青岛农村集体产权制度改革的做法与思考

赵海静 张守杰

农村集体产权制度改革，是对农村生产关系的进一步调整和完善，是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事。山东省青岛市下辖6015个村，村级集体经济面广量大，近年来先后承担了国家和山东省多项农村集体产权制度改革试点任务。截至2018年底，全市共有5818个村完成改革，占村庄总数的96.7%，界定集体经济组织成员434万人，量化集体资产458亿元，累计分红18.8亿元。

青岛市农村产权制度改革特点

在改革范围上，坚持把全域村庄和全部资产纳入。针对新型城镇化快速推进的新形势，将改制范围由村集体净资产1000万元以上村庄扩大到全市所有村庄，将改革的重心拓展到解决传统村庄农村人口的权益保护上，助推“农民变股民”。将集体资源性资产、公益性资产与经营性资产一并纳入改革范畴，对“四荒地”等资源性资产，摸清底数、明确权属，确权到村到户；对经营性资产，在清产核资和界定成员资格的基础上，按成员所占份额进行折股量化；对村集体公益性设施等非经营性资产，建立资产台账，探索统一运行管护的不同形式和途径。

在量化方式上，提倡“确份额不确金额”。针对部分干部群众认为产权改革就是“分钱分物”“改制后集体经济就能立即得到发展”等认识误区，立足现实、着眼长远，提出了资产按成员所占份额进行折股量化的新思路和新方法，即资产量化“确份额不确金额”，既避免了在城市化过程中集体资产流失或被侵占，又避免了村级因资产评估费用高、负担重而“改不起”。坚持“效益决定分配”原则，强调无收益不得分配，严禁举债分配，避免了片面强调利益分配的错误倾向，探索了村集体经济利益分配的有效机制。

在推进路径上，实施分类施策。区分传统农业行政村、撤村并居村和城中村等三类村庄，明确不同类型村庄的改制重点。对传统农业行政村，重点是清产核资，明晰产权关系，界定成员资格，落实集体经济组织成员收益分配权，破除农村人口在城乡之间自由流动的制度障碍；对集聚类新型农村社区等撤村并居村，重点是通过股份合作，实现不同农村集体经济组织的资产融合，防止集体资产的平调、流失；对城中村、城郊村、小城镇驻地和各类功能区村庄，重点协调解决好不同群体的利益分配矛盾，实现集体资产保值增值。

在关键环节上，坚持公平公正公开和兼顾多方利益。成员资格界定坚持“宽接收、广覆盖”，做到不同群体矛盾最小化、成员利益最大化。确定了9类应全额享受人口福利股的成员和4类不享受的对象，并对劳动贡献股的年限界定明确了4类计算标准。清产核资强调“全、准、实、透”，对集体所有资产进行全面清查核实，清产核资全过程公开透明，清产核资结果向全体成员公示，并经成员大会确认。股权设置坚持彻底性，提倡只设个人股、不设集体股，全市95%以上村庄只设个人股。股权管理体现稳定性，提倡实行不随人口增减变动而调整的管理方式，全市98%以上的改制村庄采取静态模式。

当前困难和问题

部分基层干部群众认识不到位。部分镇村干部思想认识不到位，改革的信心和决心不大，特别是经济相对发达村和经济相对薄弱村这“两极”尤为突出。部分村民认识也不到位，有的认为改革是干部的事，改来改去老百姓也得不到好处，怕麻烦不愿参与；有的对资产分配的公平性心存疑虑，担心自身利益在改革中受损；有的认为改革就是分光扬净集体资产，对改革后如何参与民主管理、壮大集体经济漠不关心。

改革质量有待提高。通过随机抽查发现，个别已经完成改革和正在改革村庄，没有按照规定程序按部就班进行，工作环节存在“跑冒滴漏”现象。部分经营性资产规模较大村庄，改革路径研究不深不透，倾向于选择最简单而不是最优的路径，特别在成员身份确认、股权配置和资产量化等方面工作方法简单化，在确认成员身份时，没有统筹考虑“人口户籍关系、土地承包关系和对集体积累的贡献”，导致股权设置只设了“人口福利股”，没有设置劳动贡献股（农龄股、劳龄股）。多数区市对改革后集体经济组织换届选举、“政经分离”等研究不多，满足于通过改革落实集体经济成员对集体资产股份的占有权和收益权，对股份的有偿退出以及抵押、担保、继承权等其他四项权能的拓展，还没有具体工作思路。

集体经济组织运行管理不规范。改革后村庄普遍成立了经济合作社和股份经济合作社等新型集体经济组织，普遍设立了股东大会、董事会和监事会等组织机构，但在实际运行中，有些村还没有完全按照新章程规定的要求运行。从调研情况看，绝大多数经济合作社与村居“两委”合署办公、交叉任职，董事会、监事会成员由村“两委”干部兼任，采用“一套班子、三驾马车”即“三位一体”的管理体制和运作模式。合作社与村“两委”职能没有分离，事权没有厘清，财务也没有分开，容易导致职责不清、社企不分、关系不明，影响了集体经济组织的正常运行。

村级集体经济发展乏力。从调研情况看，虽然青岛市90%的村庄完成了集体产权制度改革，但借改革东风红火起来的少之又少，大多数村庄集体经济发展没有大的改观。据统计，2018年产权制度改革后能分红的不到10%。部分村庄除了土地外基本没有其他资产资源，改制后一无产业、二无市场、三无实际资产、四无流动资金，出现“设立不经营、牌子天天挂、集体无收益、数年不分红”的尴尬局面，使改制流于形式。

思考和建议

健全集体经济组织运行机制。完善政策，厘清村委会与集体经济组织的职责和功能划分，严格将新型农村集体经济组织与村委会的公共管理职能和相应管理费用区分开来。现阶段，可以提倡村“两委”负责人兼任集体经济组织负责人，其他人员在集体经济组织中相应任职；但从长期来看，村民委员会事务和集体经济事务分离是大势所趋，下一步要积极开展这方面的研究。

积极拓展集体资产股份权能。目前推进农村集体产权制度改革，保障了集体经济组织成员对集体资产股份的占有权和收益权两项基本权利。下一步要积极探索股份的退出、继承、抵押、担保等四项权能实现的办法。

完善股权管理办法。青岛市农村集体产权制度改革对股权管理提倡实行静态管理模式。这一模式保证了“起点公平”。但改革时点以后因新生、迎娶、入赘等原因新增的家庭成员，虽然不能确定为经济合作社社员，但可以通过“户内共享”以继承或赠予的方式获得股权，成为新股东。这就带来了社员身份和股东股利的割裂。为妥善解决一这问题，可以探索实行以股权的静态管理加上成员身份的动态管理为核心准则，去制定相应身份的确认办法。建议借鉴浙江德清县《村股份经济合作社社员登记备案制度》（试行）的做法，尽快制定出台《社员身份确定办法》，将社员身份划分为社员股东（持股社员）、社员非股东（非持股社员）和非社员股东（集体经济组织外部持股人员）三种不同类型，分别进行认定，确定相应的权利和义务，并建立登记备案制度，实行信息化管理，重点对新增的社员非股东资格，以及社员资格丧失做好制度设计。

壮大集体经济收入。要立足资源禀赋和区位条件，充分利用生态环境和人文历史等资源，发展生态观光、休闲旅游、民俗体验等，利用农村空闲农房发展创业创意、养老养生、仓储物流、电商微商、民宿经济等，利用旧城改造配建的交易市场、会展设施、商业网点、厂房园区发展物业管理、租赁经济等，促进农村集体经济组织和农民财产性收入“双增加”。