结构化理论视域下乡村治理的档案利用服务体系建设——以浙江德清为例

刘 芮/山东大学历史文化学院

结构化理论提出了社会结构和社会行动互为建构的模式。结构和行动不是外在作用的二元关系，而体现为内在的二重性[1]。面向乡村治理的档案资源利用服务体系建设是政府机构、档案部门、社会组织和公众等社会行动者利用规则和资源推动乡村治理不断因地制宜、因时制宜、档案资源利用服务体系不断完善的社会行动过程。这种社会行动过程体现了结构化理论的二重性——以社会行动的生产再生产为根基的规则和资源同时也是系统再生产的媒介[2]，诠释了乡村振兴战略背景下，档案部门等行动者通过规则和资源在实践活动形成和收集整理档案资源加以开发利用，同时档案作为一种结构化要素如何助力乡村治理、推动乡村振兴。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，档案资源是其发展的推动力之一。在美丽乡村建设中，浙江省德清县档案部门在开放共享中寻求发展，从提升服务中拓宽渠道，朝着乡村档案治理体系现代化大步迈进[3]，其治理经验可为其他地区提供借鉴。本文基于结构化理论，从规则和资源的辩证关系出发，分析具有“德清特色”的乡村档案治理体系的形成过程。

1 面向乡村档案治理的规则和资源

“结构”指的是社会再生产过程里反复涉及的规则与资源[4]。本文中的规则指制度化的规则如政策、法规等。资源可分为权威性资源和配置性资源，配置性资源是指权力生成过程中所需要的物质资源[5]。档案作为一种配置性资源，是档案利用服务体系建设的基础。技术作为一种配置性资源，为档案利用服务提供技术支持，信息技术深入政府工作实践，渗透公众日常生活，“技术治理”的理念应贯穿乡村治理的始终；资金支持、财政投入是推动面向乡村治理的档案利用服务体系建设的支撑。

1.1 规则建设：机制完善、有章可循

制度建设是一个制定、执行制度并在实践中检验和不断完善的动态过程。德清县档案局着力构建科学的制度体系，制定《德清县乡镇招标代理档案整理规范》《德清县档案馆家谱档案资源建设规范》，出台《德清县创建全国社会主义新农村建设档案工作示范县实施方案》，印发《关于开展“千村档案”建设工作的通知》《德清县档案行政执法随机抽查实施方案》，从档案收集整理到档案数字化、档案利用服务、档案业务监管和行政执法等方面使乡村档案治理有章可循、有规可依；还编写了《行政村档案工作台账表式》《德清县新农村建设档案工作督导口袋书》等指南，规范村级档案管理流程。

在档案工作的实践中，尤其是“千村档案”和“美丽乡村建设档案工作”的推行，促使县档案局建立起以备份制度、监管机制、督导考核制度、人才培养制度为主的以精准开展乡村档案工作为目标的档案利用服务机制。数据备份是保证档案信息安全的重要防线。县档案局不仅规定了登记备份的数据格式，而且将数字备份制度常态化，定时备份报送。全面性、经常性和有针对性的监管机制是县档案局在乡村档案治理工作中的创新。首先，转变以往集中检查方式，实行乡镇档案工作监督检查日常化。坚持业务指导与执法监督并重，对于发现的问题当场纠正、当场交办、到期复查、依法记录。其次，在档案监督检查工作中，落实“双随机、一公开”抽查监管机制，促进档案随机抽查监管工作规范有序进行[6]。督导考核制度是促进村级档案管理工作落实的重要手段。县档案局推行目标管理，制订年度目标和推进计划，健全县、镇（街道）、村（社区）档案工作三级组织网络体系，从收集齐全、整理规范、保管安全、利用有效四个方面考核，督察考核到村、到人。干部联系制度的建立则有效地遏制“重留痕轻实绩”的现象。县档案局要求每个工作人员联系两个乡镇，到行政村督导村级档案工作，每周至少走两个行政村[7]。人才是社会发展的核心要素。县档案局坚持以人为本的科学人才观、实践和理念“两条腿走路”的原则。其一，细化档案工作内容。例如乡镇档案工作专题研讨培训活动按文书、会计、科技、特载、台账、数据库建设专题举行，将档案文化建设、档案资源整合、档案安全保护等理念分解到各个专题活动。其二，人才培养细化到个人。县档案局以乡镇为单位，对档案业务培训工作做到统一指导、挨个提问、单独解决。其三，建立了乡镇档案人员履行档案工作能力的评估机制，不断提升其业务水平；实现档案队伍组织网格化，努力实现镇镇有“专职”，村村有“专人”。

1.2 档案资源：内容丰富、特色鲜明

以土地征用房屋拆迁档案为例，截至2013年，德清县新市镇、三合乡、雷甸镇1950户土地征用房屋拆迁档案已整理，约占全县征地拆迁户数的1/3。全县征迁档案数据形成了征迁档案专题数据库（1.85万条）与全文数据库（4.27万页）[8]。此外，县档案局推行“千村档案”项目，基本完成148个村落基本信息、环境、建筑、历史要素、保护与发展基础资料信息的采集和建库[9]；建设以行政村为单位的“和美乡风馆”，以档案馆（室）藏展览为主要形式，以村落文化古今名人、特色产业等为展示重点，使之成为村落文化的传承地、乡风文明的弘扬地。

1.3 技术治理：数字化管理、信息化利用

2002年，县档案局采用泰宇文档管理系统，统一数据库目录结构和交换格式标准，在6个乡镇试行；2007年，筹建婚姻、知青、土地、山林四个专题目录库；2009年，引入多媒体档案管理系统软件，开展视频信息的自动采集和转换、多媒体档案条目制作和多媒体档案数据库建设[10]。经过多年建设，德清县档案数字化程度逐渐提高，管理流程日趋规范。信息化利用指平台的信息化、利用方式的信息化。钟管镇建立了浙江省首个乡村档案馆，其建设经验具有借鉴意义，其依托镇数字档案室和镇党政信息网创建全镇新农村档案信息资源平台，各部门可在权限内查阅本部门形成的档案，调用档案数字化原件，达到镇村两级“档案目录互通、档案利用双向、档案信息共享”的目的。利用方式的信息化和利用途径的多样化体现了县档案局“主动服务”的意识，不仅开展了电话查询、网上查询、QQ 视频等服务，还建立行政村便民服务中心代理查询档案制度，方便农村居民查询利用档案。

1.4 资金保障：财政支持、经费补助

2018年，县档案局一般公共预算拨款721.22万元，比2017年增加57.29万元。2018年，在一般公共预算拨款（补助）一项中，档案事务支出补助预算数达688.43万元，一般公共预算拨款（省补助）一项中，行政运行（档案）预算数301.52万元，政府性基金预算拨款一项中，档案馆经费预算数331.91万元[11]。财政支持力度的加大不仅是德清县政府重视档案工作的体现，也从侧面反映了档案工作在推动乡村治理中发挥的重要作用。经费补助是乡镇档案工作开展的动力源。为确保经费补助落实到位，县档案局出台经费补助办法，分县级机关（事业单位）、乡镇（开发区）、行政村（社区）、企业四个不同层面按不同标准进行补助。

2 基层治理的行动者：多元主体、协同共建

2.1 档案部门主导，政府部门联动

在面向乡村治理的档案资源利用服务体系建设过程中，档案部门应发挥主导作用。县档案局从 2011年起为德清方言建档，整理了500 多个常用德清方言词汇和典型语句、语法组成的文本，并从全县挑选发音人录制德清方言语音档案。档案编研是开发档案资源的主要方式，县档案局编写的《德清档案志》获评“浙江省百项档案编研精品”。档案执法是档案工作依法有序开展的保障。每年7月是县村级档案巡查季，2018年县档案局改变以往巡查形式，与县委派驻第一纪检组联动，开展村级档案年度归档巡查与档案管理违法违纪行为督查，档案纪检联动打开基层治理新局面[12]。在人才培养方面，档案局可与政府部门合作实时跟进、详细督导。县档案局与农业局对接，举办了一期农村土地承包经营权确权登记颁证工作档案实务操作培训班，配以现场案卷整理演示及档案数据库操作，效果显著。

2.2 社会组织协同，公众积极参与

社会组织是沟通政府和公众的桥梁和纽带。《德清方言我来说》是县档案局联合县广播电台利用德清方言档案资料开播的一档节目。此举既有效利用了德清方言建档成果，又促进德清方言的传承与发展。公众参与档案资源开发有助于提高档案资源开发利用和公众信息需求之间的契合度。一方面，县档案局开展“乡村记忆”徽标设计、“档案与民生”摄影比赛等活动；开展以“档案进家庭”为主题的家庭建档活动，在全县动员100个家庭开展家庭建档活动。另一方面，县档案局工作人员和专家学者合作，共同推进档案资源开发。县档案局工作人员和倪有章老师联合编写的《德清方言词典》已成为浙江省百项档案编研精品图书。

规则、资源与行动者之间并不是割裂的关系，结构与行动者在不断互动的过程中推动结构化的形成。在乡村治理和档案资源利用服务的语境下，德清县档案局以有关政策的出台为契机，积极推动面向乡村治理的档案利用服务体系的建设，此过程不是一种跳跃或断裂，而是“行动流”，包含持续的行动、长久的时间过程。在实行“千村档案”和“美丽乡村建设档案”的过程中，县档案馆、有关的政府部门和其他社会人士不断突破资金、人力等制约因素，利用规则和资源，在实践工作中不断推进面向乡村治理的档案利用服务体系的结构化。同时，结构总是具有使动性和约束性，结构化也总是处于一种动态平衡之中。“德清模式”并非尽善尽美，由于地区档案治理水平和区域发展情况存在差异，将“德清模式”移植到其他地区存在一定的困难。乡村振兴战略背景下，如何将档案资源转化为助力经济发展、文化振兴的要素，形成各具特色的面向乡村治理的档案利用服务的模式值得深思。

3 结构再生产的优化路径

3.1 创新规则机制，完善资源对接

德清县虽然制定了政策和规范，但政策侧重于横向扩展，即尽量覆盖档案实践各项工作，缺乏纵向的延伸；制度执行的柔性与刚性的结合程度有待加深。以督查考核制度为例，县档案局考核内容繁多，档案员除了完成基本的业务工作，还要参与精准扶贫等工作，压力较大。政策的制定应坚持“点与面”的结合。“点与面”的含义有两层：第一层是指覆盖的群体，第二层是指覆盖的范围，形成以“基本面”加“补丁点”的局面[13]。资源对接是资源开发利用的保障，档案资源对接主要体现在档案的收集和利用，档案收集应实现档案馆与社会组织、公众等的对接，做到及时、规范、多样收集，档案利用对接体现在服务于公众的信息需求；技术对接则强调社会组织提供技术支持，保证技术的先进性、安全性；资金对接强调资金要落到实处，用对地方。

3.2 立足地方特色，坚持技术治理

乡村治理工作的开展要坚持以人为本和技术治理的理念，档案资源开发利用要结合地域特色、历史传统和文化内涵。目前德清县档案资源开发主要以传统编研、档案展览为主，传播和影响范围较小；编研成果主要以方言档案为主，开发力度有待提升。档案展览以实体和网上展览结合，但实体展览以照片等实体档案为主，网上展览以图片为主，形式单一。虽然县档案馆开通了档案微信公众号“德清档案”，但其内容存在与档案局官网的信息重复率高、吸引力不强、阅读量有限等问题。档案部门必须意识到技术治理不仅指代实体技术在基层治理体系中的运用，更指代推动创新行为、协调社会行动的深层次逻辑。技术治理也不意味着一味运用繁复的技术，而是强调治理的高效率和技术的有效性。技术只是服务于地方特色档案资源开发利用的一种手段，而非在乡村治理中起决定性作用。

3.3 鼓励公众参与，建立监督机制

公众参与档案资源开发利用主要体现在档案征集和家庭建档两项活动之中，参与的方式较为单一。监督机制的建立有利于督促档案局、政府部门对政策的执行力度，提升服务水平。首先，加强公众参与、舆论监督的平台建设。众包模式的推行是公众参与档案资源开发利用的新途径，利用公众力量完成档案著录、编研工作，可减少成本、减轻档案部门的压力，也可提升公众档案意识。通过匿名处理，将民众的舆论置于一个公共性的舆论监督平台之中，在一定程度上减少传统乡土社会中的人情“舆论”的压力[14]。其次，优化公众参与、监督档案部门的渠道。可采用传统的方式，如开通政府热线、设立公众接待日等，也要利用自媒体、官方网站等平台或渠道发声，使公众多渠道参与档案资源开发、快速表达其诉求。

3.4 新旧动能转换，形成结构“稳态”

新动能指新一轮科技革命和产业变革中形成的经济社会发展新动力，新技术、新产业、新业态、新模式等。“新旧动能”是“新常态”背景下经济增长的“双引擎”[15]。档案资源作为一种文化资源不仅是推动文化进步的动力，也是推动经济发展的结构化要素。如何利用“乡村记忆基地”“和美乡风馆”打造“德清品牌”推动乡村旅游业的发展，开发档案文创带动经济发展，形成文化产业一条龙服务，推动农村产业结构的升级亦值得深思。同时，档案部门应意识到新旧动能转换绝非单纯的经济结构的转型升级，也会对发展理念转变和社会结构转型形成助推效应[16]。政府部门、档案机构既要各司其职，也要联动合作，共促文化发展和产业升级。