乡村振兴视阈下乡村治理的困境与出路*

◎张会萍 周靖方 赵保海

乡村是经济社会发展的基础，是国家持续发展的重要保障。为如期实现“两个一百年”奋斗目标、解决新时代的主要矛盾，实现人民共同富裕，党中央统筹规划、审时度势首次提出“乡村振兴战略”。这一战略的提出为新时代中国乡村发展作出了顶层设计，描绘了一幅宏伟蓝图，为今后一段时期的“三农”工作指明了方向、提供了遵循。乡村是国家的细胞，是社会治理的重点和难点所在，乡村治理作为乡村振兴的重要组成部分，在国家治理体系与治理能力现代化中发挥着基础性的作用，关系到乡村振兴战略目标的实现。乡村振兴，治理有效是基础，有效的乡村治理不仅是国家治理的前提和实施乡村振兴的内在要求，还是解决“三农”问题的关键，更是实现国家治理能力现代化的必由之路。

一、乡村治理面临的困境

随着时代发展和新型城镇化进程的推动，农村经济社会结构发生了深刻变化，在注入新的生机与活力的同时，也给乡村发展带来了诸多挑战，乡村治理面临着新的困境。

（一）乡村治理机制不完善

乡村治理主体，主要包括基层政府、村民、社会组织等几方面。虽然当前乡村治理的主体已呈现出由“单一”化向“多元”化演变的趋势，但传统政治体制观念根深蒂固，村民自治的主体地位时常受到干扰，以至于乡村治理主体多元化进程发展依旧缓慢。在多数乡村地区，短时间内仍难以实现主体多元化的乡村治理格局，治理主体单一化仍是现阶段制约乡村治理的重要因素。

村“两委”简单来说就是村里的党支部委员会和村民委员会。两者一个是党在农村的基层组织，一个是村民的自治组织，正常情况下两者的关系应该是领导与被领导的关系，党支部是各种村级组织的领导核心，村委会则是在党支部的领导下开展各项工作。党支部书记是支部委员会中的主要负责人，是“一把手”，是全村各项工作的领头人，在村民委员会中，村委会主任的责任和作用最为突出。但在实际工作中，由于乡村治理的繁琐复杂性、服务对象的具体性、工作人员的局限性导致村两委之间运行机制等出现一些问题，影响两委班子团结，无形中给乡村治理带来了阻力。

受国家自上而下体制的影响，又由于社会治理环境的复杂化和多样性，基层承载着上级下达的硬性指标及临时性任务，村委会作为衔接村民与基层政府的桥梁与纽带，顺其自然成为基层政府下派工作、完成任务的对象。一方面由于上级政府的工作压力使村委会开展工作力不从心，另一方面乡镇基层政府越权施政，通过借助“村账乡管”、“村财乡审”及“干预村务决策”等方式过多干预村治，导致村委会服务水平下降，出现干群关系不融洽、不协调现象，直接影响乡村的社会治理。

（二）基层民主政治建设不到位

农村基层党组织是党整个组织的基础，是党全部工作和战斗力的堡垒。基础不牢，地动山摇，基层组织是否稳定，事关党的执政基础和执政地位。

实践证明，农村基层党组织是乡村发展壮大的“主心骨”、“定盘星”，基层党组织软弱涣散，乡村振兴将寸步难行；基层党组织坚强有力，乡村振兴将稳步前进。历史表明，基层党组织中民主选举机制不规范、选举程序不严格等问题突出，在“两委”选举时不正当竞选现象时有发生，以至于让村中黑恶势力混入村两委干部队伍。其次，“村两委”领导班子凝聚力不强，团结度不高，缺乏工作的积极性和主动性。再次，基层党员干部受传统“官本位”和“既得利益”思想根深蒂固的影响，缺少服务意识和大局意识，在带领村民干事创业上难以适应新时代发展的要求。

伴随改革开放大潮以及新型城镇化进程的推进，越来越多的文化程度高、思想观念先进的农村党员走出乡村，走进城市务工、经商、甚至定居，逐步脱离了农村基层党组织，以至于留守乡村的都是年纪较大、行动不便、文化水平稍低的党员，这些党员虽然热衷于村中事务管理，但受限制性因素的影响对基层党组织的发展壮大只能是心有余而力不足。久而久之，基层党组织中人才外流、队伍老化现象严重，长期未注入新鲜血液，缺乏高素质和高质量的发展对象，以至于村党组织后继乏人。

（三）乡村文化教育问题突出

党的十八大以来，国家越来越意识到文化教育在乡村振兴、社会治理中的润物无声作用，文化教育作为乡村治理中软实力的组成部分，始终贯穿于乡村振兴的始末，成为承载乡村振兴的坚强基石。随着国家重视程度的愈深，在肯定乡村文化建设取得成绩的同时，乡村文化教育也出现了一些不可否认的现实问题，亟待解决。

根据统计数据显示，除外出经商、务工等流动人员，农村常住人口还有近6 亿人，受多种因素制约部分地区出现小农思想严重、守旧主义盛行，其愚昧无知的理念、落后腐朽的观念严重影响乡村社会风气，成为乡村社会治理的绊脚石。随着市场经济的高速发展，乡村社会的现实环境出现了多元文化交叉更迭、错综复杂的现象，传统的价值体系受到影响，乡村固有的文化根基和文化载体面临冲击。村民作为乡村传统价值体系的传承者和创新者，在城镇化进程的洗礼中，文化主体意识逐渐被冲淡，出现主体意识缺失的状况，“真善美”的观念逐步淡化，古道热肠、邻里和睦、诚实守信、孝敬双亲等传统美德逐渐被利益至上的价值取向占据上风，功利主义和私利观念盛行。

与城市相比，乡村教育资源较为落后，这也是城乡二元结构体制下发展不平衡的一个缩影。一方面，乡村学前教育和中小学义务教育是中国教育最薄弱的环节，也是实现教育公平和社会公平的重点和难点所在。另一方面，在中西部地区尤其是经济落后欠发达地区，村庄不具备完善的学习场所，村民接受再教育机会实为难得，新型职业农民队伍建设亟需加强。乡村教育资源匮乏直接影响村民的受教育程度和素质水平，而村民素质的高低在一定程度上又直接影响乡村社会治理的进程，阻碍乡村振兴战略的实现。

二、乡村治理的出路

“立政之本则存乎农”，实施乡村振兴战略，是国家根据农业农村发展的切实现状审慎做出的重大安排部署，关乎全局、意义深远。我们要深刻认识到乡村振兴战略的重要性，敢于正视存在的问题，以此为基，在充分认清现实情况的基础上，详细分析了乡村治理中面临的困境，探索出新时代乡村治理的出路。

（一）建构乡村社会治理多重机制

1.发挥不同主体间的能动作用。在乡村治理结构下，不同主体应充分发挥各自的能动性，深入挖掘各自的潜力和优势。首先，政府等职能部门在治理上应定位准确、切实转变职能，合理下放权力并履行好应尽的职责。其次，应重视村民这一中坚力量在乡村治理中的主体地位，在乡村治理中应给予村民足够的自治空间，使其行使自治权利。同时鼓励乡贤积极参与治理、建言献策，发挥精英人物的模范引领作用。最后，发挥社会组织在治理中的主体作用，社会组织作为乡村建设的中流砥柱，其作用和影响力不容小觑，必须给予高度重视。总之，在乡村社会治理的多元格局中，充分发挥不同主体间的能动作用，共同致力于乡村治理，着力实现多元主体治理的格局，达成良性互动的治理效果。

2.明确“两委”职责，强化法治建设。对于乡村治理中“两委”间出现的工作不和谐、机制不协调等因素，应根据实际情况，建立“两委”分权合作制度，明确两委职责，各司其职，改进村两委的工作方式，规范村两委的运行机制，努力实现两委关系的协调。以党支部书记为核心的村党支部带领村委会发挥好思想、组织和政治上的模范引领带头作用；村委会负责村中的日常具体事务管理等工作，维护村民的根本利益。法治建设是乡村治理中的根本保障，应重视乡村治理中的法治建设，村党支部和村民委员会应严格遵循选举法和选举程序，选准、配强各自的领导班子。乡村治理法治化是新时代乡村发展的着重点，在治理过程中要坚持法治为本，要增强乡镇干部的法治观念及法治意识。强化法治建设还应教育引导广大村民尊法、学法、守法、用法，加强对乡村的法律宣传力度，提高村民的法治素养，培养村民的法治思维，营造一种遇事找法、办事依法的法治氛围。

3.转变乡镇政府的职能，深化村民自治。进入新时代后，我国面临的主要矛盾发生转化，乡镇政府在乡村治理进程中的方式和职能也应随之转变。首先要做到思想和理念的转变，由以往管理人民的落后观念转变为引导社会发展、为民服务的理念。其次基层政府在乡村治理过程中要秉持法律准绳、坚持依法办事，重视治理的法治化，规范执法人员的言行，严禁知法犯法。此外，转变政府职能、深化村民自治的重要环节是乡镇政府在体制机制上要不断改革、逐步完善，理顺乡镇政府和村民自治的职责权限关系。一方面乡镇政府不断提升公共服务水平，健全考核机制；另一方面乡镇政府在治理中应理清与村委会的关系，从旧时的“上下级”或错误的“行政关系”转变为“主动引导与自我管理”、“服务与被服务”的关系，简政放权、还政于民。

（二）加强基层党组织建设

1.发挥党组织的战斗堡垒作用。新时代我们要以问题为导向，加强和改进农村基层党组织建设，发挥其战斗堡垒作用，不断增强其凝聚力、战斗力，这既是党的建设新的伟大工程的内容之一，也是乡村振兴的题中应有之义。乡镇干部和村党支部要树立“抓好党建就是最大的政绩”这种政治意识，在党建工作上精益求精，严格落实党建工作责任制，以党的建设高质量推动经济发展的高质量。同时完善基层党组织民主监督机制，加强巡视力度及问责力度，增强党组织的纯洁性。要加强对基层党员干部的思想教育，持续整顿软弱涣散的党组织。要不断提高农村党员干部的党性修养和综合素质，增强其服务意识、政治意识、大局意识，明确基层党支部带头人的角色定位，增加责任感和使命感，不断增强基层党组织的凝聚力、战斗力。要严格规范村“两委”换届选举，从源头上防止“村霸”混入村“两委”干部队伍，真正把那些有本事、能办事、办成事的优秀人才选进村支部班子。只有这样才能锻造坚强有力的基层党组织，以党组织建设推进乡村治理工作，引领乡村治理同心同向、雁行有序，助力乡村振兴。

2.完善基层干部队伍建设，发挥党员的先锋模范作用。古语曰：“为政之要，莫先于用人”，农村基层党组织作为乡村治理的坚强战斗堡垒，发挥着不可替代性的作用。完善基层干部队伍要重视对本土基层党员干部的教育培训，坚持“三会一课”制度，注重党员活动和党员教育的制度化和常规化，培养党员干部高度的政治自觉和使命责任感，以党建促发展。同时逐步建立健全精英人才回流机制，大力发掘并储备具有潜力的后备干部。同时基层党组织要打破条件限制，拓宽选人用人渠道，通过从上级部门中“派”、从当地精英中“聘”、从优秀毕业生中“选”等方式选准配强干部队伍，解决基层干部队伍年龄老化、后继乏人等问题。要发挥好党员的先锋带头作用，做好“领头雁”，引领广大党员干部心往一处想、劲往一处使，推动党的路线、方针、政策落地生根，做焦裕禄、廖俊波式好干部。先锋模范党员在乡村治理进程中要当好政策的“宣传员”、发展的“实干家”，在谋事创业上想在前、走在前、干在前，把群众想办的事办好，把群众想办不能办的事办成，真正成为基层发展的“主心骨”、“风向标”。

（三）重视乡村精神文化建设

1.加强乡村公共文化建设。在乡村振兴战略的治理实践中，要足够重视文化这一“凝聚枢”、“风向标”的关键作用，把文化建设作为一个紧迫任务来完成。要加强乡村公共文化建设，深入实施文化惠民工程，在丰富村民精神文化生活的同时，还要以文化惠民为宗旨，建立多层级、立体化的文化资源框架。在乡村要弘扬社会主义核心价值观，牢牢把握社会主义先进文化的前进方向，以社会主义先进文化“铸魂化人”。要结合新时代要求，坚持对村民的教育引导，不断提升农民的思想道德水平和科学文化素质，促使农民养成良好的思维习惯和生活方式。总之，公共文化建设与有效的乡村治理是互为因果、相互促进的，将先进文化融入到乡村治理中，充分发掘乡村治理中文化的积极因素，为乡村治理添智献力。

2.充分利用乡规民约，提升德治水平。求治之道，莫先于正风俗，乡风文明是乡村振兴战略实施的保障，在乡村治理中的地位举足轻重。要充分发挥乡村熟人社会的优势，深入挖掘并充分利用乡规民约中所蕴含的道德教化作用。在乡村治理中要注重加强德治建设、提升德治水平，发挥德润人心、以文化人的作用，以德治推动法治和自治，助力乡村治理。在乡村治理中要重视对农民的社会公德、家庭美德等价值观的导向指引，强化道德教化的作用，在潜移默化中提升村民的道德修养水平。各地可以广泛开展“乡贤、孝贤”、“好家风、好家训”等道德模范评选活动，实现用身边事直接教育身边人。注重德治水平要坚持传家风、立家规、树新风，以好家风涵养民风，使好民风推进乡村治理。积极弘扬真善美，传播正能量，形成用德治春风化雨的有效治理格局，不断推进新时代乡村现代化治理进程。

3.加大对乡村教育的投入，提升村民综合素质。新时代教育仍是人民群众最关心的问题，是国之大计、党之大计，办好人民满意的教育是功在当代、利在千秋的德政工程。实施乡村振兴战略要文化振兴、要人才振兴，都离不开教育的支撑，重视乡村教育对提高村民综合素质、促进人的全面发展具有决定性意义。党的十九大报告指出必须优先发展教育事业，要高度重视农村义务教育，办好学前教育，在乡村教育这个薄弱环节要聚焦着力点和突破口，以教育公平推动社会公平。教师作为人类文明的传承者，承载着传播知识、传播思想的时代重任。要源源不断为乡村教师队伍注入新鲜活力，同时要加大财政支持力度，改善乡村办学条件，加快乡村教育现代化、信息化建设步伐。利用多媒体教学、“互联网+教育”等现代化措施实现优质教育资源共享，鼓励引导城市教师深入“农村支教”、“下乡送课”，改进乡村教育质量，努力推动城乡教育均衡发展。要注重提高乡村教师待遇，真正将优惠政策不折不扣落实到位，形成教师“扎根乡村、服务乡村、奉献乡村”的良好局面，为乡村教育事业储备力量。通过开展种植、养殖、建筑等职业教育培训，使村民掌握基本现代化技术，促进其综合素质的逐步提高。总之，通过教育塑造人、培养人的功能，潜移默化的提高村民的道德修养，使村民具备一定的认知能力，从而不断提高乡村有效治理的内生力量。