城乡融合视角下宅基地流转范围的改革路径研究*

◎杜宇能 徐友谅

一、引言

城乡发展依旧不平衡是新时代我国社会主要矛盾的重要方面，因此促进城乡融合发展，实现乡村振兴是未来我国改革发展的重点方向。为了实现城乡融合、乡村振兴，深化农村土地制度改革既是改革发展的难点，也是破除障碍推进改革的主要抓手。随着农业用地流转和“三权分置”改革的推进，农业用地领域的改革取得了一系列的进展，有效的提高了农民的财产性收入，促进了适度规模经营（李松龄，2018）。宅基地作为农村土地的另一种重要的组成部分，其改革步伐却稍显滞后，然而这种滞后并不是因为政者的迟疑，而是宅基地改革所涉及的主体和客体更为广泛，改革难度和风险更大，因此采用谨慎和渐进的方法进行试点和改革是十分必要的（钟荣桂和吕萍，2018）。

与农业用地“三权分置”改革相对集中在农业领域不同，宅基地改革在空间布局方面涉及到城乡建设两个方面，在相关主体方面涉及到农村和城镇居民两类人群，在制度方面还涉及到多部法律法规。围绕宅基地的改革，学术界有着不同的立场和观点，其主要分为“国有化”、“私有化”、“完善集体所有制”三类观点。其中持“国有化”宅基地的学者认为宅基地具有社会保障功能，当然不能私有化，而现有的集体所有却限制了宅基地流转的权能，如果采取和城镇居民相同的国有土地产权制度，就可以实现宅基地的自由流转和交易，盘活沉睡的农村土地资产（任大刚，2018）。主张“私有化”宅基地的学者，认为现有的宅基地制度造成了巨大的效率损失，而提高宅基地的私有化水平，可以更好的利用市场手段提升宅基地潜在市场价值，从而提高农民的财产性权利（党国英，2016）。还有学者认为“国有化”和“私有化”宅基地的争鸣，在一定程度上将宅基地改革的研究孤立了，认为通过宅基地权能的提升和确权登记的完善，集体所有制是完全可以适应宅基地流转需求的（余永和，2014）。笔者则认为宅基地改革的关键是在宅基地对农民的社会保障功能、农村沉睡资产盘活、城镇用地问题的疏解这三者之间找到发展的平衡，而这种平衡是需要放到城乡融合发展大背景下去寻找的。也就是说，宅基地的改革应当是一个渐进的过程，而这个过程的核心就是宅基地的交易主体和主体的范围。

2018年的中央一号文件提出了宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，提出了适度放活宅基地和农民房屋使用权。这种“适度”恰恰是宅基地改革渐进性的体现，同时也表明宅基地的交易范围，也就是现行宅基地改革语境中的“流转”范围，是宅基地改革的核心。为此，本文从城乡融合发展视角出发，综合宅基地的社会保障功能、农村沉睡资产盘活、城镇用地问题疏解这三个原则，提出了宅基地流转范围的改革路径。

二、城乡融合与宅基地流转范围

改革开放以后，中国实行社会主义市场经济体制，经过四十年的努力，在城市、在二、三产业方面已经破除了计划经济体制的束缚，基本建立了社会主义市场经济体制，但城乡分治的户籍制度和集体所有的土地制度等重要体制还没有得到有效改革，城乡二元结构的体制还在继续，城乡差距在一定时期内反而有所扩大（吴昌南，2017）。因此弥合城乡差距，实现城乡融合是一个不可以回避的重大议题。土地是农村最重要的生产要素，与城市的国有土地交易不同，农村土地的所有权归集体，多项法律法规约束着宅基地的交易，农民的宅基地使用权权能是极度不完整的。在市场经济体系中，市场交易是形成价格、实现价值的主要手段，而现行的宅基地流转范围被限制在很小的范围内，广大城市居民以及其他地区农村居民都无法成为宅基地流转的主体。这种对宅基地流转范围的约束，阻碍了城乡之间要素的流动，阻断了城市资本输血农村建设的渠道，既闲置了农村资产，也阻隔了城乡一体化发展的目标。

城市房地产价格的上涨，从本质上讲是城市土地使用权价值的上涨，随着城镇化进程的加速，城镇周边宅基地的价值也随着周边交通、商业和公共服务的发展而上涨。这些农村宅基地有着很高的入市冲动，于是诸如小产权房等畸形的宅基地价值表现形式变得屡见不鲜。在一些城镇化程度较高，经济较为发达地区，农民的市民化程度较高，农业不再是他们的主要收入来源，很多农民在城镇也有了住房，他们对于宅基地流转有着很高的需求。因此，在这些地区率先创新宅基地的流转制度，适度扩大宅基地的流转范围，通过市场手段实现宅基地的经济价值，将有助于进一步提高城镇化发展水平，提高农民财产性收入，并优化城镇的空间发展布局。以全国农村土地制度改革试点地区浙江义乌市为例，允许宅基地有偿调剂。具体做法是，在确保“户有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购需要交易的宅基地，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。可见适度扩大宅基地的流转范围，有助于实现不同主体对宅基地的供需意愿，特别在宅基地价值较高的城镇周边，尤为如此。对于距离城市较为偏远的宅基地，由于公共设施，如道路、自来水、电力、网络、环境卫生条件较差，宅基地流转的动力不足，则需要在用地规划、公共设施建设上创新机制，盘活宅基地资产。以安徽霍山县仙人冲村为例，政府依托三线建设时期的房屋基础设施和当地优良的自然资源，加大了基础设施建设，吸引全国画家入驻，形成了画家村，有效地带动了当地的人气，在提升仙人冲宅基地的使用价值的同时，促进了城乡融合。可见宅基地的流转范围和城乡融合发展是紧密联系的。

三、宅基地流转范围与其社会保障功能

建国以后，我国农村集体所有制为所有农户提供了“耕者有其田，居者有其屋”的基本保障，这既是中国共产党革命的成果，也是适应建国后农业在国计民生中地位的制度安排。农村土地是农民生活的最后一道保障，包括宅基地在内农村土地对于农民具有重要的社会保障功能，然而随着城乡一体的社会保障机制的逐步建立和农业土地“三权分置”的推进，宅基地已经成为农民的最后一块“乡愁”。之所以称其为“乡愁”一方面是因为宅基地难以交易，价值难以体现，另一方面，农民的市民化进程也弱化了宅基地社会保障功能，使得农村的资产处于闲置状态。逐步放活宅基地的流转的确会影响到宅基地的社会保障功能，因此应当使得宅基地的流转对于农民是一种帕累托改进，而这种帕累托改进的标准不是房屋的价格，而是农民的居住环境和所获公共服务呈现帕累托改进的模式。具体而言，当农民退出宅基地时，应当已经享有市民化的基本居住环境，或者因为宅基地的退出，而获得不低于原先的居住条件。需要注意的是，当前在农民宅基地退出时的帕累托原则，不是指的金额方面的不变少，而是指的居住条件的不变差，因为目前宅基地的市场价格低于相同条件城镇房产，如果仅仅是价格补偿，没有城镇住房的农民是无法在城镇获得不差于农村的居住条件的。因此从这个角度看，扩大宅基地的流转范围是需要考虑流转农户的居住情况，满足退出宅基地农户的住房条件不变差。

四、宅基地流转范围与农村沉睡资产盘活

由于制度的约束，农村建设性用地的价值仍处于沉睡状态，而宅基地则是这些沉睡中资产的重要组成（陈卫华，2017）。有学者计算中国农村土地资源总价值高达274 万亿，如按5%的收益率来计算，这笔高达274 万亿的“沉睡资产”一旦醒来，每年可以为农民增加14 万亿财产性收入，平均到每个农民超过1.5 万元（贺雪峰，2016）。目前的农村土地改革试点，只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地只占10%，仅靠这么少量的农地入市，根本不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场。现在扩展农村宅基地的财产权权能，激发农村宅基地的交换价值，为农民从宅基地中争取更多社会保障资源，已经在理论上、市场上、政策上达成默契。下一步所考虑的就是要如何有条件、有限制地进一步扩大农村宅基地规范流转。值得注意的是，宅基地流转范围扩大在宅基地价值实现方面，也就是农民财产权实现方面是有益处的，因为只有流转的对象增加了，需求才会逐步市场化，宅基地的价值才会更好的体现。随着城镇化进程加速，越来越多的农村呈现“空心化”现象，这些乡村的宅基地既有退出的意愿，也有流转的需求，适度扩大流转范围能够为规划和整合这些农村宅基地提供更多的方案选择。特别是大城市出现的人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等大城市病，使得很多城镇人口有迁居或者长住农村的意愿（瞿理铜和秦琴，2017）。这就为扩大宅基地流转范围提供很好的契机，特别是大城市周边的宅基地，应当是扩大流转范围试点的合适地区。

五、宅基地流转范围与城镇用地问题疏解

目前，由于耕地红线和控制大城市规模的政策使得中小城市的人口规模迅速增长，二三线、甚至三四线城市的房价也开始快速增长。在城镇建设用地日渐紧张的同时，大量农村宅基地却处于闲置状态，这种错配的现象使得宅基地的流转给疏解城镇用地问题提供了机会。在一些宅基地改革试点地区，利用宅基地退出和土地复垦，获取了城镇用地的指标，既保障了耕地面积不减少，又为城镇发展提供了土地供给。这说明宅基地的流转范围扩大应当和宅基地退出机制有机结合，从而使得容易流转的宅基地通过流转实现财产性价值，而偏远地区的闲置宅基地则应当通过退出来提供用地指标。其中宅基地流转是主要依靠市场，宅基地退出则需要政府参与。如果允许农村宅基地使用权在集体经济组织成员之外流转，至少有三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上。这样一来，不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的快速增长，有助于农民进城落户，加快农民市民化进程。尽管宅基地在更大范围内退出、整合、流动对于城镇用地、耕地保有是有益处的，但是宅基地可以在更大范围内流转的前提是同时实现乡村振兴和农民收益。当前城乡居民的财力仍然有着较大差距，在住宅交易中，农村居民处于弱势地位，因此宅基地流转范围的扩大仍需逐步推进，不可一蹴而就。

六、宅基地流转范围的改革路径

扩大宅基地流转范围，实现城乡融合应当成为宅基地改革的远期目标。目前我国的城乡二元差距仍然存在，宅基地作对农民的住房保障功能依然重要，因此扩大宅基地流转范围需要作为远期目标，逐步推进。为了达成逐步扩大宅基地流转范围的目标，需要做到以下几点：一是缩小城乡收入差距，扩大农民收入增长渠道；二是建立统一水平的城乡社会保障体系，实现教育、养老、医疗水平的相对均衡；三是控制房地产价格，特别是加大对三四线房地产市场的调控，降低农民市民化的门槛；四是加大农村道路、用水、用电、上网、环卫等基础设施的建设，为扩大农村宅基地流转范围、增值宅基地价值提供环境条件。

选取城乡差别较小的发达地区，逐步试点宅基地流转范围的扩大。目前，城乡居民的不动产登记已经基本完成，为建立城乡统一的不动产交易体系提供了先决条件。可以在京津冀、长三角、珠三角等发达地区，选择若干临近城市的经济发达地区，率先扩大宅基地的流转范围。具体步骤可以按照如下三个步骤和两个前提进行：第一步，将宅基地使用权流转从集体经济组织内部扩大到乡镇范围；第二步，将宅基地使用权流转扩大到县（区）域范围；第三步，允许宅基地使用权流转扩大试点地区的全部行政区域内。这种逐步扩大的试点改革，需要满足两个前提条件：一是流转宅基地的农户需要有其他适宜的住所，二是宅基地的流转到城市居民时只涉及到使用权的交易，而将农民的宅基地资格权和集体的所有权予以保留。

创新制度设计，融合宅基地流转范围扩大与宅基地有偿退出机制。宅基地有偿退出是整合偏远地区农村土地资源，保有耕地面积，解决空心村问题的有效手段。在偏远的农村地区，基层政府应当发挥积极作用，成为农村宅基地交易的“投资公司”，一方面通过有偿收购和置换农村宅基地并予以复垦，将获得的用地指标在城镇周边地区，建设租赁住房和保障性住房；另一方面通过扩大宅基地流转范围，将集体土地上建设的租赁住房和保障性住房流转给有着刚性住房需求的城镇居民，从而疏解城镇化的用地紧张问题。

在尊重财产权和相关制度的前提下，通过扩大宅基地流转范围解决现有“小产权房”问题，盘活城镇周边农村集体土地的经济价值。“小产权房”是农民自发的财产性需求、市场对住房的刚性需求和城乡二元土地结构三者交互作用的产物。在全国各地，特别是城镇周边，大量存在这种违反相关法律法规的现象，而适时扩大宅基地流转范围，能够有助于法理上和实践上解决“小产权房”问题。可以采用补交相关税费的同时，承认“小产权房”的房产价值和集体土地使用权的具体办法，为“小产权房”问题的解决提供新的选择。