我国农业巨灾风险管理及政策保障*

◎高 婵

一、我国农业巨灾风险管理存在的问题

（一）农村集体互助的激励机制失效

在我国很多地区，农业遭受的各种自然灾害，最终由集体经济互助和农民自救来挽救损失。在农村地区，很多抗灾设施都是依赖于集体的力量而修建与维护的。由自救的这种风险管理工具带有一定的激励效果［1］。但是农村家庭联产承包责任制推行已久，土地集体所有制很多情况下仅仅为象征意义。在很多经济落后的地区，集体经济状况不佳，根本没有能力在参与到救灾互助过程中。也就是说，在我国很多地区，集体经济互助的激励机制已经失效了。

（二）政府的减灾措施降低了农业的公平性

在农业巨灾风险管理方面，相关政府部门先后出台了大量的措施，其中最突出的就是农业基础设施方面的投入。在农业抗灾方面，完善的农业基础设施是非常重要的保障，而农业基础设施主要是由财政投入而实现的，这一点在大型水利工程、生态工程与水土改良方面更加突出。在农业巨灾风险管理中，政府发挥着重要作用，其可以有效实现巨灾公平目标，保护农业这一弱质产业得到有效发展。然而从当前农业方面的财政投入来看，我国农业减灾方面，政府采取的有效措施非常少，扶持力度与实际需求相差甚远。在国家基础建设投入中，农业基础建设投入所占的比重比较少。在很多农村地区，集体经济逐步弱化的过程中，农业基础设施只能够依赖政府的投入。如果政府的财政投入不足，将会使得农业基础设施的抗灾能力下降，导致农业在面对自然灾害的时候，不堪一击。

（三）农业保险还未实现市场化

在农业巨灾风险管理中，农业保险市场化是非常关键的风险转移路径。其能够全面加强该方面的风险管理能力，使得效率目标与激励目标顺利实现。与其他路径相比，这一路径的优势更为突出。但是农业保险要想充分发挥作用，基础条件是拥有非常完善的保险设施与丰富的保险资源［2］。这些都是基于保险市场下而实现的。从我国农业保险的现实状况来看，农业保险的市场化程度不够，未充分发挥作用，具体表现为：一是我国农业保险的覆盖面积比较小，普及率不高。我国农业保险的发展水平较低，且近几年出现了萎缩的趋势。农业保险的险种非常少，大部分的农业生产活动都没有被纳入到保险范围中。二是农业保持的减灾效果不强。农业保险赔付款项和受灾面积是正比例关系的，和受灾程度未直接相关，补偿水平非常低，无法满足农业对保险方面的实际需求。

（四）农业保险发展过程中缺乏有利的政策保障

农业保险运作的主要原理为风险共同承担，使得损失得到分摊。借助交纳保险费的方式，农业生产者所面临的各项风险能够在整个社会范围内转移。农业的特殊性注定了农业保险具有高赔付率、高风险的特点，这导致很多保险公司都不原因进入到农业保险领域，使得农业保险供给严重不足。农业的特殊地位进而导致农业保险拥有非常强的社会效益溢出性。

二、农业巨灾风险管理的政策保障

尽管，巨灾风险管理已经引入了证券化技术，能够有效地利用资本市场来实现巨灾风险转移，解决承保能力不足的现实问题，给农业巨灾风险管理开辟了新的路径。然而因为农业巨灾保险具有一定的特殊性，即便是引入了证券化技术，也难以给予农业巨灾风险管理有效的保障，针对此相关政府部门必须重视农业巨灾风险管理工作，为其发展提供各种政策保障。在农业巨灾风险管理中，私人市场是相对与农业方面的外在工具，很容易出现市场失灵的状况，这一点是无法避免的。所以，相关政府部门应积极突破私人市场的诸多不足，借助公共经济理论来提高农业巨灾的风险管理水平。除此之外，农业对于整个社会发展来说具有重要意义，而农业在我国从属于弱质产业。自然灾害的出现是难以控制的，自然灾害发生的频率非常高，巨灾保险需求量非常大。农民自身的经济能力有限，难以负担起高额的保险费用。在这一背景下，政府应积极参与到农业巨灾保险市场中，针对农业巨灾保险提供更得的政策支持。政府在宏观市场干预、资金调配方面有着无可比拟的优势，政府的强势地位是其他商业方式所无法达到的。即便是在发达国家中，政府也是农业风险保障过程中最关键的主体。从实际情况来看，发达国家的政府在巨灾准备金的筹集过程中都是采用市场化的运作机制，行政手段仅仅起到辅助作用［3］。总而言之，综合当前我国政府财政能力有限的情况，财政救济类的风险转移策略并不应该作为灾害损失补偿的主要方式，其应该被设定为补充方式。也就是说，其仅仅是灾害发生后，政府部门提供的短暂性的维持灾民基本生活所需的应急款。所以，在加强农业巨灾风险管理的过程中应主推商业保险，实行预收保费的办法，强化证券式的操作办法，构建起巨灾基金，针对受灾群众进行生活与生产资料等方面额赔付，使得商业保险体制被充分利用起来。在此过程中，政府部门应充分发挥政策支持作用，为农业巨灾风险管理水平的提高提供良好的政策环境。

（一）加强政府方面的财政补贴力度

借助财政补贴的形式而给予农业保险必要的经济支持。农业保险这种准公共产品带有显著的正外部性，仅借助市场作用是难以给保险公司与投保人带来内化收益的，这使得农业保险供给量非常小。针对此，政府部门应给予必要的财政补贴。从实际状况来看，政府部门可以为农业生产经营者提供一定的保费补贴，在推广政策性农业保险的过程中，很多国家都采取了这一措施，这也是当前我国农业保险支出中最庞大的一部分，其能够有效地提升农户参与保险的积极性，促进农业保险的发展。政府部门应对于保险公司一定的成本补贴，主要是针对保险公司管理成本方面的补贴，这能够激励保险公司积极参与到农业保险领域，使得农业保险的供给能力提升。政府部门应给予再保险公司必要的补贴。针对这些经营主体，政府部门可以直接对其支出给予必要的财政补贴。除此之外。政府部门还应给予保险公司一定税收优惠。尽管税收并非是政府的直接财政补贴，但其作用与财政补贴雷同。通常，一国在选择农业保险补贴方式的过程中需要从自身的经济情况出发，依据农业在本国的重要程度而选择可行性高的补贴方案。政府给予农业保险财政补贴能产生如下作用：一是提供农业在国民经济中的地位，是国家重视农业的重要表现；二是针对农业保险进行财政补贴可以将价格补贴进一步转换为绿箱政策的有关内容，使得整个过程具有合规性；三是针对农业保险进行财政补贴能够使得农民的收入有保障。在受灾后，农民能够快速恢复各项生产活动。相关政府部门应加快完善农业保险制度，使得国家财政补贴更为规范化。

（二）完善农业巨灾风险管理方面的各项制度与法律

当前，我国针对农业巨灾风险管理而推出了多种新型金融工具，如巨灾风险证券，这些新事物的出现增加了诸多法律问题。如果缺乏完善的法制，相关主体的行为将难以规范化，投资者的权益将得不到有效的保护。一直以来，我国法律建设工作滞后与市场的法制，要想充分发挥巨灾风险证券的作用，就必须完善该方面的法律，为农业保险的发展创造良好的法制环境。在此过程中，我国还应该修正相关会计制度［4］。在巨灾风险证券化的发展过程中，会计制度能够最大的问题。比欧服那个是，会计准则下对巨灾风险证券化的界定存在问题。倘若将巨灾风险的证券业务视为一种特殊化的再保险，那么保险公司的财务比率会非常好。并且，在保险能够获得较高的成本抵减，在税收方面占据重要优势。所以，会计规则的修订能够推动巨灾风险的证券化。与此同时，该方面的监管工作也应进一步完善。总而言之，我国应从监管、税收、法律等多方面来完善农业巨灾风险管理制度，提高农业巨灾风险管理水平。

（三）为农业巨灾风险保障基金的发展提供必要的政策保障

对于参与到农业保险领域的保险公司而言，当面对超出一定额度的农业巨灾时，其可以构建起专门的组织来分担农业巨灾风险。比方说，在全国范围内创建农业巨灾风险保障基金，在筹集阶段，可以通过国家财政与农业保险公司两方面进行。从政策方面给予农业保险巨灾风险业务一定的保障，借助市场手段而使得风险有效地分散。当前，我国已经组建了安信公司，专营农业保险业务。我国必须加快成立农业巨灾风险保障基金，为农业保险公司的发展提供基础保障。

（四）针对农业巨灾风险管理的技术创新方面提供政策保障

农业保险的创新需要依赖一定基础的，具体有：一是气象、自然灾害、地区农业发展方面的数据。这些数据是进行农业保险创新的先决条件。二是各种数据收集与监测技术，如卫星技术等，这些都是需要政府部门提供的。三是保险精算方面的支持。当前精算理论与相关技术能够为农业保险的发展提供有利支持。

三、结束语

农业巨灾产生的危害极大，我国必须重视农业巨灾风险管理，针对农业保险、巨灾风险管理基金、创新技术等给予必要的政策保障，使得我国农业巨灾风险管理水平提高，促进我国农业的稳定发展。