中国城镇化发展40年：从高速度到高质量

贾若祥

改革开放40年来，中国城镇化获得了快速发展，城镇化率从1978年的17.9%提高到2017的年58.5%；城镇常住人口由1978年1.72亿提高到2017年的8.13亿。在过去40年间，中国城镇化率提高了40多个百分点，年均提高1个百分点左右，每年平均有1千多万农村劳动力转移到城市地区，城市常住人口增加了6.4亿多人，中国完成了由一个农业人口占主体的国家向城镇人口占主体的国家的历史性转变，走过了发达国家上百年才走过的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。按照国际经验，城镇化率在30%～70%是城镇化快速发展时期，中国仍处在城镇化快速发展的战略机遇期。目前，中国城镇化发展正处在由高速度向高质量转变的关键时期，要按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

改革开放以来中国城镇化主要历程：从高速度到高质量的重大转变

城镇是集聚人口和产业的重要空间载体，其集聚人口和产业的快慢与国家对农村和城镇的相关政策息息相关。40年来，中国城镇化实现了从高速增长到高质量增长的重大转变，这也将中国城镇化划分为两个发展阶段：一是从改革开放到2011年中国城镇化高速增长的发展阶段，二是2012年到现在的高质量（新型城镇化）发展阶段。

图1 中国城镇化率情况

（一）城镇化高速增长阶段

改革开放以来，中国不断推进农村和城镇体制改革，不断完善有利于要素流动的宏观环境，作为城镇化最为核心的要素—人，其在城乡之间流动的体制性障碍不断消除，这为中国城镇化的高速增长创造了良好的外部环境，主要分为如下三个发展阶段。

1.以农村经济体制改革为主要动力的城镇化发展阶段

1978年至1983年主要是以农村经济体制改革为主要动力的城镇化发展阶段。改革开放以后，中国率先推进农村经济体制改革，探索并在全国推广家庭联产承包责任制，激活了农民的生产积极性，大幅度提高了农业综合生产能力，释放了大量农业剩余劳动力，国家也逐步放松对农业人口进城的管制，农村的经济体制改革激发了中国城镇化的动力，开启了中国城镇化快速发展的篇章。这一阶段主要有如下几个特征：一是对“逆城镇化”的调整，使得城镇化呈现快速的恢复性增长。改革开放之前，中国有大量的城市知识青年通过“上山下乡”进入农村，出现了中国特殊历史时期的“逆城镇化”现象。改革开放以后，中国对相关政策进行调整，大约有2000多万上山下乡的城市知识青年和下放农村的干部重新返回城市就业，此外，高考的全面恢复也为农村学生开辟了通过高考实现由农业人口向城镇人口身份转换的渠道。二是随着国家对农村管制的逐步放松，个体经济、乡镇经济等不同所有制的经济开始发展，城乡贸易市场开始出现并不断繁荣，这促进了中国小城镇的快速发展，城镇提供了较多的就业机会，为农民进城就业提供了可能，并且随着国家对农村人口到城镇就业管制的逐步放松，中国出现了最早的“农民工”，即具有农民身份的产业工人。

表1 中国城镇数量情况 单位：个

2.以城镇经济体制改革为主要动力的城镇化发展阶段

1984年至1991年主要是以城镇经济体制改革为主要动力的城镇化发展阶段。1984年党中央和国务院在兴办经济特区的基础上，又进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海港口城市，逐步兴办起经济技术开发区，开启了城镇经济体制改革的大幕。城镇作为集聚人口和产业空间载体的功能得到极大释放，尤其是当时我国处在短缺经济时代，绝大部分产品供给不能满足市场需求，为城镇经济发展提供了巨大的市场空间。国家给予经济特区、沿海港口城市、经济技术开发区等重要功能平台一系列优惠扶持政策，并鼓励这些地区率先引进国外先进技术、资金和管理经验。在国家优惠政策扶持、国内巨大的消费市场需求、国外技术资金管理经验等多重利好因素的驱动下，中国东部沿海城镇获得迅猛发展，萌发了一大批的沿海城镇，沿海城镇的经济规模和人口规模迅速扩张。

3.城镇化全面快速发展阶段

1992年至2011年是中国城镇化全面快速发展阶段。1992年以后，中国深入推进改革开放，不断推进农村经济体制改革，中国将发展的重心放在城镇，城镇内的各级各类经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区等蓬勃发展，城镇成为推动中国经济快速发展的主要空间载体。在这期间，随着城镇经济的快速发展，对产业工人的需求也大幅度增长，而随着农村机械化的普及也同时释放了大量的农业剩余人口，大量的农村劳动力到城市就业，在很多城镇形成了各具特色的劳动密集型产业，中国廉价劳动力资源优势开始转换为中国的产业优势和经济优势，期间，中国常住人口城镇化率得到大幅度提升。但是，依附于户籍之上的城乡基本公共服务改革滞缓，户籍制度改革举步维艰，致使中国户籍人口城镇化增长相对滞缓，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距开始逐步拉大，致使中国城镇化率速度很高但质量偏低，城镇化中有“夹生”的成分。

（二）城镇化高质量发展阶段

党的十八大以来，“中国特色新型城镇化道路”的内涵不断丰富，要求不断明确，尤其是更加强调提升城镇化的质量。2012年党的十八大提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，“新型城镇化”的概念开始出现，并成为社会关注的焦点。此后，“新型城镇化”逐步出现在国家的一些重要文件中，并且“新型城镇化”的概念和内涵更加明确。2013年党的十八届三中全会明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路，随后，2013年中央城镇化工作会议进一步强调“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”。2 0 14年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式颁布实施，这是新时代下国家准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战的重大举措。按照《国家新型城镇化规划》的要求，新型城镇化有以下四个方面的重点：一是突出了人的城镇化，《国家新型城镇化规划》明确提出要全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。二是突出了城市群的发展，提出要以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。三是突出了生态文明的理念，提出要以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平。四是突出了创新驱动的理念，提出要以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。《国家新型城镇化规划》围绕人口管理制度、土地管理制度、城镇化资金保障、城镇住房制度、生态环境保护制度不断完善的体制机制，激发新型城镇化的活力，提升新型城镇化的质量，中国城镇化正式步入高质量发展的新阶段。

以人为核心的城镇化：中国新型城镇化的新使命

城镇化是由农业人口向城镇人口、农业生产向工业和服务业生产转变的过程，最为突出的有三大特征：一是人口由农村地区向城镇地区集聚，即农民变市民；二是生产要素向工业和服务业集中，非农产业（工业和服务业）占比不断提升；三是人们的生活方式由相对分散农村地区的生活方式向高度集聚的城镇地区的生活方式转变。这其中最为重要最为核心的就是人的城镇化，这也是城镇化的本源。但是，由于相关改革的不同步不配套，在改革开放以后的相当长一段时期内，中国的城镇化偏离了以人为核心的城镇化初衷，是一种不彻底的城镇化或者是“夹生”城镇化。

（一）新型城镇化之前对以人为核心城镇化的偏离

偏离主要体现在两个方面，一是人的城镇化不彻底，“夹生”城镇化严重。改革开放以后，中国首先在农村推进以家庭联产承包责任制为主的改革，极大提升了中国农业的综合生产能力，大幅度改善了中国农产品极度短缺的状况，并释放出一批农业剩余劳动力，为我国城镇化发展提供了重要支撑。但是我国的人口制度改革大幅度滞后，依附于户籍制度之上的基本公共服务改革更是十分的滞缓，使得大量在城市工作的农业转移人口不能转变其户籍身份，产生了具有中国特色的“农民工”（农业转移人口），即拥有农民身份的产业工人。到2017年底，外出打工的农民工总量已经超过了2.7亿人。这些长期生活工作在城镇的“农民工”，由于不能转换户籍身份，致使不能享受城镇的基本公共服务。此外，“农民工”在农村的承包地、宅基地、不动产等由于缺乏相应的市场化退出机制，这些要素资源闲置在农村得不到充分利用，部分地区甚至出现了撂荒或弃耕现象。二是土地城镇化速度过高。受中国现有财税体制影响，土地财政在地方财政中发挥着举足轻重的作用，而土地财政主要是指城镇土地财政。由于农用地转为城镇用地能够产生巨大的溢价空间，地方政府在推进农业用地转为城镇用地方面有着非常强的冲动，致使一段时期中国土地城镇化的速度大大高于城镇集聚人口的速度，背离了城镇化发展的初衷。

（二）有序推进农业转移人口市民化

有序推进农业转移人口市民化，是新时期推进“夹生”城镇化向新型城镇化转变的重大举措。当前，在符合条件的农业转移人口落户城镇方面存在落户意愿与城镇落户政策严重不匹配的现象，即“放开落户的城镇农业转移人口不愿意落户”，而“农业转移人口有落户意愿的城市没有放开落户限制”，其根源是城乡基本公共服务改革的严重滞后和农村改革的严重滞后。一方面是中国农村改革严重滞后，“农民工”在农村的承包地和宅基地缺乏市场化的退出机制，“农民工”不愿意在几乎没有任何市场收益的情况下放弃承包地、宅基地及其他相关权益。另一方面是城乡基本公共服务不对接，缺乏流转衔接机制。目前中国按照城乡建立了不同的基本公共服务体系，相互之间差异较大，而且缺乏相互流转衔接的渠道，这在很大程度上限制了农业转移人口市民化进程。今后，要在完善城乡基本公共服务流转机制的基础上，提高基本公共服务国家统筹层次，构建城乡统一的国家基本公共服务体系，从根本上解决农业转移人口市民化问题。同时，进一步深化农村经济体制改革，积极探索农村承包地和宅基地的市场化退出机制，解决“农民工”市民化进程中的后顾之忧。

以城市群为主体形态的城镇化：构建大中小城镇协调发展新格局

把发展城市群作为优化城镇化空间布局和形态的重要举措之一，对于促进我国城镇化健康发展、发挥城镇化对我国经济社会发展推动作用方面具有积极意义，要以综合交通网络和信息网络为依托，以“五共”（规划共绘、设施共建、生态共保、社会共管、产业共兴）为重点，科学规划建设城市群，构建大中小城镇协调发展新格局。

（一）以“五共”为重点推进城市群建设

一是推进“规划共绘”。“规划共绘”是推进城市群建设的规划前提，要从规划层面解决城市群发展需要解决的关键问题。通过推进城市群规划的共同编制，实现城市群作为一个整体发展效益的最大化，并使所有的成员城市都能分享这种整体发展所带来的效益最大化。二是要推进“设施共建”。“设施共建”主要是推进城市群基础设施领域的合作，实现基础设施的互联互通。城市群是相互之间紧密联系的一个经济区，但是基础设施建设又是根据所在地的行政隶属关系由不同的地方政府负责，很多时候地方政府往往只根据自己的管辖范围规划、建设基础设施，对如何加强与毗邻地区基础设施的互联互通考虑不周，影响基础设施整体效益的发挥。城市群作为一个相互之间联系紧密的经济区，就应该突破行政壁垒的限制，从城市群范围考虑基础设施的互联互通问题。三是要推进“生态共保”。“生态共保”是推进生态环境领域的合作，实现生态环境的共治共享，是在新型城镇化进程中践行生态文明理念的重大举措。生态环境具有较强的外部性，需要采取措施使生态环境的外部性内部化。城市群作为我国重要的城镇化地区，所面临的生态环境问题也非常突出，这些问题靠单个城市都难以从根本上解决，需要相关的城市都要负起责任，积极参与到生态保护和治理的行动中来，只有这样，才能确保整个区域内的生态环境治理取得较好成效。四是推进“社会共管”。“社会共管”主要是推进基本公共服务领域的合作，实现社会服务的齐抓共管。城市群作为一个相互之间生产要素联系非常紧密的整体，劳动力在城市群之间的流动也比较大，但是与劳动力紧密相关的社会保障在不同行政区之间的流转还面临很大困难，亟需相关的城市政府能够在此领域大胆创新，积极探索相关社会保障在城市群内部流转的方式方法。五是推进“产业共兴”。“产业共兴”主要推进产业领域的合作，实现产业发展的共兴共荣。产业发展今后要更多地发挥市场配置资源的决定性作用，从政府层面需要做的就是要为产业发展提供良好的发展平台，规范产业发展秩序，加强产业发展监管，消除产业发展中存在各种显性或隐性的行政壁垒。城市群各成员城市政府要在产业准入、产品质量检测、环境排放标准和监测方面加强合作，共同规范产业发展环境，为产业发展共同提供良好的外部平台，切实消除产业发展中存在各类行政壁垒，让产业遵循市场规律实现优胜劣汰和优化空间配置。

（二）以19个城市群为重点推进城市群建设

国家“十三五”规划明确提出重点推进19个城市群建设，分别为京津冀、长三角、珠三角、哈长、辽中南、山西中部、山东半岛、中原、长江中游、海峡西岸、北部湾、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰西、关中平原、成渝、黔中、滇中、天山北坡城市群，形成更多支撑区域发展的增长极。这19个城市群涵盖了257个城市，占全国城市总量达到40%左右，集聚的常住人口占全国比重达到了73%，地区生产总值占全国GDP的81.7%，是中国推进新型城镇化建设的重点区域。要以这19个城市群为重点，加快推动城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动，加快构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，率先实现区域协同协调发展，积极建设长三角城市群一体化发展示范区。其中京津冀、长三角、珠三角这三大城市群要打造成为世界级城市群，在世界城市群发展中发挥越来越重要的作用。积极探索建立城市群协调治理模式，发挥政府性合作组织的积极作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除行政壁垒和区域垄断，促进生产要素跨区域自由流动和优化配置；鼓励成立多种形式的城市联盟，积极发展区域性行业协会、商会及各类社会中介组织，鼓励企业组建跨地区、跨行业产业联盟、技术联盟、创新联盟和人才联盟等。积极开展城市群之间的协同发展，发挥不同城市群的比较优势，加强在产业转移、技术创新、基础设施、生态环境等方面的合作，促进城市群融合互动发展。

可持续的城镇化：新型城镇化中积极践行生态文明理念

把加强生态环境保护、促进人与自然和谐相处放在新型城镇化的重要位置，把生态文明理念融入新型城镇化建设全过程和全领域，按照山水林田湖草生命共同体的理念，守好生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，着力推进绿色城镇建设，推进城镇转型发展和集约高效发展，努力使城镇发展更加平衡、更加充分，满足新时代人民对新型城镇化的新需求。

（一）根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局

中国虽然是一个陆地国土面积非常广阔的国家，但是绝大部分的陆地国土生态环境都比较脆弱，有相当大一部国土生态环境非常脆弱，适合城镇化的国土面积占比很小。在新时代下推进新型城镇化建设，要充分考虑当地的资源环境承载能力，使城镇空间布局与资源环境承载能力相适应。要根据资源环境承载能力，探索“以水定城”“以地定城”的城镇化新模式，合理控制城镇开发边界，科学规划城镇人口规模，尽可能避免大规模远距离的输调水工程。要严格控制城镇建设用地规模，防止城镇化“摊大饼”式粗放发展，促进城镇紧凑发展和集约发展，提高国土空间利用效率。要严格划定永久基本农田，尤其是要保留城镇周边的永久基本农田，为城镇发展保留必要的生态空间。

（二）着力推进绿色城镇化建设

要顺应新时代社会主要矛盾的变化，积极践行生态文明理念，着力推进绿色城镇化建设，要把绿色城镇的理念融入新型城镇化的规划、建设和管理等全过程和全领域。首先要以绿色发展的理念推进新型城镇化规划工作，从规划层面就要妥善处理好生产空间、生活空间和生态空间的问题，为实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀奠定规划基础，努力把城镇规划成为人与自然和谐共处的美丽家园。其次，要按照绿色城镇的规划，着力推进绿色城镇建设。积极采用先进适用技术，因地制宜推进绿色城镇、低碳城镇、智慧城镇建设，引导城镇居民生产生活方式绿色化，实现城镇发展与生态保护相协调，走可持续发展之路。积极推进城镇垃圾分类处理和综合化利用，切实解决部分城镇存在“垃圾围城”问题，推动城镇绿色循环发展。