型贷款合约设计中可以看出，农村小银行因较短的信息距离使得它们具有更强的普惠金融服务能力。

由此可以得出的政策启示是：不可否认大型银行在普惠金融发展中应该承担的社会责任，但当前农村，特别是乡村普惠金融发展更需要 “小而美”的 “草根”银行，而非大银行的事业部。其次，鼓励国有银行和外资银行发起成立村镇银行只能扩大银行内部的信息距离，不利于农村普惠金融发展。相反，鼓励农村金融服务经验丰富的农村商业银行在省域内发起成立村镇银行才能构建服务乡村振兴的普惠金融体系。

[注 释]

①与此不同的是，信用卡和个人房贷依赖硬信息进行决策，且利率、期限和还款方式基本统一，可以由银行高层（或事业部）集中决策、集中管理。在美国，信用卡透支和个人房贷大都实现了证券化，但小企业贷款却因其合约的异质性而受到限制。

②我国部分银行基层员工风险意识淡漠、片面追求业绩，地理距离必然增加银行高管识别基层分支行行为是否合规的难度、提高监督成本。浦发银行成都分行造假案就是最好的证明。来源：“浦发银行成都分行775亿造假案曝光 总行高管被调查”，新浪网：http://sc.sina.com.cn/news/b/2018-01-23/detailifyqupt-v8723890.shtml。

③数据来源：美联储2016 Small Business Credit Survey。

④因篇幅所限不在此展开讨论。