法官绩效考核制度实证研究——基于地方性规则样本的分析

王 静

我国的司法管理体制以对司法官个体的绩效考核为基础。以法院为例，其一，通过将绩效考核与工资、奖金、评优等项目挂钩，以此形成法官办案的激励机制；其二，通过设定一定的合格标准，将绩效考核的结果作为评判法官是否具有一般的业务能力，并将其作为警示、处罚、淘汰的重要因素；其三，将业绩考核与职级晋升挂钩，为“办案标兵”提供更好的晋升机会。经由上述目的设计的绩效考核制度，实际上对法官办案形成了有效制约，约束其自由裁量、司法行为以及其他工作行为，从而减少违规违法的情况出现，实现保证司法工作质量、确保司法廉洁、维护司法秩序的目的。〔1〕李拥军、傅爱竹：《“规训”的司法与“被缚”的法官——对法官绩效考核制度困境与误区的深层解读》，载《法律科学》2014年第6期。然而，不难看出作为法院司法管理的核心，法官绩效考核限制了裁量权的行使，与独立裁判原则之间产生了矛盾。

绩效考核制度需要在法官依法独立裁判与司法管理之间达致某种妥适的平衡，但事实上这一平衡状态并不确定，需要实践予以探索。2015年最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》提出“要建立科学合理客观公正符合规律的法官业绩评价机制”，正式启动本轮法官绩效考核制度改革。借鉴过去法官绩效考核制度的诸多经验与教训，本次改革并未颁布全国统一的法官绩效考核制度改革举措，而是采用“最高人民法院指导+地方各级人民法院细化”的方案，授权地方人民法院建立符合各自法院特点的具体绩效考核规则。以此为基础，地方法院制定了大量的地方性法官绩效考核规则。

在此背景下，需要研究的问题在于，这些地方性规则是否落实了“科学合理客观公正符合规律”的要求，是否以及在多大程度上实现本轮绩效考核制度改革之目的，地方实践在探索独立裁判与司法管理平衡点的问题上取得了何种成效。为回答这些问题，笔者搜集了地方法院发布的七份有关法官绩效考核的文件，试图通过梳理这七份文件中所反映出来的制度形态，来分析法官绩效考核制度的运行状况。在样本搜集上，本文注意样本在地域和审级上的多样性，涵盖了华北、华东、西北、西南四个地区，以及高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院三个审级。此外，为确保样本能反映法官绩效考核的最新改革举措，所采样本均为2016年后颁布。具体包括：华东地区Q市中级人民法院的《绩效考核办法（试行）》（下文简称为《Q规定》），华北地区T市中级人民法院的《绩效考核工作暂行规定（修改稿）》（下文简称为《T规定》）以及T市G区基层人民法院的《岗位目标绩效考评办法（试行）》（下文简称为《G规定》），西北地区S省高级人民法院《审判绩效考核办法（试行）》（下文简称为《S规定》）和Y市中级人民法院的《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配实施细则（试行）》（下文简称为《Y规定》），西南地区N省高级人民法院的《岗位目标管理实施办法》（下文简称为《N规定》）以及N省D区基层人民法院的《部门工作目标绩效考核办法》（下文简称为《D规定》）。

一、法官绩效考核制度的改革目的

探讨法官绩效考核制度的地方样本是否实现了预设的改革目标与制度功能，首先必须厘清绩效考核的改革目的。十八大后启动的司法体制改革逐步建立了法官员额制度和司法责任制度，而最高人民法院重启法官绩效考核制度改革并非顶层设计，而是在司法体制改革下进行的子项目式改革，其制度设计嵌于体制改革之中，乃司法体制改革的组成部分。因此，探讨改革目的也不能脱离此背景进行。概括来说，法官绩效考核制度改革的目的主要包括如下三方面内容。

第一，建立符合法官职业特点的业绩评价机制。1995年《法官法》正式规定法官考核制度，即“审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。”但如何“考察审判工作实绩”，最高人民法院似乎并未无明确的建构思路。直到2005年最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》提出“指标化考核方式”，法官业绩评价制度的建构思路才逐渐明确，即以“量化”的方式对法官绩效进行考核。〔2〕如《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》第42条规定：“根据法官职业特点和不同审判业务岗位的具体要求，科学设计考评项目，完善考评方法，统一法官绩效考评的标准和程序，并对法官考评结果进行合理利用。”2008年，最高人民法院发布《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》和《关于开展人民法院案件质量评估试行工作的通知》，将“人民法院案件质量评估指标体系”分解为3项“二级指标”（包括公正、效率和效果）以及33项“三级指标”。之所以采用量化评价机制，主要针对的是因法院内部管理行政化而产生的随意性，从而实现一定程度的科学化、民主化管理。〔3〕如《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》第2条规定了案件质量评估的意义：“建立人民法院的案件质量评估体系，有利于人民法院自觉接受人大和社会的监督，实现对人民法院审判工作的客观、科学、公正评价；有利于加强上级法院对下级法院的指导和监督；有利于人民法院各项改革措施的科学决策和正确实施；有利于提高审判人员的素质，增强审判工作责任心，促进审判工作的良性循环。”从其表述来看，案件质量评估主要是要服务于法院内部管理工作，实现法院内部管理的科学化与民主化。但由于法院内部的行政化传统以及指标体系不健全等原因，评价机制的量化也产生一些问题，如“司法锦标赛”、“数目字管理”，〔4〕艾佳慧：《中国法院绩效考评制度研究——“同构性”与“双轨制”的逻辑及其问题》，载《法制与社会发展》2008年第5期。有些指标甚至可能间接导致冤假错案的产生。党的十八大以来的司法体制改革，特别是法官分类管理制度改革赋予了法官业绩评价机制新的内涵。在分类管理改革中，法官等级晋升与法官职务晋升被区分开来，法官等级晋升实行按期晋升和择优晋升，法官面临的晋升压力大幅下降。此时，通过控制法官职务晋升进而实现法院管理功能的机制可能会部分失效，而空缺的功能范围则将转移至法官绩效考核制度中，如建立法官绩效考核与法官绩效工资、法官等级晋升的直接关联性，切断法官绩效工资与法官等级职务间的关联性等。而且，随着时间的推移，完善法官业绩评价制度的重要性和紧迫性也在加剧。〔5〕如Q市L区因2017年未颁布法官绩效考核文件，导致该法院2017年的法官绩效奖金至今尚未发放。

第二，保障司法责任制改革的顺利实现。司法领域内的行政化问题一直是困扰司法实践的一大痼疾，司法行政化不仅违背司法运行规律，更在一定程度上导致司法公信力的下滑。本轮司法体制改革的主要任务就在于破除司法行政化，其关键举措就是建立以“审理者裁判，裁判者负责”为目标的司法责任制度。司法责任制的核心乃建构法官依法履职的保障体系，而法官绩效考核制度正是该保障体系中的一项重要内容。〔6〕陈卫东：《司法责任制改革研究》，载《法学杂志》2017年第8期。过去，法官身份的获得与丧失、职务晋升以及薪资待遇等主要通过行政化方式进行，由法院行政管理机构负责考核。这使得法院内设行政机构处于强势地位，由此形成法院内部行政部门与法官之间“管理——被管理”的关系。〔7〕龙宗智：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014年第1期。司法责任制下的法官绩效考核制度改革试图淡化考核的行政化色彩，强调行政部门在法官绩效考核中发挥辅助协调作用，如通过业绩量化限制行政部门在法官业绩中的评价作用，建立考核结果与法官等级晋升的直接关联性，限制行政部门对法官人事领域的不当干预等。随着法院内设行政部门在法官绩效考核以及晋级晋职、岗位调整等领域的作用日渐式微，法院内部的“管理——被管理”关系有可能会被打破，从而保障司法责任制改革的顺利进行。

第三，有效实现司法管理，保障法院多元化功能的实现。法院作为国家的审判机关，其职责在于通过审判实现解决纠纷、保障权利、教育公民以及社会管理等功能。换言之，司法审判要实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。〔8〕陈金钊：《开放“法律体系”的方法论意义》，载《国家检察官学院学报》2018年第3期。但是，法官在审理案件的过程中，可能并不关注法院非审判功能的实现。在行政化结构中，法院可通过行政命令、指令等方式来确保法官对法院多元化功能的关注。随着司法责任制的逐步建立，法院内部行政化逐渐减轻，法官依法独立享有案件事实认定和适用法律权力。此时，法官审判与法院多元化功能实现之间的紧张关系可能出现。法官绩效考核制度可一定程度上弥补因去除行政化所带来的权力真空，引导法官实现法院的多元化功能。例如，办案数量和办案效率指标体现的是法院的纠纷解决功能，反映了司法及时性的要求；办案质量指标体现的则是法院实现司法公正的功能；办案效果指标更多的体现了法院的其他功能，如维护社会稳定、保障经济发展大局、理顺法院与地方的关系等。通过这些考核指标的设计，能够促使法官在裁判案件时综合考虑影响因素，从而充分实现法院的多元化功能。

二、法官绩效考核的考评主体

当下的法官绩效考核制度改革改变了过去以法院内部行政机构为考核主体的惯常做法，普遍以设立独立的法官业绩考评委员会对法官进行考核。依据《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》（下文简称为《保护履职办法》）相关规定，考评委员会是法官绩效考核的组织部门和领导部门，也是法官绩效考核的最终考评主体。考评委员会的中立性、客观性与民主性，在很大程度上将决定法官业绩评价结果的客观性。〔9〕如有观点指出，在机构设置、部署分工过程中，负责法官业绩评价工作的主体存在不统一、不稳定现象。这种工作主体的不稳定状态，直接影响到法官业绩评价工作的具体成效。参见谢亮、张子谕：《论人民法院法官业绩评价的完善》，载《法律适用》2018年第7期。从笔者搜集的规则样本来看，其具体设计基本遵循了《保护履职办法》的相关规定。首先，组建法官业绩考评委员会作为业绩考核的主体。各规则虽然在表述“考评委员会”时用语存在些许不同，但都对考评委员会予以设置。〔10〕如《D规定》使用“绩效考核领导小组”，《G规定》使用“部门工作绩效考核领导小组”，《L规定》使用“绩效考核领导小组”，《N规定》使用“岗位目标管理考评办公室”，《T规定》使用“绩效考核委员会”，《Y规定》使用“考核领导小组”。其次，规范考评委员会的人员组成。地方规则考评委员会的成员，一般包括法院院长、相关院领导、相关部门负责人等，考评委员会主任由院长担任。最后，设置考评办公室。作为法官业绩考评委员会的办事机构，地方规则基本将考评办公室置于法院内部行政部门，如将其设置于政治部门、司改办或审管办等。

表一 样本规范对法官考核委员会的设置情况

此外，地方规则关于考评主体尚存一些差异性设计（详见表一）。这些差异性设计不仅体现地方规则对法官绩效考核制度的实践探索，也可能反映了考核制度在实践中面临的诸多困境。考评主体的地方性设计主要问题体现为法官代表与审判业务部门的参与不足以及法官绩效考核实施主体的多元化，分述如下：

（一）法官代表与审判业务部门的参与不足

《保护履职办法》明确要求法官考评委员会必须有若干法官代表参加，而且法官代表应由全体法官推选产生。但从笔者搜集到的样本规则来看，对这一要求的落实情况并不理想。除《Y规定》未列明外，余下的六份地方规则中仅有三份规定了法官代表的参与，即《G规定》、《S规定》和《T规定》。即便在这三份地方规则及实践中，法官代表的参与性也并不符合《保护履职办法》的要求。例如，G法院实际并未吸收普通法官代表进入考评委员会，虽然《G规定》明确“视工作需要可吸收相关部门负责人和干警代表”，但笔者调研得知，G法院考评委员会中并未吸收法官代表参加，仅由党组成员和相关部门负责人组成，且要求成员必须满足“法院工作年限超过25年”；《S规定》和《T规定》在院级法官考评委员中未规定法官代表的参与，仅在部门考核小组中吸纳普通法官，该做法虽体现了普通法官的参与，但其参与度不足，亦违背了《保护履职办法》的规定。〔11〕当然，这并不意味着实践情况皆如此。如河北衡水安平人民法院的法官业绩考评委员会由9人组成，其中6人是院领导，3人是入额法官，参见王胡佳：《安平法院成立法官考评委员会》，http://hsapfy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=273，访问时间2018年5月17日。黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院的法官考评委员会由院长、其他党组成员、相关部门负责人及7名法官代表为组成，参见张恩成：《向阳区人民法院成立法官权益保障委员会和法官考评委员会》，http://jmsxy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=174，访问时间2018年5月17日。

考评委员会成员代表性不足的问题，除了普通法官代表缺位外，还体现为业务部门代表的参与不足。《保护履职办法》虽然规定了“相关部门负责人”的参与，但并未明确哪些部门属于“相关部门”，从地方规则相关规定来看，其对“相关部门”的理解亦不一致。第一种理解将其解释为政治部、纪检等行政职能部门，如《Q规定》中使用“相关处室”，并在文件中将其与“业务部门”进行区分；〔12〕《L规定》第8条规定：“绩效考核工作领导小组履行以下职责：……（四）审查业务部门及被考核人员对考核结果提出的异议等申请，并作出决定……”第二种解释则包括部分内设行政机构和业务监督部门在内，如《D规定》中将其解释为“政治处、纪检组、审监庭、立案庭、宣调室”；第三种解释为法院所有内设部门，如《T规定》将其解释为“各部门”。虽然审判业务部门负责人可能会通过“院领导”、“党组成员”的名义参与法官业绩考评，但在“相关部门”的层面上，审判业务部门在法官考评委员会中分配到的席位并不多。值得注意的是，“立案庭”、“审监庭”、“审管办”之所以参加到法官业绩考评委员会中，主要也是基于其管理属性，如“立案庭”负责案件受理数量管理，“审监庭”负责案件评查，“审管办”负责案件质量管理。

为何地方规则会排斥普通法官与业务部门的参与？笔者认为，这一排斥的态度除与便利考评等原因有关外，也与过分强调法官绩效考核制度的司法管理属性相关。第一，行政化传统使得法院过分将法官绩效考核制度作为审判管理的手段。虽然法官绩效考核本身可以实现上述目的，但其主要定位仍是一种保障法官依法履行职权的措施，而非行政管控手段。〔13〕余东明：《“法官审判业绩考评方法”研讨会举行》，载《法制日报》2016年8月24日。但在司法行政化的大背景下，法院内部行政机构与审判业务部门间“管理与被管理者”的关系尚未根除，法官绩效考核制度作为审判管理的功能未能有效限缩。此时，若允许普通法官代表或审判业务部门过多参与绩效考核，法院内部行政结构将弱化对法官以及审判业务部门的管控。第二，对法官滥用职权的过度担心，加剧了法官绩效考核制度定位的异化。本轮司法改革的目标之一在于实现法官依法独立行使职权，但基于行政管控的思维定势，管理层对司法职权的行使仍存在很强的戒备之心。而防范法官滥权最简单、粗暴的方式就是强化对法官的内部监督，如部分保留院庭长审批机制、〔14〕如《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》明确提出其立法目的，即“为全面落实司法责任制改革，正确处理充分放权与有效监管的关系，规范人民法院院庭长审判监督管理职责，切实解决不愿放权、不敢监督、不善管理等问题……”法院内设行政机构仍行使一定的管理权限等。具体到法官绩效考核领域，则是将考核主体尽可能设置为行政机构负责人，排斥法官群体特别是业务庭法官进入考评委员会。

（二）法官绩效考核实施主体的多元化

《保护履职办法》中并未规定法官考核的具体实施主体。就样本规则的规定而言，其大体可分为三种模式。第一种模式是法官考评委员会的“单主体模式”，《D规定》、《Q规定》以及《Y规则》采用这种模式。〔15〕《D规定》第28条、《L规定》第10条、《Y规定》第10条。此模式下，法官绩效考核由业绩考评办公室负责具体组织实施，其他业务部门予以配合。具言之，由业绩考评办公室在自行调取相关材料后直接进行考评，不再将考评权力稀释到其他行政部门。此时，业绩考评办公室成为了事实上的法官绩效考核主体。当然，样本规则在业绩考评办公室的设计上有所差异，如有些将其置于审判管理办公室、有些将其置于政治处、有些将其置于司改办等。第二种模式是“部门考评小组+院考评委员会”的“双主体模式”，《N规定》、《S规定》和《T规定》采用这种模式。〔16〕《S规定》第171条，《T市中级人民法院年度考核工作实施细则》第3条。该模式下，法官业绩评价由部门考核小组和院考评委员会共同完成。其中，部门考核小组首先对本部门人员考评，并将考评结果提交至院法官业绩考评委员会；院考评委员会以部门小组考评结果为基础进行考评，并作出最终决定。第三种模式是“相关部门+考评委员会”的“多主体模式”，该模式被《G规定》所采用。〔17〕《G规定》第5条。即由相关部门首先分别对法官业绩进行考评，如政治处、办公室、审管办、监察室、审监庭等部门根据分工分别进行考评，并将考评结果汇总至法院业绩考评办公室，并由其提交法院业绩考评委员会进行审核。

虽然地方规则选择不同模式有其特殊的实践背景，但笔者认为，相较于多主体模式，单主体模式和双主体模式更具有科学性、更符合司法规律。首先，基于弱化司法行政化的思路，法官业绩评价应由统一部门统筹实施。司法责任制改革要求建立扁平化司法管理模式，而过多的行政机构涉入法官绩效考核过程，将会给法官人为地设置过多的“上级”。由法官业绩评价委员会独立进行法官绩效考核更符合当前改革趋势，也更符合法官职业特点。〔18〕此处还应注意法官绩效考评委员会与法官绩效考评办公室在绩效考评上的分工问题。《保护履职办法》对此有着明确规定，即法官考评委员会负责法官考核、评议的组织和领导工作，对法官审判绩效的考核、评价必须由法官考评委员会作出。这也意味着法官绩效考评办公室没有对法官绩效考核和评价的职权，其只是作为法官考评委员会的办事机构而存在。其次，相较于单主体模式，双主体模式能够适当缓解法官考评委员会的工作压力。由考评委员会直接考核法官，虽然可以弱化司法行政化的趋势，但其对法官业绩考评委员会提出了过高的要求，如委员应熟悉被考评法官、应有充分的时间来保障考评工作顺利实施等。如德国法官业绩评价制度中，负责考评工作的法院院长不仅要听取副院长、庭长的介绍，并请其代为旁听被考评法官的庭审，还要必须亲自随机查阅被考评法官的判决书，了解其工作进度，以便对其工作情况形成完整的认识。〔19〕冯文生：《德国法官考评的“学问”》，载《人民法院报》2012年3月16日第8版。这些要求在规模较小的法院尚可实现，但法院如果规模较大，则考评委员可能缺乏时间和精力对所有法官逐个考评。双主体模式通过分权，一方面可以缓解业绩考评委员会的压力，另一方面也可充分发挥部门对被考评法官熟悉的优势。综合来看，在考评主体的模式选择上，应当因地制宜，按照法院规模、办案压力等因素，以单主体模式为基准、双主体模式作为有益补充的思路予以分别设置。

三、法官绩效考核的内容

居于法官绩效考核制度最关键的内容莫过于考核指标的设置。最高人民法院《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》（下文简称为《绩效考核意见》）仅原则性规定了法官绩效考核的必要内容，并未规定每项考核内容的对应指标以及相应权重值，将这些内容授权地方法院自行制定。总体来看，样本规则在细化《绩效考核意见》考核内容的基础上，通过设计相应的评价指标和权重值建构了相应的法官业绩评价指标体系。下文将从评价内容和分类考核两个方面对样本规则的具体考核内容予以分析。

表二 样本规范法官业绩评价指标及各指标基础分值

（一）法官绩效考核内容的扩张及其问题

《绩效考核意见》规定，法官绩效考核应当包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果等基本内容。然而，样本规则的考核内容除包括上述内容之外，还普遍设有政治考核、调研考核、纪律考核等项目。考核内容的扩张是否违反《绩效考核意见》的规定？对此可以文意解释进行分析，《绩效考核意见》第5条的具体条文是“法官岗位的绩效考核，应当包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果等基本内容……”。考虑到条文中使用“等”字，而“等”又可区分为“等内等”与“等外等”两种。结合本条款后半句“各级人民法院可以依据一定时期的审判执行工作重点，有针对性地进行调整”的表述，此处的“等”应该是“等外等”，即法官绩效考核可不限于办案数量、办案质量、办案效率和办案效果四项。但当使用“等外等”时，也应遵循特定的规则，未列明情形应与已列明情形具有相同性质。〔23〕刘风景：《例示规定的法理与规制》，载《中国社会科学》2009年第4期。办案数量、办案质量、办案效率和办案效果同属法官办案范畴，属于审判工作实绩考核；而政治考核、调研考核以及纪律考核本质上不属于审判工作实绩考核，《法官法》将其作为与审判工作实绩考核并列的其他种类考核。所以，从法条解释的角度来看，政治考核等并不属于《绩效考核意见》中法官绩效考核的范畴，样本规则对《绩效考核意见》中的考核内容作了扩大解释。

地方规则的扩大解释是否具有正当性？法官绩效考核制度意在通过强化法官业绩考核在法官晋级晋职、评优评选等中的作用促进一线法官积极办理案件，扩大解释有可能会消解该目的之实现。虽然《法官法》第23条规定对法官考核的重点是审判工作业绩，但实践中审判工作业绩考核的结果对法官等级晋升、岗位调整以及奖惩的作用并不具有决定性。例如，法官晋升除日常考核外，还要经过民主测评、法院党组投票以及外部机关批准等程序，法官日常考核在其中发挥的作用有限；而且，随着法官职务的提升，对其司法专业能力考察的重视度逐渐下降，对领导管理能力的考察则逐渐加大。〔24〕左卫民：《省级统管地方法院法官任用改革反思》，载《法学研究》2015年第4期。为防止出现此类弊病，《保护履职办法》规定绩效考核作为法官等级晋升、岗位调整等的“重要依据”，比《法官法》中“依据”的表述更为强烈。〔25〕如《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责的规定〉的实施办法的理解与适用》将法官绩效考核工作的目的解释为，“只有建立科学合理、符合规律、覆盖全面的审判绩效考核体系和工作机制，入额遴选和员额退出工作才能顺利开展，定期晋升和择优选升才有科学依据，绩效考核和奖金分配才会公平公正。”但从地方规则考核指标的分值设计来看，有三成左右的分值分配给了政治考核、调研考核、纪律考核等非审判执行指标（下文称之为“共性指标”），如样本规则中“共性指标”与“审判业务指标”的比值在1:1.5至1:6之间，其中有三个样本设定的比例约为3:7（文中具体指标及其分值参见表二，下同）。这些指标与法官办案不直接相关，更多地体现为法院的管理属性，如遵守纪律、认真学习等。虽然“审判业务指标”仍然占七成，但由于“共性指标”的介入使得“审判业务指标”下的每个三级指标所占分数被稀释，弱化了法官绩效考核对法官办案的促进作用。因此，样本规则对该条的扩大解释无疑消解了绩效考核设置目的，其正当性不无疑问。

（二）法官绩效的分类考核及其具体方案

《绩效考核意见》第5条规定：“各级人民法院制定绩效考核标准，应当根据法官、审判辅助人员岗位的职业特点，充分考虑地域、审级、专业、部门之间差异，坚持分类考核，突出岗位特点。”样本规则首先根据法院工作人员“法官、司法辅助人员和司法行政人员”的分类，设置了不同的考核制度，并在此基础上，融入审级、专业、部门等因素予以进一步细化。在具体分类方法上，地方规则主要做了如下几种探索。

第一，区分承担行政职务的法官与不承担行政职务的法官。由于承担行政职务的法官不仅要承担审判职责，还负责部分行政管理工作。因此，样本规则对上述两类法官的考核内容进行了区分。承担行政职务的法官，主要包括院长、副院长、庭长等，其考核主要有两种模式。其一，将行政管理事务折抵为办案数量，从而降低对承担行政职务法官的办案数量要求。《Q规定》、《S规定》采此模式，至于折抵办案数量，则根据《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》执行。〔26〕第4条规定：“基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%。中级人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的20%-30%。”《Q规定》是按照最高人民法院规定的下限来确定院庭长办案数量。如《Q规定》第29条“院长办案量应达到全院法官结案平均值的5%；其他入额院领导办案量应达到全院法官结案平均值或办案所在部门法官结案平均值的20%；副局级审判员办案量应达到全院法官结案平均值或办案所在部门法官结案平均值的30%；庭长办案量应达到全院法官结案平均值或部门法官结案平均值的50%……”其二，通过量化行政管理事务实现。如《T规定》将行政管理职责分为“队伍管理职责”和“主体责任”两类，并取“本部门考核得分”为部分权重来替代“履行队伍管理职责情况”的考核得分。〔27〕具体计算公式为“中层领导季度考核得分=本部门季度考核得分*70%+履行主体责任考核得分+自身建设指标考核得分+员额法官业务工作指引得分”。综合来看，虽然折抵办案数量的考核方式考虑到了行政管理事务的承担情况，但却无法对其履行管理职责的情况进行考核，而“量化模式”则可弥补这种不足。当然，如何量化行政管理职责履职情况，虽然《T规定》提供了一种有益思路，但其科学性还需要进一步论证。

第二，依据工作岗位不同设定相应的分类指标。《绩效考核意见》要求区分不同工作性质的法官，样本规则均对此作了区分。考虑到“办案质量”并不因工作性质不同而有所不同，所以地方规则主要对“办案数量”“办案效率”和“办案效果”进行了性质区分。具体而言，区分方式主要可分为三种类型。第一，为不同部门设定不同的考核内容。有些地方规则是按照大类区分，如民庭、刑庭、执行局、立案庭等，《D规定》、《G规定》、《S规定》采用此种模式；也有些地方规则只是区分了审判庭和执行局，《T规定》采用此种模式。第二，用部门平均值进行分类考核。《Q规定》和《N规定》采用此种模式，其未在规则中明确不同部门的不同考核内容，而是以“是否超过部门平均办案水平”确定合格与否。宏观上看，第一种模式更为精确，但第二种模式更具有可操作性。前者更为精确，原因在于其不仅考虑到部门内部考评，亦将不同部门间的横向考评纳入评价体系。例如，刑庭办理一起刑事案件与民庭办理一起民事案件，虽然二者办案数量相同，但不同案件的工作量可能存在很大不同。但该模式的精确度很难满足，这是由于：其一，难以为每个部门设定科学合理的考核指标，如部门法官数量、年度受理案件数量、法官工作时间等都可能会影响考核指标的确定；其二，为“办案效率”、“办案数量”以及“办案效果”设定具体的部门考核指标，可能会使法官产生不当的办案冲动，有损法官依法独立审理案件。实际上，部门平均值模式并非无法体现部门之间的横向区别，这主要通过案件折算实现，如《Q规定》规定了案件折算系数，二审案件的系数为“1”，一审案件的系数为“2”，判处死刑的一审刑事案件系数为“3”等。

第三，不同审级对法官业绩考评的重点有所不同。一般来说，高审级法院通常更加重视对法官办案质量和办案效果，而低审级法院更为重视法官办案数量和办案效率。作为高级法院的规定，《S规定》和《N规定》中对“办案质量”和“办案效果”指标更加重视，两项指标的分值可达40至50分。由于S法院和N法院审理的主要是重大、疑难复杂以及社会影响较大的案件，确保案件质量和社会效果就成为其首要关注的价值。与此相比，中级法院代表的Q法院和Y法院则对“办案效果”和“办案质量”指标的关注度明显不足，二者分值只有20分左右。可以看出，高审级法院通常更重视办案效果和办案质量。〔28〕样本中的例外情况为G法院。G法院是一家基层法院，地处北方经济中心城市，年均受理刑事案件900余件，办案压力相当大。然而，G法院近年来一直在试点司法标准化改革，而司法标准化以确保公正司法为目标，所以《G规定》中对“办案质量”和“办案效果”指标予以高度关注。另一方面，日益增长的办案压力使得地方规则高度重视“办案数量”指标，这在低审级法院中体现尤为明显。例如，Q市法院系统每年都面临严峻的办案压力，其年均办案数量可占到其所在省份办案数量的1/8、全国办案数量1/110；Y市法院2017年共受理各类案件3.9万余件，较2015年增加43.7%。因此，在《Q规定》与《Y规定》中，办案数量的指标所占权重很大。

除此之外，《绩效考核意见》虽然设定了“办案数量”和“办案效率”两项旨在解决办案压力的考核内容，但样本规则却显得仅注重“办案数量”而忽视“办案效率”。如除《S规定》外，其余几份规定均将“办案效率”的分值限定在10分以下。应当注意，“办案效率”指标比“办案数量”指标更能促进法官实质地迅速办案。由于“办案数量”只能测量法官单位时间内办理案件数量的“工作体积”，并不能测算出具有实际意义的“工作密度”。当然，地方性规则如此设计也有其现实需求，因为办案压力与“办案数量”间是简单的线性关系，办案数量的增加必然会导致办案压力增大，但办案压力与办案效率的关系更为复杂。一般而言，一定的办案压力可以促使法官快速结案从而提升办案效率，但过大的办案压力则有可能使法官疲于应付，从而降低办案效率。

（三）定性考核方法的使用及其限制

“共性指标”中包含“综合评价”和“其他指标”两大指标，“综合评价”指标体现的是定性考核，“其他指标”仍按定量考核方法进行。虽然法官依法独立行使审判权，其他人员无权干涉，但法官作为一个群体，其存在共同的伦理道德、行为规范等；而且，法官作为同事一起工作，彼此间也能了解相互的工作情况。“综合评价”在一定程度上可以反映被考核法官的工作态度、工作作风等。但从另一方面来看，“综合评价”毕竟属于主观评价，难免会与评价人的主观好恶有很大关系。如果“综合评价”占分较多，就有可能对法官行为造成影响，使其花费更多的时间去建立更好的人际关系，进而侵蚀审判权的独立行使。为防止此类情况发生，样本规则对定性考核方法的使用作出了限制。

第一，限定定性考核的分值。综合样本规则来看，“综合评价”指标的分值设定相对较低。如《G规定》和《Y规定》中分别为3分和6分，最高的《Q规定》中为20分。〔29〕有学者曾提出一种具体方案，即“民主测评、领导班子成员评价等主观评价主要针对政治、廉政、作风等方面，分值合计不得超过考核分值的30% 。”参见何帆：《严格遴选程序 为司法责任制改革夯实基础》，载《人民法院报》2017年5月19日第2版。而且，“综合评价”分值设定与法院审级呈负相关关系，这与下级法院易受各种不当干涉的司法现实状况有关。较之上级法院，下级法院更容易受到各种不当干涉，下级法院的法官也容易受到院庭长的约束，所以下级法院通常对定性考核的分值设置更为严格。

第二，限定使用定性考核的内容。“综合评价”的内容并不限于审判业绩指标，而是对法官日常工作表现、生活作风等的评价。从样本规则的规定来看，其对定性考核的内容作出了严格限定，基本只能适用于工作态度、作风纪律等领域的考核。例如，《Q规定》中规定“综合评价”要根据“工作成绩和平时表现、作风纪律、出勤情况及对外从事的法制教育等活动”作出；《N规定》中规定“综合评价”要结合工作性质特定、“两学一做”专题教育活动、“规范管理常态化、长效化”活动及加强机关全面建设等来作出。而对于审判业绩考核，定性考核基本没有适用空间。

第三，规范定性考核的主体。为防范“综合评价”异化为“领导决定”，样本规则对考核主体作出了明确规定。有些地方规则确立了两级综合评价主体，如《Q规定》中将“综合评价”区分为分管院领导综合评价和部门负责人综合评价；也有地方规则采提高主体位阶的方式，如《T规定》规定由分管院领导对员额法官进行综合评价。上述做法，可以尽可能避免评价主体与被评价人员之间关系的异化。一方面，通过提高评价主体等级可有效提高综合评价的公正性，因为院领导通常更重视名望和声誉，且其与被考评法官之间通常不存在利害关系。但另一方面，院领导可能对被考评法官并不熟悉，此时通过分权设计可以将熟悉被考评法官的部门负责人意见引入进来，从而对院领导考评提供支持。当然，这种做法也可能存在院领导考评虚化的风险，即院领导完全以部门负责人的综合评价来进行评价。对于这种风险，可以制度化的方式予以防范，如要求院领导旁听被考评法官审理案件、多方面听取意见等，尽量避免其偏听偏信。

四、法官绩效考核的应用

为改变过去法官考核作用有限的情况，《保护履职办法》明确对考核结果的作用予以规定，即“考核结果和业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据。”总体上看，样本规则除细化《保护履职办法》中相关规定外，还将法官绩效考核结果规定为法官评优评先的重要依据。《N规定》甚至围绕相关指标创设了相应荣誉称号，如“办案能手”、“办案数量多质量好的法官、优秀书记员”等。该设计与地方规则将法官业绩评价作为综合性考核的定位有关。值得注意的是，虽然样本规则皆规定了评价结果的运用领域，但规范的细致程度却存在很大差别。例如，《D规定》、《G规定》中仅重复了《保护履职办法》的相关规定，并未就如何实施、如何运用作出细致规定；而《N规定》、《T规定》和《Y规定》则详细规定了具体应用方法。为具体说明法官绩效考核结果的运用方法，下文将以法官等级晋升和岗位调整、绩效考核奖金分配为例进行分析。

（一）法官绩效考核结果与法官晋升和岗位调整

虽然样本规则大都明确了法官绩效考核结果与法官等级和岗位调整间的直接关联性，但仅有《N规定》和《T规定》设计了相应细则。《N规定》将法官绩效考核与法官等级、职务、员额法官退出机制建立联系，《T规定》则仅就员额法官退出机制作出了规定，未就法官绩效考核结果与法官等级晋升、岗位调整等进行明确。上述实践情况反映了地方法院对《保护履职办法》相关规定的保留态度，其可能与法院人事制度改革的相对滞后有关。法院人事制度改革是本轮司法体制改革的一项重要内容，其旨在通过人员分类管理改革废除法院内部行政化的等级晋升体制，通过司法责任制改革淡化法官对行政职务晋升的过度关注，以此建构独立的法官等级晋升体系。但是，由于传统人事制度的历史惯性以及法官等级晋升体系的初建，内部人事管理制度仍处于新旧交接的状态，既有的法院人事管理制度在法官职务等级晋升以及岗位调整等方面仍然发挥着重要作用，由此导致地方规则很难立刻构建起以法官绩效考核结果为核心的人事办法与实施细则。当然，员额法官的退出问题是一个例外。员额法官是员额制改革后新出现的一个制度，其与法院传统人事制度基本不存在关联性，法官绩效考核结果的运用在此处较容易获得突破。

地方规则对待法官绩效考核结果与法官等级晋升和岗位调整关系的谨慎态度，也在一定程度上反映了外界对法官绩效考核影响法官依法独立行使审判权的担忧。晋升是职业制法官体制的关键内容，其基本思路为通过上级对法官审判质量的评估，并以此作为是否晋升的根据。〔30〕[美]理查德·波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第121、123页。司法人事制度极易对法官独立造成影响，为了防止这种负面效应，必须对评价结果的应用范围作出明确限制。如德国联邦职务法庭认为“这种评估的目的不在于对法官作出某种人事处理，而仅仅是对法官业务进行综合评价”，而且“职务评核也不应对法官造成任何心理影响”；〔31〕孔祥承：《德国法官职务监督制度及其对我国的启示——兼评〈关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见〉》，《河南财经政法大学学报》2018年第2期。美国法官司法评估主要是用于法官自我改进等，但法官评估和法官惩戒并非完全对应。〔32〕罗灿、兴成鹏：《美国法官如何面对绩效评估》，载《法制日报》2014年8月26日第11版。但以《保护履职办法》的规定来看，其目的似乎在于建立法官业绩评价与法官等级晋升和岗位调整的直接关系。样本规则的相关规定则更为严苛，直接将法官业绩评价作为员额法官退出的主要评价标准。例如，《N规定》规定，“连续2年绩效考评被确定为不称职等次的，予以辞退”；〔33〕《N规定》第31条。《T规定》规定“对年度考核不满60分的员额法官，按照相关规定，经党组研究，退出员额”。〔34〕《T规定》第13条。如此严格的规定虽然可以强化法官的监督管理，但必然会使法官过分关注绩效考核本身，进而损害审判权的依法独立行使。

（二）法官绩效考核结果与绩效奖金分配

《考核办法》第16条、第17条规定了法官绩效考核结果与绩效奖金分配的关系，一是根据法官绩效考核结果将绩效奖金区分为四档，具体档位标准与比例的设定则由地方法院决定；二是授权地方法院可将绩效奖金区分为基础部分（不超过40%）和奖励性部分（不低于60%）。总体来看，地方规则对绩效奖金的设置可分为三种模式：第一，四档奖励性绩效奖金模式，即根据不同系数设定奖励性绩效奖金的四个档次，并根据绩效考核结果分别发放，《Q规定》和《T规定》采用此种模式；〔35〕当然，在具体奖金系数设计上，各规则也有所不同。如《Q规定》规定，绩效考核确定为第一档、第二档、第三档、第四档的，分别按1.2、1.0、0.8、0的系数发放；《T规定》规定，绩效考核确定为第一档、第二档、第三档、第四档的，分别按1.2、1.0、0.5、0的系数发放。第二，两档奖励性绩效奖金模式，即不单独设定奖励性绩效奖金的档次，而是根据绩效考核结果确定是否发放奖励性绩效奖金，奖励性绩效奖金只区分发放和不发放两种，《N规定》采用此种模式；〔36〕考评结果为“优秀”和“称职”的法官都可以享受绩效考评奖励，而考评结果为“基本称职”和“不称职”的法官则不享受绩效考评奖励。第三，不分档奖励性绩效奖金模式，即不设定奖励性绩效奖金的档次，而依据个人绩效得分与奖金基础的乘积直接确定奖金数额，《Y规定》采用此种模式。

笔者认为，在上述模式设置中，四档奖励模式可能更符合司法实践的要求。一方面，不分档奖励模式并不符合法官绩效考核目的。不分档奖励模式中，法官绩效完全与个人绩效得分挂钩，这是现代公司绩效考核的典型方式。但是，法院毕竟不是谋求经济利益的公司，法官也非积极创造经济效益的公司员工，审判工作亦不能完全量化为金钱。这种将司法办案完全与法官绩效收入挂钩的模式，将诱发法官对绩效指标的过度追求，进而可能影响司法公正。

另一方面，两档奖励模式和四档奖励模式在一定程度上克服了不分档奖励模式可能带来的“唯指标论”，但两档奖励模式未能实现有效的激励作用，且在负面评价上可能对法官办案造成不当影响。首先，四档奖励模式在激励法官方面作用更为突出。两档奖励模式中只有“发放”或“不发放”两种，而四档奖励模式中的档次设定更为多元，而且通常也设定一定的奖励性激励，如第一档可发放奖励性绩效奖级的120%。其次，两档奖励模式对法官的负面评价过于严厉，可能会对法官依法独立行使审判权造成不当干扰。两档奖励模式中为了体现激励作用，对考评结果为“不称职”和“基本称职”的法官不发放奖励性绩效奖金。对于考核结果为“不称职”的法官取消奖励性绩效奖金并无问题，但对于考核为“基本称职”的法官仍取消其绩效奖金则可能有一定问题。“基本称职”意味着法官已经完成法院大部分的工作任务，理应基于工作量向其发放相应的绩效奖金。基于同样的考虑，“优秀”、“称职”和“基本称职”之间奖励性绩效奖金的差别也不宜过大，防止因差别过大而引发法官对绩效工资和绩效考核的过度追求，《T规定》中1.2、1.0、0.8和0的四档设计可能是一个较优方案。

五、法官绩效考核的若干反思与完善路径

通过上文分析可以发现，地方规则在落实最高人民法院相关规定的基础上，对法官绩效考核制度作了相应发展或限制，就法官绩效考核制度的完善提供了不少实践经验。但是，除却具体规定的技术性问题，不难发现，当前法官绩效考核仍存在一系列制度性疑难，应当在未来改革中予以完善。

第一，法官绩效考核制度的法律定位需要进一步明确，尤其需理顺与其他考评制度的关系。除绩效考核外，现行法也对法官规定了一系列考核制度，如《公务员法》的公务员考核和《法官法》的法官考核，且这些考核均与级别、工资、岗位以及评优评先有关。样本规则大都将绩效考核与年度考核严格区分开来，将绩效考核作为一项新的考核制度引入，如《Y规定》中明确提出“绩效考核是对公务员年度考核中的工作业绩的考核，是公务员年度考核的重要内容之一。绩效考核工作不能取代年度考核工作，绩效考核结果也不等同于年度考核结果”。〔37〕《Y规定》第5条。这种叠床架屋的设计，一方面可能会带来法官的“考核累”，另一方面也可能会造成法官绩效考核制度功能的虚化。法官绩效考核制度意在强化法官业绩在法官晋级晋职、岗位调整中的作用，而现行复杂的考核设计则使绩效考核在法官晋升、岗位调整等方面的作用不可避免地被稀释和弱化，甚至会使法官绩效考核制度仅成为绩效奖金分配的依据。实际上，从《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（下文简称为《司法责任制意见》）和《保护履职办法》的规定来看，最高人民法院希望用法官绩效考核和法官业绩评价来取代当前的法官考核制度。〔38〕《司法责任制意见》第13条规定：“业绩档案应当以法官个人日常履职情况、办案数量、审判质量、司法技能、廉洁自律、外部评价等为主要内容”，而且并明确业绩评价结果是“应当作为法官任职、评先评优和晋职晋级的重要依据。”这与《法官法》和《公务员法》中规定的考核并无区别。法官业绩评价和法官绩效考核实质上对《法官法》和《公务员法》中的“考核”起到了替代和细化的作用。因此，未来应围绕法官业绩评价和法官绩效考核来重构法官考核制度。

第二，法官绩效考核制度中过度重视办案数量的做法应当反思。虽然办案数量在很大程度上反映了法官的工作意愿和工作绩效，但不应过度重视。地方性规则对法官办案数量考核的重视，与当前法院所面临的巨大办案压力有关，越是经济发达的地区、越是审级较低的法院，越是注重办案数量的考核，甚至其重视程度已经超过了“案件质量”。〔39〕如《Q规定》中“办案数量”的分值达到60分，占法官绩效考核总分值的50%；《Y规定》中“办案数量”为60分，占总分值的60%。《Q规定》第21条，《Y规定》第12条。而且，地方法院为了鼓励法官多办理案件，大都规定了法官超过部门平均办案数量或核定办案数量的加分措施，虽然这些措施的确可以促使法官尽可能多办理案件，但也可能会不当侵犯法官的独立裁判与公正司法。〔40〕如笔者在G区基层人民法院访谈期间了解到这样一种情况，部分法官为了完成结案数量的要求，要求当事人先撤回诉讼再重新提起诉讼，这样算作两起案件。笔者认为，对法官办案数量的考核应当实现一种平衡，防止“过度”，可尝试运用正态分布原理设定办案数量考核基准，并以此基准制进行加分减分。地方性规则主要用部门平均办案数量来作为基础考核值，低于平均办案数量的减分，高于平均办案数量的加分。使用部门平均办案数量来考核，则意味着有一半的法官办案数量会低于这一数值，这种考核对法官依法履职将产生负面效应。随机分案的情形下，法官办案数量总体上符合正态分布，这也意味着大部分法官办案数量都不会过分偏离部门平均办案数量。所以，可以借鉴正态分布的置信区间，将90%左右的法官纳入到基础考核值对应的范围内，超过该基础考核值的加分，低于该基础考核值的减分。如此，可使加分和减分的法官都不会太多，从而尽可能防范办案数量考核产生的不利影响。此外，在强化办案数量考核的同时，应当同等重视对法官办案质量以及办案效果等内容的考核。法院是国家审判机关，以实现司法公正为首要任务。虽然法院面临巨大的办案压力，但仍然要确保司法公正的实现。

第三，法官绩效考核应综合运用定性考核与定量考核方法。各法官绩效考核规则都确立了以量化考核为主的思路，这主要是对过去行政化考核的反思的结果。模范的考核规则应尽可能实现考核内容的量化，将考核内容分解为二级绩效考核指标和三级绩效考核指标等。但是，对难以量化的指标则仍应设置科学的定性考核方法，在具体的制度设计上应取长补短。虽然考虑到我国司法现实，对法官进行量化绩效考核更有利于建构客观化的考评机制，但也应当充分运用定性的考核方法，特别是对于办案质量、办案效果等主观性较强的考核内容。而且，作为“法律帝国里的王侯”〔41〕[美]罗纳德·德沃金：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第361页。的法官应具有很强的职业荣誉感，而绩效考核则是以假定法官可能存在工作问题为前提，过度绩效考核必然会挫伤法官基于主体性基础上而获得职业尊严感。〔42〕张建：《法官绩效考评制度的法理基础与变革方向》，载《法学论坛》2018年第2期。域外的法官考核制度在考核方法的综合运用上值得我们借鉴参考。例如，美国州法官考评制度中综合运用司法观察、法官互助以及数据统计等多种方法；〔43〕陈杭平：《在司法独立与司法负责之间——美国州法官考评制度之考察与评析》，载《当代法学》2015年第5期。德国法官考评制度中，法院院长需要在全面了解被考评法官的基础上作出包含自己评价的考评书。〔44〕前引〔19〕，冯文生文。当然，对法官绩效进行定性考核并非意味着将考核权交由院庭长或法官同事，其更多的是借助于第三方评价机制实现，通过引入第三方评价的办法，能够使法官考评结果更为客观地反映法官的工作实绩。〔45〕例如，台湾地区“各级法院法官评核办法”第4条规定：“法官评核由受评核案件当事人、告诉人、诉讼代理人、告诉代理人及辩护人针对个案填写法官评核意见调查表，就受评核人在各项评核项目之表现，评定分数”。