新型城镇化背景下变革农村土地流转的方式

◎王 薇 马慧芳

一、新型城镇化背景下农村土地流转现状

（一）土地流转面积增长，流转趋势总体向好

工业化和新型城镇化是农村土地流转的外在推力，随着农村经济的发展和新型城镇化步伐的加快，带动了第三产业的发展，同时也促成了城市工业生产规模的扩大，加之新增城市人口对衣食住行等生活空间的需求，这些都增加了土地用量，推动了农村土地流转进程。我国土地流转规模从2008年的1.09 亿亩增加到了2017年的4.79 亿亩，黑龙江、山西、湖南、江西等省份2017年土地流转面积相比五年前增加了40%-50%左右。据相关报告显示，未来我国新型城镇化仍将保持较快的发展势头，到2020年，预计我国城镇化率将超过60%，农村劳动人口将减少到2.9 亿，按目前我国人均土地占有量计算，未来至少将有7300万亩土地发生流转。而随着年轻人越来越倾向于进入大城市就业工作，农村劳动人口老龄化现象将日益突出，流转的土地也将比预期更多。近年来，随着农村土地流转面积的不断增加，各地土地流转价格也呈现出上升趋势，每亩每年价格在200-600 元区间，部分城郊和小城镇由于地处旅游开发区域，土地流转主要用于非农经营，流转价格相应偏高，大多超过了每亩1000 元，这也提高了农民进行土地流转的积极性，加快了土地流转进度，我国农村土地流转趋势总体向好。

（二）土地流转主体趋向多元化

目前，我国农村土地流转形式以出租、转包、互换、转让、股份合作等为主，其中，转让与出租流转方式仍然占据大部分比例。从流转去向来看，根据土流网近三年的统计数据显示，其中55%的土地流向农业种养殖大户，18%流向农业合作社，14%则流向了农业企业，2017年底，我国土地流转面积4.79 亿亩，其中承包面积占比达36.5%，也就是说全国有超过1/3 的土地已经不再是原来的土地承包户和经营户，都流向了新型农业经营主体，这也从一定程度上代表了土地流转的成效。显然，随着土地流转进程的不断加快，我国农村土地流转已不再局限于农户之间，种养大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化企业、社会工商企业等已成为农村土地投资经营的一股新生力量，农村土地流转参与主体呈现出多元化趋势。

二、新型城镇化背景下农村土地流转过程中面临的问题

（一）市场机制与监管机制不完善

（1）缺乏规范的市场流转机制。目前，我国大部分农村土地流转市场尚处于起步阶段，还没有形成比较规范的市场化土地流转机制。由于市场化水平低，缺乏政府的引导，以及土地利用方式、市场情况等条件的不确定性，造成土地流转价格不透明，导致从农民手中流转出来的土地价格往往偏低，由此形成的巨大利益空间极易造成抢租圈地等投机行为的发生。同时，由于土地流转运作过程复杂及相关法律法规还不健全，受专业化水平和运营范围限制，农民在谈判过程中仍处于弱势地位，一些投机行为将会损害农民权益，加之工商资本下乡租赁农地呈快速发展态势，也加剧了农地“非农化”、“非粮化”风险，造成农村土地流转难以健康、有序的开展。此外，土地流转中介服务组织缺乏，导致土地流转对象可选择范围变小、信息传播渠道不通畅等问题出现，信息不对称使流转双方期望值差距拉大，这些都影响了土地流转的顺利进行。而且我国大部分土地流转中介组织仍处于探究阶段，组织经营方式比较单一，所开展的服务项目较少，多数还局限于土地流转信息发布、政策宣传、促成交易等方面，还不能有效保证农民获得充分的土地流转收益。（2）监管机制不完善。一方面，地方政府有关农业部门参与度不够。大部分农村地区没有设立专门的监管机构和土地流转服务平台，对土地流转过程把关不严，事前缺乏对流转主体经营资质、土地流转用途等方面的评估和监督，毁约、口头协议等不规范的操作流程导致土地流转纠纷不断。另一方面，相关土地流转制度仍不完善，操作流程有待规范。在土地流转程序、方式、档案管理等方面缺乏具体实施细则，政策不具体、流转用途不明确等问题仍存在；在土地流转收益评估体系方面，还缺乏精细化的计算方式，不同地区、不同等级土地流转定价标准不符合市场价值规律。

（二）难以实现普遍的规模化流转

目前，在国家和地方一系列土地流转政策的推动下，农村土地流转市场活跃度不断提高，取得了一定的经济效益，但从土地流转规模看，仍呈现出零散化状态，土地流转率较低，尚未形成规模化发展态势。（1）土地增值趋势提高了农民对土地流转收益的高期望值，使土地流转成本越来越高。近年来，随着土地市场价格的上涨，特别是东部沿海地区价格的不断上升，让农民对土地流转收益的期望值变高，这在一定程度上压缩了土地经营户的利润空间，推高了用地成本，阻碍了土地规模化流转的进程。并且由于地方区位、自然条件等各方面的差异，导致部分农村土地流转价格没有出现明显的上涨，在这种情况下，多数农民选择储备土地持续观望。此外，大部分农民对“三权分置”的理解还十分有限，对土地经营权流转概念存在误区，担心流转会使自己失去土地，造成很多农民不愿意通过正规方式进行土地流转，而是直接交给亲戚或朋友经营；（2）土地流转信息渠道不畅，信息辐射面小，对土地流转规模造成较大影响。当前，多数农村地区基础设施仍有待进一步完善，消息闭塞所导致的土地供求信息不对称使农村土地流转交易范围变得狭窄，流转对象多集中于农村内部成员之间，未能广范调动社会资源。

（三）缺乏足够的保障机制

农村土地流转涉及多方参与主体，流转速度加快的背后，仍然存在着合同主体错位、流转形式混淆、毁约等一系列风险，土地流转缺乏足够的风险保障机制。（1）运作程序不规范。在土地流转实际操作过程中缺乏规范性，部分流转仅有口头协议，未签订书面合同，由于缺乏有效约束和监督，导致流转双方权益很难保障。部分农民缺乏契约精神，签了合同又毁约的事情也不少见，特别是看到土地配套设施修建好得到明显效益后，这种情况发生的概率更会增加，这对新型经营主体的发展非常不利。而土地经营者由于生产经营不善等情况，中途“跑路”事件的发生也会让农民的租金无法得到保障；（2）土地收益保障机制不够完善。一方面，有些地方政府为了招商引资，由政府出面将农民土地集中流转过来，再低价转包给工商资本，流转合同签订当事人不是原承包户而是村委会、村民小组或是乡镇政府的现象普遍存在，合同主体错位导致农民土地被动流转，权益无法保障。另一方面，由于新型城镇化建设、旅游开发以及市场恶性竞争等多种原因，部分农村地区土地流转价格不断攀升，高租金导致经营户不堪重负，在政府资金补助、政策性保险、农村金融等配套制度还未及时跟进的情况下，一旦出现自然灾害和价格波动，很容易造成经营主体资金链的断裂，风险自然也会转嫁给流转土地的农民。

三、新型城镇化背景下变革农村土地流转的方式

（一）建立健全土地流转市场，规避流转风险

（1）建立健全土地经营权流转机制。“三权分置”之后，流转土地承包权主体与经营权主体分离，为保障“三权分置”后农村土地流转的有序进行，必须通过建立土地经营权流转市场，制定土地承包经营权流转相关政策和措施，来引导土地流转双方进行面对面交易，以合同约束来保护流转双方权益，在租金、使用年限、毁约方处罚条例等方面最大限度地回避土地流转中的不规范行为和各种纠纷。地方政府应当依据本地实际情况，制定更加规范、合理的土地流转政策，尽量避免因缺乏合理规划布局，盲目跟风搞城镇化建设而造成的损失；各项有关土地流转的相关政策和补贴措施应落实到位，真正做到“应补尽补”。（2）完善市场沟通机制和定价服务。农村土地流转过程中的很多纠纷是由于流转双方对价格制定标准的不对等而产生的，因此应当建立健全流转土地定价机制，为其建立合理的参照标准并对各项服务加以细分，通过提高农民对土地资源价值的有效认知，以及对市场需求的及时跟进，保证农民充分分享土地流转收益。（3）完善土地流转审查监督机制。一方面，要强化农村土地流转审核，根据企业经营能力、资质、土地流转规模等实行审核准入制度，特别是对流转时间长，面积大的土地要有一定的上限控制，避免违规使用流转土地行为的发生。另一方面，要完善土地流转风险防范制度。通过事前开展对用地规模、资金保障、规划布局等方面的风险评估，降低土地流转风险。（4）建立健全土地流转奖惩机制。有关部门应为土地承包经营权流转创造良好的外部条件和政策环境，可以把土地流转用途监管纳入到乡镇领导干部绩效考核体系中，通过设立监管奖惩基金，对监管负责到位的县区给予一定奖励，对监管不力的给予惩罚，并将惩罚资金填补到监管基金中。同时，要加大对土地流转过程中弄虚作假、强买强卖等违法违规行为的查处力度，及时制止和纠错，规避土地流转风险。此外，还要充分发挥民众监督作用，对于投诉违规情况属实的民众给予相应奖励，从而保证土地流转的规范开展。

（二）完善农村土地流转外部环境

农村土地流转运作过程极为复杂，涉及环节众多，各种违规违约及纠纷处理比较困难，而土地流转中介组织作为农民与政府、农民与土地经营者、农民与农民之间的重要连接纽带，它在落实土地政策、健全土地流转机制、完善管理制度等方面具有重要作用，因此必须加快土地流转中介服务体系建设，进一步完善农村土地流转外部环境。（1）大力发展土地流转咨询、资产评估、土地保险等各类中介服务组织。如建立土地流转经济评估组织，让农民掌握更多主动权，保证土地流转价格和土地用途的经济合理性；建立法律服务团队，完善土地流转交易规则、程序和手续，为土地流转双方提供必要的纠纷解决和法律咨询援助；建立管理咨询平台，保障土地流转进程前后的咨询服务，以此促进土地流转公开、公正、有序进行，更好地满足市场经济要求；（2）积极搭建土地流转平台，保证农民获得更好的土地流转收益。地方政府可在土地流转活跃地区设立交易中心，通过统一办理各项业务来提高土地流转的效率。如建立土地流转信息资源系统，收集和发布农村土地流转供求信息，促成农户间、农户与工商企业间的实时信息沟通；建立多元化的土地流转价格反馈体系，推动农村土地资源的合理配置以及规模化发展。

（三）完善土地流转补偿制度

据统计局相关数据显示，2017年我国农村居民人均可支配收入40.9%来自于工业化、新型城镇化所带来的工资性收入，2.3%来自于财产性净收入，而财产性收入的一部分来源就与农村土地流转有关。在征地补偿制度构建过程中，如何保证农民的意愿得到满足，使土地流转补偿机制达到效率与公平的均衡，这是涉及我国农村土地流转能否健康有序发展的关键一环。（1）在土地流转补偿公平方面，应根据市场交易价值规律和农民期望来制定土地流转价格评估机制。补偿可根据土地开发成本、预期效益、地方财政收入等因素来考量，但由于效益计算标准复杂，并非所有流转的土地能立刻显示效益，因此必须根据土地的具体用途来计算土地收益。如以楼盘开发、厂房建设等短期效益明显的土地流转交易，应在公布市场预期利益的基础上，再扣除土地开发成本和一定额度的企业利润后，将剩余部分作为农户流转土地补偿的上限。这一补偿制度使流转双方相当于在市场价值基础上进行谈判，各方利益主体的诉求都能得到公平合理的解决，也规避了土地流转过程中不正常利益带来的一系列风险；而对于公立学校、医院、涉及民生的机关事业单位等公益用地，很难产生收益或在短期获得收益，所以在土地流转补偿方面，应采取效率优先、兼顾公平的原则，保障农民获得流转土地当前的市场预期收益，并辅助一定的非货币补偿方案。同时，要保障农民对土地流转制度及方案的知情权和参与权，确保土地流转程序的正当性，通过对土地补偿方案和费用分配方案举行听证协商，来保证补偿制度的公平合理性，杜绝一些违法征地、乱建现象的发生。而对补偿标准有争议时，要尽量找准多数人的共同利益以及不同阶层、不同群体利益的平衡点，努力寻求能使各方利益最优化的补偿制度；（2）在土地流转补偿效率方面，要保证农村土地收益的高效配置以及剩余劳动力的快速转移和安置。地方政府应在土地资源合理配置、高效利用的前提下，建立土地流转市场体系、交易规则和土地补偿标准，让流转双方进行充分协商，以实现货币和非货币补偿的高效配置，使土地补偿及时到位。对于非货币化补偿机制，可以采取土地入股分红、留业安置、职业技能培训等方式，以保障农民的基本生活权益。

（四）建立健全土地流转后的长效保障机制

从未来新型城镇化发展趋势预测，农民城市化进程将会对我国城镇化战略产生重要影响，只有解决了他们的定居、就业等问题，才会带动消费和投资需求的双增长，因此在推动新型城镇化的过程中，必须有相应的长效保障机制。（1）以产业为支撑，强化土地要素来保障农民基本权益。在农业产业基础比较好的村镇，鼓励农民将土地流转给现代农业龙头企业或是种养大户，或者通过大力发展各类新型农业经营主体。如家庭农场、农村专业合作社等，使土地向新型经营主体集中，形成规模化发展，实现就近就业，变农民为产业工人，通过获取土地租金和工资收入，使农民财产性收入得到显著提升。同时，鼓励农户以入股的形式，组建土地股份合作社，增加土地收益；（2）出台相关政策，保证农民生产生活条件。允许将流转土地优先用于农民集中区基础设施和公共服务设施的建设，改善农民生产生活条件，破除土地、户籍、资金等要素的制约，建立统一的公共服务保障制度，引导农民到集中区居住，提高农民土地流转积极性；（3）落实风险保障金制度。以流入方缴纳为主，政府适当补助，当土地经营主体因自然灾害、经营不善等因素无力支付租金或发生退租时，可以启用风险保障金，防范农民利益受损。