城乡要素合理配置带动都市农业发展模式研究

孟召娣，郝汉，蒋和平，彭成圆

（1. 广西大学商学院，广西 南宁 530004；2. 西南大学经济管理学院，重庆 400700；3. 中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；4. 无锡职业技术学院，江苏 无锡 214000）

长期以来，我国资源要素从农村流向城市成为常态，加剧了城乡差距的扩大。为提高我国整体现代化的建设水平和速度，加快推进农业农村现代化进程成为当务之急，破除城乡二元结构体制障碍为客观需要，而这一问题的关键在于如何留住农村生产要素、如何促进城乡要素的平等交换和公共资源的合理配置。农业农村生产要素缺失不利于农业生产稳定，造成农村社会的凋敝衰落。在建立健全城乡融合发展政策体系下，推进城乡要素双向自由流动，既要发挥好市场的基础性作用，又要增强政府的调控功能。都市农业地处城市与农村的过渡地带，是引领我国农业未来发展方向的新业态，也是城乡一体化的试验田和先行区。研究城乡要素合理配置带动都市农业发展的模式和体制机制，有利于破解农业农村发展困境、探索乡村振兴的有效路径。

城乡要素错配显著阻碍了我国城乡二元经济结构转化和城乡融合发展程度，促进城乡融合的方式则为改善农业部门和非农部门的要素错配状态[1]。城乡要素合理配置是指将城市和农村的要素放置于同一市场，在平等的地位上发挥不同的比较优势，减少体制障碍，实现要素在城乡间的自由流动，提高要素使用效率。这里所讲的要素既包括土地、劳动力和资本三大传统要素，也包含企业家才能、信息技术和农村集体产权等新型要素[2]。近年来，学术界深刻认识到引导先进生产要素在农村集聚的重

要性。王曙光[3]认为应建立城乡发展的共享机制，走城乡联合体的发展道路，实现要素在城乡之间的流动。任鑫和薛宝贵[4]经过检验证明了生产要素的单向流动扩大了城乡收入差距，而城乡间的要素双向流动对缩小城乡差距存在时滞性和时变性[5]。林晨[6]通过构建二元经济模型，分析发现要素流动受限制时，非平衡的技术进步会加剧城乡二元经济结构。谢方和徐志文[7]研究发现城乡界面在城乡要素流动中发挥“交换、卫护”功能，可制定针对性的指导政策，建设统一城乡要素市场促进城乡要素交换平等。郭素芳[8]提出需构建各主体利益联结机制、政策配套机制、政府与市场功能互补机制等保障城乡要素双向流动。

实施乡村振兴战略、缩小城乡差距，最根本是要促进城乡要素双向流动和产业融合，提高市场交易活力[9]。应以发展现代化的农业产业作为城乡要素合理配置的基本载体，实现农业农村面貌的根本改变。都市农业可以将城市的资本、人才、技术和农村的土地、劳动力、集体资产集聚并整合，既可以满足城市居民农产品需求，又可以改善农村生产生活环境、拓宽农民致富渠道。美国、日本和荷兰等发达国家通过区域分工、发展设施农业、实施“自然包容”农业，并借助于合作组织的服务，极大发挥了都市农业提供生鲜农产品、科普教育、防灾疏散等功能，推动了劳动生产率、土地生产率和创汇率的提高，促进了人与自然的和谐[10-13]。Hara等[14]对发达国家的都市农业进行对比分析提出人口、地区规模、历史地理和城市形态都会对都市农业的生产潜力产生影响。在我国，都市农业的基础功能为经济和社会功能，生态功能为保障性作用，服务功能显现[15]。蒋和平等[16]测算2011年北京、上海、广州和天津都市农业发展实现度分别为72.16%、66.80%、66.15%和64.08%。王晓君等[17]基于案例研究将都市农业划分为特色农业集群、农业园区引领和休闲观光带动等8种典型模式。周培[18]提出应在生态文明建设、农产品质量安全、核心能力提升和产销体系优化方面增强都市农业的战略价值。多位学者对天津、北京和南京等东部城市都市农业功能等方面进行深入研究[19-23]，也有对成都和西安等中西部大中城市都市农业的分析[24-25]。

目前对于东部发达地区都市农业研究居多。而经过近几年发展，部分中西部大中城市也积极探索出了都市农业发展的新模式和新成果。本文主要是在对中西部大中城市重庆市、贵阳市和武汉市都市农业发展现状实地调研的基础上，以城乡融合和要素流动为出发点，对城乡要素合理配置带动都市农业发展的典型模式进行定义和案例分析，提炼三大城市都市农业发展的共同创新点和未来发展潜力，分析其所处困境，为实现小农户与农业现代化的衔接、都市农业可持续发展、中西部地区乡村振兴提供科学参考和选择途径。

1 城乡要素合理配置带动都市农业发展的新模式

重庆市、贵阳市和武汉市以加快推进农业农村改革、调整农业产业结构、统筹城乡一体化为抓手，根据当地实际，充分发挥自身优势，积极创新路径，因地制宜地对城乡要素合理配置带动都市农业发展进行了有益的探索和实践，主要做法特色鲜明，典型案例突出，发展格局初步形成。

1.1 资本要素合理配置带动都市农业发展的模式

指发挥好工商资本下乡的积极作用，合理引导并加强规范工商企业向农业农村的投资，让工商资本进入政府无法进入的领域，办农民自身无法解决的事情，借助于都市农业这一载体，立足于农业产业，明确项目建设方向，平衡好农民和相关企业的利益，最终实现工商资本和农民的共建共治共享。

这一模式以重庆市最为典型。重庆市渝北区立足各个乡镇的产业基础和资源禀赋状况，大力开展农旅融合的招商引资，引进都市农业发展市场主体，入驻发展重大项目。截至2017年已引进现代农业企业12家，农业招商引资协议投资额达到38.7亿元，到位资金5亿元。重庆青—银升生态农业有限公司以“公司+基地+合作社+农户”的发展模式，将养殖、种植、旅游、休闲和观光融为一体，推行“猪—沼—果”、“猪—沼—菜”的立体循环养殖模式，带动社员2 000户共同致富。公司投资建设玫瑰园，生产玫瑰鲜花饼、玫瑰酱等多种产品，修建玫瑰餐厅，通过举办玫瑰节等系列活动，年吸引游客10万人次，年产值可达500万元。重庆茶业（集团）有限公司作为国家级重点龙头企业，每年会为茶农提供统一的生产资料和技术服务，对茶叶质量进行严格监管；在每年3月10日至4月30日举办采茶节活动，发展农旅融合。公司每年会按照茶农上交的茶叶总额来计算，将纯利润的5%返还给农民，极大调动了周边农民的生产积极性。

1.2 劳动力要素合理配置带动都市农业发展的模式

指将城市能人输送到农业农村领域，强力推动大学毕业生、退休职工和农民工等返乡创新创业，为农村输入新鲜“血液”，充分激发城市市民的投资和消费热情，带动农民的创业就业，切实解决好都市农业以及乡村振兴发展中的人才流失问题。

自2017年以来，武汉市推进实施“三乡工程”，即“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”。市民下乡是引导市民长期租用农村空闲农房和农地资源，增加农民的财产性收入；能人回乡是鼓励创业能人、社会贤达等，返乡创办实业，反哺家乡建设，增加农民经营性收入；企业兴乡是鼓励和引导有社会责任感、有经济实力的企业家到农村投资兴业，发展现代农业，增加农民工资性收入。目前，“三乡工程”已经释放了农村发展的巨大潜力，成效显著。如在武汉市新洲区的靠山小镇由村委会、当地企业和外来企业共同打造，由于优越的交通位置和适宜的居住生活环境，同时为创业大学生减免5年房租、提供职工公寓的优惠政策，辅助于武汉市实施的“百万大学生留汉工程”，吸引了大批创业大学生的入驻，成为融合了农业4.0和科技创新、文化创意的农创中心，人力资本和知识资本的汇聚使靠山小镇成为武汉市都市农业的新样板。

1.3 基础设施要素合理配置带动都市农业发展的模式

指逐步转变城乡公共服务和基础设施投入不均等的现象，通过村庄整治、美丽乡村建设、厕所革命等不断改善区域内的基础设施条件、提高公共服务水平，为工商资本、人才等要素投入都市农业增强信心动力和吸引力，充分发挥都市农业的生产、生活和生态的“三生”功能，实现环境水平和效益的提升。

重庆市巴南区2012年整合了5亿多元涉农资金，由区里统筹使用，围绕八大特色产业集中投入。年均农业综合开发投入资金高达约2 800万元，加强了道路、沟渠、水利等农业基础设施建设，有效提高了农业综合生产能力。已完成18个镇35个村的农村饮水安全项目建设，新建和改扩建5个水厂，新增供水人口8万人。建设沼气池26 499口，修建农村人行便道2 000 km。巴南区通过土地流转、金融担保、税收等一系列优惠政策积极扶持各类农业龙头企业，依托项目支持上档升级原有的茶叶、花椒、早熟梨、蔬菜等产业，初步形成“三线二片”农业产业带。南川区金龙村通过实施农业综合开发项目，除积垢、靓形象、祛陋习、固成效，实现了“田园美、村庄美、生活美”，吸引了重庆三不加食品有限公司等16家企业入驻，发展星级农家乐8家，文化中心户4户；通过园区内土地抵押获得贷款，成为金融助农项目的示范基地。

1.4 信息和技术要素合理配置带动都市农业发展的模式

指将现代化的信息技术、互联网技术、大数据、电商平台等运用到农业的生产与经营过程中，改变传统的农业信息不对称的问题，使都市农业生产力的提升更多依靠信息和技术等先进的生产要素，提高都市农业的信息化、技术化水平，推动都市农业的提档升级。

在“互联网+”的大背景下，由贵阳市农委牵头和大数据产业政策支持下，贵阳市建成了三农大数据应用平台，该农业产业云平台整合了广泛的农业产业链资源，包含了贵阳现代农业大数据交易中心，农业信息服务平台、现代农业电商平台、农产品批发交易平台、农业金融服务平台、农产品国际贸易平台以及农业技术服务系统、农产品检测系统、农业信息展示系统等多个系统。聚集一级农产品批发市场70多家，可为贵阳市1 500个行政村，900多个农民合作社实现服务。具体来看，贵州农业云项目适应并提升了当前农业标准化、规模化、精细化水平，实现了过程溯源。以某一地块或某一农作物为单位，通过定位对农产品生产种植、化肥农药的施用等信息进行记录，最终形成二维码。消费者通过扫描可以得知产品的食用、营养、储藏等信息；质检部门也可以通过二维码进行农产品质量检查。通过大数据的运用有利于对农业产业链的全方位控制，实现了从“农田”到“餐桌”的全程控制。农业云通过交易的数据化，实现了降低交易成本、提高交易效率、合理分配资源。解决了传统农业发展的信息不对称问题、实现现代农业大数据交易、带动贵州乃至全国特色农业的发展。

1.5 农村集体资产改革带动都市农业发展的模式

即在农村集体产权确权的基础上，将农村闲置的集体资产盘活，赋予农民更多的财产权利，将资源变资产、资金变股金、农民变股东[26]。以村集体为单位，根据市场经济要求和农业生产规律发展高附加值的休闲观光产业和都市农业，延长农业产业链条，实现农村产业兴旺、农民生活富裕。

十九大报告明确指出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。贵阳市从2016年开始推进农村“三变”改革试点。2017年底全市共在88个乡（镇、社区）、466个村开展“三变”改革工作，占全市行政村的50%以上，覆盖人口数93.16万人，参与“三变”改革农民达11万人。贵阳市对912个村资源、资产、资金进行清产核资。并采取“三变+经营主体”、“三变+旅游”等模式，促进“三变”改革与都市农业发展有机融合、相互促进。部分乡村抓住举办农业嘉年华活动的契机，大力发展第三产业，组织村民投身农业旅游服务产业，借外力壮大休闲农业和乡村旅游，通过自发建立合作组织或旅游公司，盘活集体景观类资源，本村村民通过土地入股成为股东，年底参与分红。据贵阳市政府统计数据可知，贵阳市通过“三变”模式，各区（市、县）村集体以土地入股4 666.67 hm2，整合资金2.2亿元，形成股金2.06亿元，带动社会投资12.6亿元，促进农民变股东9.22万人。

我国中西部大中城市城乡要素合理配置带动都市农业发展的5大典型模式既相互关联，也存在显著差异。具体采用的模式类型，应根据各地的资源禀赋和优劣势状况作出切合实际的选择。5大典型模式，具有不同的内涵特征、基本要素和适用条件（表 1）。

2 城乡要素合理配置带动都市农业发展的创新点分析

2.1 政府高度重视，助力城乡要素融合，助推都市农业发展

在政府部门的高度重视和引导下，城乡要素融合和合理配置的进程加快。重庆市作为我国首个统筹城乡综合配套改革试验区，市政府将都市农业作为城乡统筹发展的节点，通过文件形式实施都市农业发展的指导意见，根据其发展阶段的不同和出现的问题及时调整政策。贵阳市针对都市农业用地不足的问题，出台新的政策中明确指出“在区（市、县）新增建设用地计划指标中7%以上用于支持都市现代农业新产业、新业态发展，由区（市、县）统筹安排”，是发展壮大都市农业有益的尝试和探索。武汉市除推进“三乡工程”外，2017年出台了《武汉市推进农产品加工业发展办法》、加强构建农村集体“三资”监管平台、做好政企互动平台服务、积极组织银企对接会和推动益农信息社的建立等一系列措施都促进了农业方面先进要素和信息资源服务延伸到乡村和农户。都市农业在政府的强力扶持下，发展速度和质量快速提升。

2.2 开拓文化教育，深化三产结合力度，强化产业链条增值

单纯在农业生产环节发力难以实现农业强、农村美和农民富[27]，以农业产业为基础，结合二、三产业，融入文化和创意，链条延伸，农业产值增加。重庆市将都市农业与农事教育相结合，通过各种创意满足中小学生的绿色蔬菜农耕体验、少儿科普教育、奇蔬异果观赏等户外教育的多样需求；通过举办各种形式的农业文化节，依靠自身主题突出、活动丰富等优点，提升知名度、吸引游客消费。贵阳市从2014年起，按照内容丰富、范围较广、趣味性强的要求举办农业嘉年华活动。地方政府结合当地农业特色通过分析、梳理申报有特色的项目并提交，贵阳市政府邀请专家对项目打分，按照分数排序决定农业嘉年华承办权的归属。贵阳农业嘉年华以项目建设为载体，通过嘉年华活动统筹特色小镇、美丽乡村、农业园区、田园综合体等建设，推动了当地特色产业的发展壮大和农民的致富增收。武汉市也大力鼓励组建乡村文艺团队，定期举办乡村文化节；利用多种创新模式，推进农林牧渔业与服务业、旅游业等产业深度融合。

3 城乡要素合理配置带动都市农业发展中存在的问题

3.1 整体布局缺乏统一规划，同质化趋势明显

目前都市农业发展仍缺乏未来规划，项目设计规范性较差，整体建设思路不清晰、目标不明确、统筹不到位，造成同质化趋势明显。一是产业结构较为单一。部分都市农业发展业态多倾向于追求短期效益的餐饮、住宿，而不重视农业产业的发展，脱离了农业产业的基础。为了迎合城市消费者的偏好，大部分乡村趋向于城市生活方式而建设，农村类城市化现象严重，失去了农业农村的特色与优势，乡土气息不浓。

二是区域之间协调不足，未形成功能互补的布局。由于发展都市农业门槛较低，建设标准不高，低水平重复建设的现象较为普遍。区域之间缺乏分工，都市农业功能相似，竞争压力加剧。

三是经营管理较为粗放。都市农业不同于传统农业，也不同于一般意义上的农业旅游，经营管理灵活性强。但部分都市农业经营仍以传统管理方式运营，无法适应现代农业的发展形势。

3.2 经营主体间利益联结不紧密，农民参与程度低

在工商企业或是能人带动农民发展都市农业模式中，经营主体之间利益联结不紧密，违约行为时有发生，道德风险大。当前都市农业存在着农民以“旁观者”的身份而非“主人翁”的姿态参与建设的现状。具体表现为：近郊农民土地流转或是被征用，虽然仍保持着农村的生活方式，但是思维趋同于城市居民，不愿意从事农业生产，农民的组织化和参与性程度低。如何让近郊农民成为产业工人，实现就地转型就业，从传统农民转为现代产业经济工人仍需探索。

3.3 具体政策基层落实较难，发展活力未完全释放

一是“地”的问题。都市农业的发展壮大，建设用地指标不足仍是最大的障碍。中共十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，但这一政策目前仍无法落地。产业发展用地审批较难，农村土地产权市场不健全，农村土地资源、农村宅基地未完全盘活。

二是“钱”的问题。农业产业项目的持续性实施需要大量资金的投入，但融资配套措施不健全。农业生产的季节性、长期性使农业贷款长达两年时间，缺乏抵押物而从银行获得贷款难。政府虽然可以为企业担保，但担保公司会收取3%的费用，使担保银行利息上浮，增加资金成本。农业项目只有落地实施后才可获取利润，见效慢、周期性长。但政府为了提高资金使用效率，普遍实行先建后补的政策，项目完成后才会拨付大量资金，与农业产业项目发展阶段相矛盾。如何强化政策制定，增强供需两方的匹配度，如何将政策设计与市场灵活度相结合、在基层将政策落到实处，完全释放都市农业的潜力和活力仍是重要课题。

3.4 转型升级支撑要素缺乏，可持续性仍需强化

农业方面人才缺乏阻碍都市农业升级。部分领导干部农业知识不足，专业不对口现象普遍，要对农业农村有所了解、作出正确决策需要一定的时间，对农业进行的投资由于没有结合农业农村实际导致无法发挥真正的效益。市场型、复合型人才缺乏。目前农村整体资源条件仍落后于城市，大部分青年人才和毕业大学生仍不愿意到农村工作，劳动力结构性矛盾较为突出。部分农业企业生产体系已经形成，但是农产品深加工技术支撑能力不足，附加值较低。市场品牌建设以及市场推广方面遇到瓶颈，市场营销与管理人才缺乏等因素阻碍了都市农业产业进一步转型。

4 对策建议

4.1 理顺发展思路、科学规划，统筹区域协调互补

要理顺都市农业的发展思路、明确发展的中长期目标，做好统筹工作，制定宏观都市农业发展规划。结合各市农业发展实际对都市农业重新定位，包括经济定位、政策定位、文化定位、功能定位、市场定位、盈利定位等。在充分发挥好生产功能的基础上拓展功能范围。以丰富的农村资源为依托，以提高农业效益和农民收入为目标，根据土地利用总体规划、农业发展规划、旅游发展规划等，明确都市农业今后发展的重点和主要任务。尽快推动近期、中长期项目的落地建设和管理体系建设。

首先，优化都市农业产业结构。以农业产业为基础，立足于农业，生产、加工高品质农产品；与建设美丽乡村相结合，大力发挥农业农村的优势。充分挖掘农业农村不同于城市的自然资源、文化资源、生态资源，立足于农业逐步与其他产业相融合。

其次，做好区域布局和协调工作。优先在大中城市近郊地区、资源优势地区建立集群发展试点区域，逐步扩大范围。建议建立都市农业发展协会或产业联盟，通过第三方的平台化运作，解决好各区域发展的同质化矛盾，实现资源要素流动，提升竞争力。

最后，将粗放型的经营管理方式转变为精细化管理。创新经营管理体制和打造专业管理团队，实现制度化和规范化管理。

4.2 规范契约内容、增进合作，增强农民主体意识

创新完善利益联结机制。拥有合作关系的经营主体之间在前期可以通过契约的方式相互约束对方违约行为，合同内容详细充实，明确各主体之间的分工和利益分配比例。在农民自愿的基础上，从乡村集体内部发展农民合作组织，通过入股等方式，让广大农民参与进来，风险共担、利益共享。新型经营主体主要是做好产前产后服务工作，为农户提供技术服务、种苗等，并加大品牌培育、销售和推广宣传；农户在生产环节发挥自主性，从而实现各方互惠双赢。在能人带动、工商资本带动的基础上要激发农村内部活力，提高农民参与都市农业发展的程度。

加强对职业农民培育。政府与大专院校、科研院所加强合作，定期邀请农业生产、技术和经营管理等方面的专家来为新型农业经营主体和职业农民授课、办培训班，并颁发新型职业农民证书。同时，培训人员信息与大数据联系起来，可以达到精准培训、精准帮扶的效果。农业龙头企业、农业科技园区也要积极为周边农民提供各种专业技能培训和实训服务，以市场需求和农民意愿为导向，增强农民技能，使农民逐步成为现代农业产业工人。

4.3 深化各项改革、适时调整，注重政策的延续性

在土地完成确权的基础上，建好土地流转“三个平台”，释放土地市场活力。一是建好土地承包管理信息平台。做好承包地确权登记颁证收尾和后续完善工作，落实土地承包档案管理制度，加快推进省级确权数据库和农村土地承包信息应用平台建设[28]，确保省级平台与中央平台有效对接。县级确权登记业务平台实现合同、权证、登记簿数字化管理，方便群众查询和业务办理。省级信息应用平台做好土地流转监管、纠纷调解仲裁等业务数据和确权数据的协同管理。

二是建好土地流转交易平台。加强流转服务平台建设，完善县、乡、村三级土地流转服务体系，提高服务能力，引导承包土地的经营权规范有序向新型农业经营主体流转。探索土地经营权权益评估标准，以县为单位制定粮田流转指导价格，加强土地流转价格监测和指导。

三是建好土地承包经营纠纷调处平台。加强基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，进一步完善调处机构建设，加强调解仲裁员队伍建设，强化工作保障[29]。以开展综治考评为抓手，督促各地规范开展调解仲裁工作，切实维护农村社会和谐稳定。

整合对农业农村方面的财政支持资金，针对农业项目的特殊性，政府应转变财政资金补贴方式，由先建后补转变为边建边补。在项目实施的初期阶段应拨付10%的启动资金，按照项目的进度拨付80%的实施资金，在项目最终完成后拨付尾款，保证农业项目实施过程中的资金充足。政府应注重构建信息沟通平台，增强对农业融资的诱导与管理职能，优化农业融资环境，帮助经营主体疏通融资渠道，使农业企业和银行之间建立良好的合作关系。落实对农业融资机构的优惠政策，对农业融资需求主体给予常态化与动态调整相结合的农业信贷支持政策。逐步完善农业保险体系，商业性和政策性的农业保险相互补充，从而降低农业项目和企业的损失。金融机构加快推进农业企业可以将承包经营权、农业设施设备、农房及宅基地使用权抵押贷款试点，并建立风险防范机制[30]。农业企业自身应着力提升品牌形象，树立诚信意识，保持良好的信用记录。任何政策发挥一定的效果都需要时间来验证，因此政府出台的各项政策应注重连续性和持续性。

4.4 转变管理方式、提高保障，疏通要素流动通道

分管农业部门的领导干部应注重调研，从农业农村实际和农民需求出发作出相应的管理决策。政府管理方式转行政命令式变为引导式，应加强对各类农业经营主体的扶持，巩固现有农产品生产基地高标准建设的良好基础，着力强化品牌建设和市场推广力度。地方政府可以举办各种形式的农博会，为本地农业企业展示自身品牌、提升社会知名度和提高市场份额提供优良的平台。“政府搭台，企业唱戏”使企业将高质量农产品转化为利润。政府应把握和完善都市农业发展的大环境，及时宣传和普及相关政策，为现代农业企业和农民提供培训、科技、管理、营销等多方面的服务。农业投资应以调研事实为前提，做到资金投入有依据、有效率。

为吸引更多的资金、劳动力、资源等多种要素投入农业农村建设，应完善企业薪资、福利、保险等制度和人才落户、子女就学、社会保障等优惠措施，引导高级技术人才、经营管理人才和大中专毕业生等到都市农业就业。继续推动产业融合、生态循环农业，建立现代产业体系、生产体系、经营体系，让农村的产业吸纳人、环境留住人，机会吸引人。

5 结语

在我国城乡要素双向流动趋势初显的新时代背景下，面对我国农业农村发展面临的新要求、新形势，应建立健全城乡融合和一体化发展的政策体系和体制机制，撬动先进的资本要素、劳动力要素、基础设施要素、信息与技术要素和农村集体资产改革带动都市农业水平提升，建立现代化的农业产业。同时也可借助于都市农业这一载体，推进城乡要素的平等交换和合理配置，让更多先进的生产要素服务于农业农村现代化建设。