财政视角下经济欠发达地区农村老年妇女养老现状改善研究*——基于西部12 省（区、市）的调查

◎金淑彬 何兴贵 陈 静 李映丹

一、研究背景

随着农民工队伍的不断扩大以及长期在城市打工谋生的第一代农民工的逐步告老还乡，农村老龄化程度将越来越严重，农村人口老龄化和高龄化即将成为我国人口发展的新常态。国家应对人口老龄化战略研究表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14 个百分点，高于城市老龄化程度。预计到2045年，我国农村80 岁以上老年人占农村老年人的比例将超过22%［1］，西部欠发达地区由于年轻人大量外出打工，将在更大程度上加剧了其老龄化的发展趋势。在农村人口老龄化的同时，女性人口老龄化尤为突出，据“六普”数据资料计算结果显示，我国女性的平均寿命比男性长4.99 岁。在经济欠发达的西部地区，农村老年妇女的养老状况很不容乐观，如何让这一弱势群体中的弱势群体能够更多的享受到改革开放的成果，让她们能够较为有尊严的安度晚年，这个问题将影响着我国和谐社会的建设，解决好这个问题，不仅能体现我国社会主义市场经济的优越性，也能在一定程度上缓解我国经济增长乏力的问题。

二、农村老年妇女的养老现状

西部12 省（区、市）基本属于经济欠发达地区，课题组于2015年7月至2016年8月，用了近一年的时间，根据聚类情况，从西部12 省（区、市）中选出内蒙、重庆、四川、贵州、宁夏、新疆6 省（区、市）90 个行政村的1150 名60岁及以上的老年妇女进行了问卷调查和深度访谈，收回有效问卷1123 份，在此基础上运用统计软件SPSS 20 对数据进行统计分析，结果显示，农村老年妇女的养老现状令人堪忧。

1.身体状况较差。85.49%的女性老人患有各种慢性疾病，病排在前六位的分别是关节炎、高血压、腰椎或颈椎病、心脏病、白内障和慢性支气管炎，分别占比25.1%、21.6%、19.5%、8.2%、7.5%和7.1%。这些慢性疾病的治疗在她们的生活开支中是一个不小的数目，对于身患多种慢性疾病的老人来说，她们的医药费已经超过她们的生活费用。她们中的不少人在生病后，为了节约开支，一般都会采用‘硬扛’的方式，实在扛不下去了，就到药店或村卫生室买药治疗，只有当病情相当严重时，才会选择到乡镇卫生院住院住院治疗，因为到乡镇卫生院住院将面临着两大支付问题，一是自付‘门槛费’；二是对发生的医疗费用，其实际报销比例并不高，一般只能报销80%左右，剩下的就需自费。从总的情况来看，西部农村老年妇女生病需治疗时，选择到乡镇卫生院就医所占比重最大，占36.15%，其次是选择在村卫生室或社区卫生服务站就医，占31.08%。

2.生活来源主要来自个人。农村老年妇女的生活来源主要是来自个人，占35.9%，其次是子女的供给，占23.6%，社会养老保险占23.3%，处于第三位。可见，农村老年妇女的养老主要还是以自我养老为主，但据2010年中国城乡老年人口状况追踪调查数据分析资料显示，84.48%的农村老年女性都没有储蓄养老的钱，因此，自我养老主要是靠自己劳动养活自己，随着她们年龄的增长和身体功能的下降，这种养老方式将难以为继，而她们子女的经济状况从总的来说也并不是很好，其中不少人均在外地打工，其工资水平也较低，据国家统计局公布的《2016年农民工监测调查报告》显示，2016年农民工月均收入仅为3275 元。再从社会养老金来看，自2009年“新农保”试点以来，国家对农村年满60岁及以上的老人实行“普惠制”养老政策，每人每月可以领到55 元基础养老金，直到2014年7月，我国第一次全面提高城乡居民养老保险基础养老金最低标准，基础养老金最低标准由每人每月55 元提高到70 元，尽管中央财政对西部地区实行了全额补助，但由于西部地区地方财政状况较差，绝大部分省（区、市）的地方财政只给予了基础养老金每人每月5 元的补贴标准，即是说每位农村老年妇女每月只能领到75 元的基础养老金。

3.生活水平较低。农村老年妇女平均每月用于维持基本生活的费用在201-500 元的占52.63%，在调查人群中已占一半以上，处于第一位；其次是在500 元以上的占33.04%，处于第二位；在101-200 元的占9.8%，处于第三位。在我们调查的农村老年妇女中，大多数都属于夫妻俩一起居住，占48%，但由于年轻人往往都外出打工，其子女则交给老人看管，因此，在我们调查取得的数据中并没有完全排除她们的孙子女吃饭、购买零食和偶尔买衣服的费用。可见，西部农村老年妇女的生活水平相当低，按照中国2016年约为3000 元的贫困线标准，她们中不少人的生活仍然处于贫困状态。

4.日常护理缺位。农村女性老人身体不适时的照顾者排在前三位的分别是老伴、子女和自己，分别占49.69%、32.50%和17.45%，而邻居和政府分别占0.36%和0%。可见，政府和社会在她们需要的日常护理中，几乎是缺位的。调查中我们发现，农村老年妇女最为担心的事情就是自己生病或年老时的护理问题，在她们“最担心的养老问题中”，排在第一位的就是生活不能自理，占17.8%；排在第二位的是生病时没人照顾，占16.0%；排在第三位的是看病不方便，不能及时就医占14.6%。事实上，在身患多种疾病的老人以及高龄老人的护理问题上，对于在外工作或外出打工的子女来说，存在着相当大的照顾压力，而这种压力将直接影响着他们自身的工作、身体健康乃至于他们的家庭和睦，也是我国社会经济发展过程中的隐形成本所在。

5.精神状态较差。农村老年妇女受环境、文化、习惯和经济条件的影响，她们不可能像城市老年妇女一样，通过读书、看报、上网、旅游或上老年大学等方式来寻求精神慰藉，看电视和聊天就是她们最主要的娱乐方式，分别占了29.2%和28.2%。对于那些身体状况较好的低龄老人（一般在70岁以下），她们一方面为了减轻子女的经济负担，另一方面也为自己未来的养老而进行代际交换考虑，会‘主动’代子女看管小孩，以这种“付出”来“交换”自己高龄时子代的照料。［2］她们在繁重的家务劳动中可以让孤独感得到一定程度的化解；但对于身体状况较差（患有各种慢性疾病）或高龄的老人，在‘被迫’照顾孙子女过程中就往往显得力不从心，内心的苦闷又无处宣泄，因而感到异常孤独。当孙子女长大离开她们时，她们已年迈体衰，或体弱多病，特别是伴随着老伴的离世，她们身边更是连一个说话的人都没有，因而倍感独感。调查结果表明，她们中感觉没有孤独感的仅占31.52%；孤独感强烈和很强烈的分别占16.38%和2.67%。但具体到不同的情况，其孤独感的感受程度又不一样，在0.05的显著性水平下，西部农村老年妇女在日常生活中的孤独感与其婚姻状况、居住方式存在较强的相关关系，丧偶、独居的老人孤独感很强烈的分别占70%和56.7%。

三、政策建议

为了改善经济欠发达地区农村老年妇女的养老现状，通过调查分析，我们认为可从财政角度可采取以下措施：

1.实行差异化的中央财政补贴政策。我国地域辽阔，各地经济发展水平不尽一致，近年来，农村居民收入差距有进一步扩大之势。据中国统计年鉴2016年资料计算得知，2013～2015 三年间，中、西部农村居民人均可支配收入差距分别为1546.6 元、1716.1 元和1825.6 元；东、西部农村居民人均可支配收入差距则更大，从4420.2 元、4849.6 元到5204 元，这种差异是由区域间差异和区域内部差异共同作用决定的。我国自2009年试行“新农保”制度以来，对农村年满60 岁以上老人的基础养老金实行财政补贴政策，其中，中央财政对中西部地区的基础养老金给予100%的补助，对东部地区给予50% 的补助。这种看似公平的财政补贴，实际上并没有充分考虑到地区差异和老年人的个体差异，不但没能很好地解决实际存在的的不公平性问题，还不能充分提高财政资金的使用效率。每人每月70 元的中央财政补贴，对于贫穷的农村老人家庭来说作用可能较大，但对于较为富裕的农村老人家庭来说，其作用则非常小。又据课题组调查分析结果表明，63.42%的人认为目前“新农保”基础养老金可以再增加15%-20%；米红等（2016）通过ELEC 模型和趋势外推等方法研究表明，在2015 至2035年间，将基础养老金提升至每人每月150 元，且随通货膨胀的增长而增长，才能满足农村居民的基本需要，且该方案也是财政可以承受的，即使将基础账户养老金提升至1800 元，每年的该项支出也只占财政支出的2%左右。［3］因此，中央财政在进行基础养老金补贴时，无论从目前的存量还是未来的增量来说，均可实行差异化财政补贴政策，一是配合当前的“精准扶贫工作”，加大对贫困地区、贫困家庭中老年人的基础养老金的补贴力度，充分发挥基础养老金对弱势群体的养老作用；二是根据年龄段来增发农村老年妇女的基础养老金，一般来说，年龄段越低，增发的基础养老金越少，年龄段越高，增发的基础养老金则越高；三是发放高龄津贴。目前，对80岁以上农村高龄老人的津贴是通过地方财政发放的，地方财政状况好则多发，地方财政状况差则少发，有些地方只是象征性的发放了高龄津贴，据我们调查，在西部地区的某些县市，80 岁以上的农村老人每人每月只有10 元高龄津贴。因此，建议中央财政可从增发的基础养老金盘子中拿出一部分来发放高龄津贴。

2.重视对农村老年妇女在养老护理方面的投入。调查分析结果显示，西部农村老年妇女在养老过程中，最担心的事排在前三位的就是身体健康方面的问题，分别是生活不能自理、生病没人照顾和看病不方便的问题，这已成为她们的养老困境所在。到目前为止，政府几乎没有涉足农村老年人养老护理的领域，除了养老院，但据调查，养老院里一般都是男性‘五保’老人，女性老人一般较男性老人长寿，随着年龄的增长及多种疾病的发生，会出现部分失能的女性老人，她们是需要一定的护理的，而她们的子女留守的很少，一般都长期在外打工，不能在身边照顾老人。据调查，2008年8月从河北省肥乡县开始逐渐在全国推广的“幸福院模式”，并不是一种十分适合西部农村老人养老的养老模式，因为在该模式下，生活能够自理的老人才可申请入住，而且做饭、洗衣等日常活动一般都是由老人自己去完成，这会将部分失能老人排除在外，而对于低年龄段和身体健康状况尚好的老人来说，她们一般是不可能选择到幸福院去养老的，她们会留在自己的家里做一些力所能及的事情，比如帮外出打工的子女看管孩子。因此，在西部农村已经建立起来的“幸福院”往往空置率很高，不但没有起到为农村老人养老的作用，反而浪费了本来就并不宽裕的财政资源。事实上，在西部农村，女性老人养老的瓶颈是，年龄在80 岁以上或虽未满80 岁但却因患各种慢性疾病需要特别护理的这一类人群，因此，在目前财力有限的情况下，可针对该类人群实施“精准帮扶”：在政府的监督管理下，根据当地情况设立上门服务或托老所项目，对于上门服务，可充分利用就近资源，由邻居或健康的低龄老人来提供，也可通过政府行为找最适合的邻居或低龄的健康老人进行“结对帮扶”，费用由政府或政府与需要帮扶老人的子女来共同承担；对三无老人、低保户中身体不能完全自理、无实质性赡养人的老人以及家庭人均月收入在 300 元以下、身体不能完全自理、无实质性赡养人的老人所提供的上门服务费用，由政府承担，如果政府受财力所限，还可以由政府指定人员以“记账”方式结算劳务费，该“账款”可由提供服务的人员或由其转让给他人（包括继承人）享用。如果当地需要“精准帮扶”的老人较多，则可由财政提供一定的持续的资金支持，将闲置的校舍或村办公室或农户的房屋改建成老人集中居住的托老所，同时配备村卫生室方便老人看病。为了节约成本，可几个村联合建托老所，做到医养结合。

3.进一步改革新型农村合作医疗制度。目前，我国新农合制度的补偿模式是以大病统筹为主，主要补助参合农民的大额医疗费用和住院医疗费用。事实上，农村老年妇女身患慢性病的居多，按照现在“新农合”的补偿模式，对于身患风湿病、气管炎、高血压、心脏病、脑动脉硬化等慢性疾病的老人来说，如果没有发生住院费用，就不能从“新农合”中得到补偿。而对这些身患慢性病的老人来说，由于受经济条件等因素的限制，她们一般是不会选择住院治疗的，因此，从“新农合”中受益非常有限，也在一定程度上影响了“新农合”基金的使用率。据《中国统计年鉴2016》资料显示，2015年“新农合”基金使用率全国为89%，东、中、西部分别为94%、88%和87%。由于农村老年妇女是弱势群体中的特别弱势群体，在新农合的医疗报销制度上，应对她们有所倾斜。首先，对于医疗费用报销比例，可根据她们的年龄适度调整，年龄越大，其报销比例应越高；其次，扩大慢性病门诊报销范围，直到将所有的慢性病门诊费用纳入视同住院报销范围。同时，为了更好地实现“分级诊疗”制度，还应搞好乡镇卫生院与村卫生室的医疗服务建设，由中央、地方财政联合从增加医药供给种类、增强医疗设备的配备和加强对医疗服务人员的技术培训等方面增加财政资金投入，方便老人们看病就医。对于增加的财政资金支出可考虑中央、地方按6：4 的比例进行分担，这也是中央财政在资源配置、调节收入分配职能方面的具体体现。