新中国70年农村土地制度发展脉络与展望

高 强 吴栋剑

土地是人类生存的基础，是经济社会发展最基本的生产要素。土地制度是国家的基础性制度，是公有制的最主要实现形式。土地制度是指由国家法律和政策所规定的土地权属、利用和处置等权利及其关系的总和。当一个国家的土地制度严重束缚农民的生产积极性或者制约土地要素功能发挥时，旨在激活土地要素、促进土地多元化功能发挥的改革就变得非常必要。新中国成立70年来的历程表明，每一次农村土地制度变迁都是对农业和农村现实诉求的回应，继而又深刻影响农业和农村的发展进程。

土地制度改革的目标从来都不是单一的，而只可能是多重的，主要有经济、社会、政治、生态等多重目标。经济目标是解放和发展农业生产力，促进农业生产的持续增长，实现农民生活的持续改善。政治目标是巩固农村基层政权基础、维护社会和谐稳定。社会目标是促进机会平等、结果公平，实现社会公平正义。生态目标是建立生态文明制度，促进资源永续利用和农业可持续发展。如果土地制度安排不能随着国家战略适时调整或者过多关注于某一个目标，土地制度就会阻碍生产力的发展。新中国成立70年农村土地制度的演进，既是土地法治不断完善的过程，也是城乡二元结构不断调整的过程。随着中国特色社会主义进入新时代，农村土地制度需要继续深化改革、完善制度建设、打通城乡通道，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，建立健全有利于城乡土地要素合理配置的体制机制，为乡村振兴注入新动能。

一、新中国70年农村土地制度演变历程

新中国成立70年来，农村土地制度经过了多次变迁，产权不断分化组合、权能不断拓展延伸、政策框架逐渐丰富完善，集体所有制的存在形式和实现方式也不断创新，对农业农村发展产生了深远影响。

（一）1949-1978年，农村土地集体所有制确立并调整优化阶段

在土地改革完成之后，获得土地的农民生产积极性极大提高，农业生产迅速恢复，解放和发展了生产力。但是制度弊端也渐渐凸显，小农经营的零散化、脆弱性以及两极分化等现象日益突出。为了把农民引导到互助合作的轨道上来，从1953年开始我国开展了农业合作化运动，对农业进行社会主义改造。以1956 年《高级农业生产合作社示范章程》颁布为标志，农村土地集体所有制基本形成。农村土地等生产资料转变为集体所有，但这一时期宅基地的所有权还是属于农民。1962年，我国颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》，彻底实现了从农民土地所有制向农村集体土地所有制转变。此后，我国农村土地制度又进行了多次微调，但“三级所有、队为基础”的基本体制一直没有改变。

这一阶段土地制度从封建半封建的土地所有制变为农民的土地所有制，进而向集体所有转变，有力支撑了工业化、城镇化进程。农村土地集体所有权制度既防止了土地向少数人集中，又使农民平等参与集体利益分配，获得基本生存保障。但这一时期由于计划经济体制的确立，实施了平均主义、大锅饭等不切实际的组织方式，严重挫伤了农民生产积极性，农村土地制度变革也呼之欲出。

（二）1978—2012年，以法治化方式推进农村土地制度改革阶段

1978 年冬，安徽省凤阳县小岗村开创了家庭联产承包责任制的先河，同时也拉开了农业农村改革的序幕。在“两权分离”的制度安排下，我国确立了农村土地的农民集体所有、农户家庭经营的基本形态。1982年《宪法》中明确提出“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1993年4月，我国又将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度。2002年8月《农村土地承包法》明确规定，“我国实行农村土地承包经营制度，且通过存在于农村集体经济组织内部的家庭承包方式组织实施”。2007年3月，《物权法》正式颁布实施，将农村土地承包经营权界定为用益物权，对于保护土地承包经营权人的权益，意义重大。在土地管理制度方面，1986年以前，我国土地由多部门分散管理。1986年，以《土地管理法》实施为契机，我国建立了全国城乡地政统一管理体制。此后，历经1998年开始的土地用途管制、2004年国土资源管理体制改革、2006年国家土地督察制度建立，我国逐步形成了以用途管制与规划管制相结合的土地统一管理模式。

这一阶段农村土地制度从以政策和行政干预为主辅以法律，到政策和法律协同兼顾，再到以法律规范为主，经历了“从无到有、从巩固到完善”的发展过程，呈现出勇于探索、不断创新、砥砺前行的法治精神。家庭联产承包责任制迎合了农民的基本诉求，“统分结合”双层经营体制优势逐步显现，集中统一的土地管理制度逐步完善。同时，这一时期我国全面取消了农业税，并开始建立农业补贴制度，国家、集体与农民之间的土地利益关系格局发生了根本变化。

（三）2012年至今，“三权分置”下的土地制度改革协同推进阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革提出一系列方针政策，主要包括：承包地“三权分置”、维护进城务工落户农民“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）、土地经营权入股发展产业化经营、经营权融资担保、工商资本租赁农地监管和风险防范等内容。2018年中央一号文件提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”党的十九大报告进一步明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置’制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。2019年1月1日，新修改的《农村土地承包法》正式实施。2019年8月26日，全国人大常委会表决通过了关于修改土地管理法的决定，把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，在农村“三块地”改革方面作出了多项创新性规定。

这一阶段，农村承包地、宅基地和集体建设用地协同改革通道逐步打通，以用益物权为核心的土地财产权利制度基本建立，为市场化推进农村改革与发展提供了制度动力。这不仅意味着我国土地制度改革取得重大突破，也标志着全面深化农村改革将进入新的发展阶段。

二、新时代农村土地制度改革方向及建议

新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。推进农村土地制度改革，需要在坚持农村集体所有制的前提下，继续着眼于承包地、集体建设用地、农村宅基地以及征地制度等重点领域，结合产权制度、户籍制度、规划制度、支持保护制度等内容，从服务、政策、法律、环境等多方面优化制度供给，提升改革的系统性、整体性与协同性，逐步建立开放性的土地产权制度。

从承包地制度改革看，要突出“稳定、搞活、保护”三大关键词，兼顾土地承包关系稳定和土地要素配置的双重需求，提升土地资源要素保障能力。从集体经营性建设用地方面看，要加快培育多元化入市主体，成立代表集体行使所有权、具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体。同时，进一步完善土地增值收益调节金制度设计，探索土地增值收益调节金征收的基数、比例和方式，平衡国家、集体和农民三者的收益关系。从宅基地改革方面看，需要在稳慎推进宅基地制度改革的前提下，加快推进房地一体的宅基地确权登记颁证，进一步明确农业农村部门在宅基地管理中的职能定位，提高基层部门承接审批权下放的能力，建立闲置宅基地自愿有偿退出机制，探索盘活利用闲置宅基地和农房的办法。从征地制度方面看，要结合即将完成的农村集体产权制度改革，扩大成员集体所有权的行使范围，提高农村集体经济组织在征地过程中的话语权，建立“留地安置”“跨村联合”等区域统筹发展机制，保障被征地农民的长远生计。