供给侧改革视域下我国农村普惠金融法律体系建设研究

◎李慧玲

历经改革开放以来四十年的发展，我国农村经济取得了跨越式进步，有力推动了社会主义现代化建设。在步入经济新常态的当下，农村经济依然在稳步发展，但却面临着“农业中低端产品过剩，高精端产品稀缺，一些品种过剩，而另一些品种短缺”［1］等诸多结构性矛盾。针对“三农”问题中突出的供给侧矛盾，党和国家极力倡导推行农业供给侧结构性改革。2017年和2018年的中央一号文件连续明确指出“加强农村金融创新是推行农业供给侧结构性改革的有力抓手”。［2］在农村金融改革中，构建有效的普惠金融体系是不可或缺的，这也是《国务院关于印发推进普惠金融发展规划（2016-2020年）的通知》的重要指导要求。在城乡二元经济模式长期占主导地位的社会背景下，由于法制建设不健全，普惠金融体系在我国农村没有得到根本性发展，自然难以为农村经济发展提供有效的动力支持，［3］因此加强农村普惠金融法律体系建设是推进农业供给侧结构性改革、促进农村经济发展的必然要求。

一、农村普惠金融涵义

普惠金融（inc1usive financia1 system）概念源于“2005年国际小额贷款宣传年”的倡议，近年来得到了联合国和世界银行的肯定和竭力推崇。作为历经小额信贷和微型金融两个阶段发展而来的新型理念，普惠金融旨在为社会所有阶层提供全面有效的平等金融服务。［4］农村普惠金融是指在可控的成本范围内，金融机构针对农村地区用户，特别是针对长期遭受金融排斥的农村贫困居民、乡镇小微企业、农村个体户等，全方位、可持续、有效地提供平等金融服务。［5］从框架体系看，农村普惠金融需要从宏观、中观、微观三个层面建设，才能真正使平等的金融服务惠及大众，其中一定要惠及农村地区的贫困农户以及欠发达农村地区亟需起步发展的小微企业，这正是农村普惠金融体系建设的核心所在。宏观建设主要指构建适合农村普惠金融可持续发展的政策法规框架，中观建设指构建便于农村普惠金融服务发展的基础设施和促进农村金融服务效率提高的相关中介机构，［6］微观建设指通过构建从民间借贷到商业银行以及介于二者之间的多类型金融服务提供者，来满足不同农村地区的多元化金融需求。

二、我国农村普惠金融法制体系建设中的问题

农村普惠金融法制是以正义、公平、安全的价值为立法宗旨，以保障农村普惠金融体系建设，维护农村金融市场健康稳定发展，切实保障农村弱势群体金融权利为核心内容的法律规范体系的总称。［7］随着国家对农村金融工作的不断重视和农村普惠金融发展战略的深入，我国农村普惠金融法制建设取得了显著进步，特别是通过《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《村镇银行管理暂行规定》、《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》、《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》、《贷款公司管理暂行规定》、《农业保险条例》等一系列政策法规的制定颁布，为农村普惠金融发展奠定了一定法制基础，［8］在很大程度上推动了农村金融改革的发展。我国农村普惠金融法制体系的确在不断完善，但与我国农村经济的转型发展要求尚有一定差距，还存在不少问题。［9］

1.缺乏完备的立法体系。目前我国农村金融法制建设整体上处于不健全的初始阶段，［10］在诸多领域基本都没有针对性的法规，作为最近几年兴起发展的农村普惠金融法制建设更是如此，而在美国、德国等发达国家早已颁布实施了《农业信贷法》、《农业贷款法》、《统一小额信贷法》、《信贷机会平等法》、《信贷法》、《农业保险法》等金融普惠法律。目前我国并没有制定颁布专门的农村普惠金融法律法规，仅靠一些总体性的政策指导文件和相关部门的规章来进行约束。现有诸多政策规章主要局限于对村镇银行、小额贷款公司等农村金融服务提供者的规范，而没有对农村金融监管者与金融需求者进行应有关注。这些缺乏严密法理基础和效力等级的临时性政策和部门规章，往往没有明确统一的纲领和切实可行的条文，因而没有很强的现实操作性，无法很好地适用于农村金融。［11］一旦现实操作性不强，这些政策规章就难以对农村普惠金融的运行进行有效指导约束，有时甚至会因为导向的模糊性而对普惠金融服务带来不必要的误导，严重影响金融服务效果。

2.缺乏先进的指导理念。对于农村普惠金融来说，其核心理念在于提供普惠性和可获得性的金融服务，但我国现有的相关政策法规和部门规章依然深受传统金融服务理念制约，没有植根于普惠金融的核心指导理念，造成了较为严重的农村金融排斥现象。金融服务对从事农业生产经营活动的农民支持与农民需求之间不同程度的背离状况在农村地区普遍存在。据不完全统计，能从正规农村金融机构取得贷款的农户不足三分之一，大部分农户只能通过亲友以及非正规金融机构筹款。从普惠性来说，农村普惠金融法制需要在保障各方主体合法利益的基础上，对农民弱势群体的金融权利进行一定倾斜，实现“最大数人最大利益”、“最低收入者利益最大化”等多赢局面，但目前我国农村普惠金融法制难以有效规避金融机构利益受损或风险扩大现象，损伤了金融机构参与农村普惠金融服务的积极性，同时也制约了或者缩减了农民获取金融服务的机会。从可获得性来说，农村普惠金融法制需要保障农民等农村经济市场金融需求者拥有充分的金融服务机会，但现有农村普惠金融法制并没有明确贯彻“信贷平等”等指导理念，只是在“按部就班”地进行常规化法制建设，以致出现了农村融资困难与农户信用度高并存、农村资金短缺与农村资金外流并存的悖论。在信贷活动中，如果“平等”原则无法得以真正实现，那么农民遭受金融歧视的境遇就很难改观。

3.缺乏完善的监管机制。农村普惠金融体系的健康运行离不开必要的法制监管，而我国农村普惠金融由于管理归口复杂等因素目前处于监管疲软状态。一方面，农村普惠金融缺乏明确的监管主体，农村金融机构名义上归属中国人民银行、中国银监会、公安机构、税务机构、工商机构等多个部门同时管理，但在监管时由于主体不明确经常出现“互相推诿、无人出面”的不良现象，酿成了当下农村金融普惠服务基本处于“监而不管”的尴尬状态。另一方面，农村普惠金融业务琐碎繁多，涉及面较广，迫切需要富有针对性的业务监管，但我国农村金融普惠金融法制没有对此予以深度关注，致使监管不力的局面频频出现。一旦出现金融服务不规范行为，各个相关监管主体经常使用不同的标准规范去对金融机构或者金融服务享用者进行监管。“标准不一”的监管不仅无法保证农村金融普惠服务的持续良性发展，而且会严重影响监管机构的公信力，造成事倍功半的不良后果。

4.缺乏必要的制度支撑。农村普惠金融法制体系的构建是一个系统工程，需要一定的支撑制度，但我国农村普惠金融法制建设基本处在“断裂”状态，即没有与对应的权利制度、义务制度、保障制度、救济制度、评价制度等同步协调发展。其一，我国没有旨在改善农民弱势地位的农民金融权利倾斜保护制度、农民金融纠纷解决制度等权利制度，这就很容易让“金融平等”原则停留在“纸面”上，难以切实“落地”。其二，我国没有旨在规范农民金融服务使用行为、约束农村金融机构服务提供行为的义务制度，不利于金融服务使用者和提供者双方有效规避风险。其三，我国没有旨在保障金融服务主体经济利益的农村金融保险制度，不利于金融主体以充分自由的态度进行农村金融普惠业务活动。其四，我国没有针对农村普惠金融供给标准的评价制度。如果农村普惠金融供给标准不能在特定时间内得到常态化的科学评价，那么农村金融普惠服务就难以适应农村经济的动态发展需求。

三、供给侧改革视域下我国农村普惠金融法律体系建设的对策

农业供给侧结构性改革的推行迫切需要农村金融体制的革新，而当前农村金融体制革新的最大着力点就是通过构建完备的农村普惠金融法律体系来推进农村普惠金融服务，从而为农村经济的发展提供内生动力支持。然而，任何体系的建设都不能一蹴而就，而是既要尊重客观规律，也要结合具体实际。对于我国农村普惠金融法律体系建设来说，一方面要在遵循政府主导、民生利益、保护农民弱势群体等基本原则的基础上，严格遵循经济发展规律和金融发展规律；另一方面，要在深思金融经济理论的基础上，全面剖析供给侧改革背景下农村经济发展的新形势，尤其要深入调查农村金融发展的实际状况，缕清不同金融主体、客体之间的互动关系，进而寻求符合当前我国农村发展实际的普惠金融法律体系构建对策。

1.在科学理念指导下制定完备的法律法规。首先，要通过全国人大委员会，在《宪法》层面明确农民的金融发展权，为农民享有普惠金融权利提供最高法律依据。在此基础上，制定颁布《农村普惠金融法》，初步构建农村普惠金融的法律框架，确立农村普惠金融的基本原则与基本制度，对农村普惠金融体系中的农村金融服务需求者、服务提供者和监管者三方做出明确的权、责、利规定，明确这三个主体在农村普惠金融法律体系中各自的定位与方向。其次，在完善《农业合作社法》等现有法律的基础上，制定《农村金融促进法》、《小额借贷法》、《农村金融监管法》、《农村金融保险法》、《乡村投资法》等专门性的农村金融普惠法律，来全面约束指导农村金融普惠的发展。立法部门既要通过法律法规引导约束官方金融机构的农村金融服务行为，使其坚定不移地贯彻“普惠金融”服务理念，也要引导民间金融机构健康发展，使其以合法身份为农村经济提供“小、快、灵”的普惠金融服务。另外，国务院及其地方政府要在依照《宪法》以及农村普惠金融专门法律的基础上，制定符合实际的行政法规，以适时调控的形式来应对多变的农村经济发展形势。其中地方政府，尤其是具有“承上启下”功能的县级政府机构一定要因地制宜地制定适合县域农村经济发展的农村普惠服务相关政策文件，实现借助金融服务创新推动农村经济生产的基本目的。

2.构建隶属清晰的法制监管体系。首先，要在法律层面明确农村金融机构的隶属关系，使其具有明确的归属管理部门，并制定配套的对应监管条例。这样以来，一旦出现金融失范现象，可以马上“追根溯源”地排查问题，明确相关责任，避免或减少互相扯皮现象，并以问责的形式形成“倒逼机制”，提高农村金融服务效率。其次，要建立差异化的风险监管模式。对于抗风险能力较强的股份制银行、城市商业银行来说，要通过相对宏观的监控模式来鼓励其以相对自由的“合法”形式提供农村金融服务。对于发展不成熟、抗风险能力较弱的小型农村金融机构或民间金融机构来说，则要通过相对微观的监控模式保证其稳步健康发展，既要促使其能够为农民提供可持续性的金融服务，也要防范各种套利行为，严厉打击借“金融创新、服务农业供给侧改革”名义逃避监管的非法行为。

3.构建全面系统的支撑制度体系。首先，构建农村普惠金融发展评价制度。一方面，要通过制度建设来规范农村金融机构的服务，既要对其进行常态化的风险评估，也要对其进行多维度激励，使其不断完善创新服务；另一方面，要通过制度建设来完善农村信用体系，既要保障金融机构提供稳定金融服务，也要提高农民群体的金融信用意识。比如可以通过农民征信信息系统的建立来评价农户征信级别，对于征信程度高的农户可以提高贷款额度，而对于信用较低的农户可以减少，甚至收回贷款。其次，构建农村弱势者金融权利保护制度，既要明确规定农民具有获得金融基本服务权、优惠信贷权、参与金融发展权、金融受教育权、金融服务评价与监督权等金融权利，也要制定农民普惠金融消费者金融服务最低标准、农村贫困者金融服务费用减免制度。另外，构建农村普惠金融促进实施性制度，既要通过农村金融消费调停机制来解决农村金融服务中的矛盾纠纷，也要通过救济机制来保护农村弱势者的金融权利。最后，构建农业风险分散制度。一方面，要通过农业巨灾风险分散制度的构建，来缓解农村金融服务使用者的还贷风险压力；另一方面，要通过农业保险再保险制度的建立，来缓解农村金融服务提供者的借贷风险压力。

4.构建可持续化的金融法制宣传体系。供给侧结构性改革对农村金融普惠发展提出了新的要求，尤其是对互联网技术普及背景下农户的金融法制意识提出了较高要求。一方面，管理机构可以联合金融机构进行全方位的农村金融普惠知识宣传，切实提高农户对农村普惠金融的认知度，并有针对性地进行普惠金融教育，使农户充分认识普惠金融与自身利益的关联性。另一方面，立法机构以及政府机构应当协同构建一个常态化的金融法制宣传平台，借助互联网等多元化移动媒体以及实体活动对广大农民进行金融法制宣传，既要使其明白金融普惠法制的细节，也要使其明白金融普惠法制与自身利益的密切关系，更好使其不断提高法律意识，促使其成为具有强烈金融法律意识的新型职业农民。