开远市加快推进农业转移人口市民化进程的实践与思考

吴桂英 中共开远市委党校

城镇化是现代化的必由之路，推进农业转移人口市民化并逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，是我国新型城镇化的重大任务。“农业转移人口市民化”，简单地说，就是农业转移人口逐步成为真正的城镇居民，即其户籍所在地由农村迁到城镇并与城镇户籍人口享受同等基本公共服务的过程。党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。2018年政府工作报告又进一步指出，“今年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化”。因此，加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手，也是全面深化改革的一项重要任务。

本文通过对开远市近年来加快推进农业转移人口市民化进程的基本情况、主要做法的总结和取得的初步成效，认真分析了目前开远市在推进和完善农业转移人口市民化政策措施中存在的一些困难和问题，并就如何加快推进开远市农业转移人口市民化进程提出了针对性的对策建议。

一、开远市加快推进农业转移人口市民化进程的现状

近年来，开远市委、政府高度重视农业转移人口市民化政策措施的落实和推进，紧紧抓住全国农村改革试验区、云南省统筹城乡发展省级试点县市及红河州经济社会和城乡综合改革试点的机遇，按照“以人为核心的城镇化”发展思路，全力探索城乡综合改革，认真贯彻落实中央、省、州关于积极稳妥推进户籍制度改革的各项要求，在全省率先实施以“一好两自由”和“城乡双向自由流动”为特征的户籍制度改革，加快推进市民化进程。在工作推进过程中，不仅在人数上，更在质量上取得了初步成效，强化服务，措施具体，体现了政府职能的转变，为开远经济社会的长远发展打下了坚实的基础，为云南省创造出了丰富的经验。

（一）开远市加快推进农业转移人口市民化进程的工作措施

1.建立健全工作机制，精心组织实施。一是成立户籍制度改革工作领导小组。开远市委、政府高度重视户籍制度改革工作，成立了由市长任组长、分管副市长任副组长，公安、人社、民政等20家部门为成员单位的领导小组，领导小组下设办公室在市公安局，落实了专门办公场所和工作经费。二是注重改革发展的综合配套。市委、政府为统筹城乡发展工作出台了189个文件，专为户籍制度改革配套出台的文件就多达19个，这些文件体现了系统性和配套性的特征，政策之间互相支持、内在关联，整体、系统地推动了开远统筹城乡发展、推动了户籍制度改革的深入。三是健全投入保障机制。通过加快产业发展、市级财政投入、争取上级支持、进行融资贷款、发动社会投入等，为推进“农转城”工作、落实转户政策和相关待遇提供资金支撑。

2.强化服务意识，创新便民举措。一是开设绿色通道。在市政府行政服务大厅及公安、人社、住建、农业、林业等职能部门开设绿色通道，为群众办理转户及落实待遇提供方便。二是制定明白卡。市公安局为群众提供《云南省公安机关户籍制度改革明白卡》《云南省公安机关户籍制度改革政策解答》《开远市户籍制度改革落户指南》和《开远市农业转移人口转变为城镇居民转户及享受各种待遇工作流程图》以及各种待遇告之项目40余项，申请表格10余种，竭力方便群众。

3.坚持以人为本，制定惠民政策。户籍制度改革，其核心和根本就是要打破依附于城乡二元户籍上的差别待遇，促进城市人口集聚，转变经济增长方式。按照云南省委、省政府相关文件精神，开远市委、政府结合实际制定出台了《户籍管理制度改革的实施意见》及《开远市统筹城乡户籍管理制度改革实施细则（试行）》。开远户籍制度改革可概括为“123456”。“1”即“一好”原则：原城镇居民和农村居民享受的好的现行政策性待遇一概不变。“2”即“两自由”原则：鼓励进城、自由下乡；转户后可以在现并行的城乡政策待遇中自由选择。“3”即“三个标准”：实行城乡统一的户口登记、户口迁移、人口分类标准。“4”即“四个不变”：农村土地承包经营权、农村宅基地使用权、林权制度改革政策、农村集体资产产权不变。“5”即“五个享受”：农村居民转户入城后，享受城镇居民的教育、最低生活保障、社会保险、住房保障相关政策和原户籍所在地农村居民连续的生育政策。“6”即“六个统一”：统一城乡就业服务政策、机关事业单位职工死亡后遗属生活困难补贴标准、“三属”抚恤标准、城乡医疗救助及临时救助标准和方式、城乡退役士兵安置政策、职中学生资助政策。

4.深化城乡基本公共服务改革，强化保障。医疗卫生方面：在城乡同比例报销住院医疗费用的基础上，探索实行城市医院对乡镇卫生院的新型委托管理模式。教育方面：各类教育协调发展。学前教育公办园、民办园互为补充，保教质量不断提高；义务教育均衡发展工作成为云南省首批、红河州第一家通过国家督导检查的县市。文化方面：推进自然村“四位一体”阵地建设，即在自然村建设一个多功能文化活动室、一块篮球场、一个戏台、一个小公园，推动城市文化资源向农村辐射，促进城乡文化一体化建设。

5.科学划定农转城范围，确保高效有序推进。按照云南省委、省政府提出的重点转户人群的范围要求，开远市委、政府坚持“科学规划，循序渐进”，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇落户作为推进城镇化的重要任务，科学划定农村居民就地转为城镇居民范围和人群。转户群体以进城务工、经商，农村籍大中专学生，农村籍退役士兵，已征用土地未转城人员，城中村居民，农村集中供养对象，重点工程移民，新生代农民工为重点。同时，建立社区集体户制度，方便无房的高校毕业生和中高级技工人员到城镇落户。在创新人口服务管理方式上，全面启动身份证异地换领补领工作，高校毕业生和中高级技工离开常驻户口所在地到开远市居住半年以上符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以申请居住证。

（二）开远市加快推进农业转移人口市民化进程的主要成效

1.户籍人口城镇化率大幅度提高。目前，开远市总人口33.41万，其中，户籍人口28.7万，流动人口4.71万。自2011年1月启动户籍管理制度改革以来，截至2018年5月底，共办理转户入城64016人，城镇居民达16.7万人，户籍人口城镇化率58.2%，比2011年提高了20.4%。同时，在全市21个社区和9个村委会设立流动人口服务管理站30个，认真开展流动人口服务管理工作，为居住半年以上人员办理居住证，目前登记录入系统的流动人口33347人，办理居住证32000多份。

2.转户入城居民合法权益得到保障落实。开远市委、政府积极探索城镇发展体制、机制建设，鼓励农民进城，大力落实土地、教育、医疗、社保、就业、住房等配套政策，消除农业转移人口和其他城镇常住人口的后顾之忧，推动“农转城”居民“市民化”进程。

一是农民进城后原有权利得到充分保障。保留农村土地承包经营权和林权，挂牌成立了农村产权评估、交易、仲裁服务中心，鼓励林地和承包地有限制条件地流转，目前全市承包地、林地已全部确权。

农民工稳定就业是逐步融入城市的立足之本

二是教育公共服务方面。2017年6月制定下发《开远市2017年义务教育阶段学校招生工作方案》，保证“农转城”子女在义务教育阶段学校就读的与城市居民子女享受同等待遇。目前，累计安排8286名“农转城”子女在全市中小学就读，安排率100%。在中、高考中，有1024位“农转城”学生享受到加分政策，593位“农转城”学生享受补助奖励。

三是医疗卫生服务方面。“农转城”居民享受和农村户口同等的医疗和基本公共卫生服务权益。全市“农转城”育龄妇女16442人，均建立“农转城”居民计生档案，为“农转城”家庭提供生育关怀服务，“农转城”居民享受各类奖励13241人次；发放奖优免补资金123万元。

四是就业社保方面。大力推行培训、就业、维权“三位一体”的培训输转模式，目前全市共完成农村劳动力转移培训25883人次，转移就业28564人次，开发就业岗位6591个，实现城镇新增就业2870人。同时，将符合条件的“农转城”人员全部纳入城市最低生活保障范围，做到“应保尽保”。2011年以来，累计有61033户74992人享受到城市低保，共发放城市低保金1481.66万元，菜篮子补贴112.61万元。

五是住房保障方面。制定出台了《开远市“农转城”低收入居民入住保障性住房实施细则》和《入户指南》，目前已有164户农转城人员享受保障性住房，其中廉租房72户，公租房92户，待分配35户，转户入城居民合法权益得到保障落实。

二、开远市推进农业转移人口市民化进程中存在的困难和问题

开远市在推进农业转移人口市民化进程中确实取得一定成效，但在政策措施的推进和完善过程仍然存在一些问题和矛盾需要我们很好地加以研究和解决。

（一）观念和认识不到位。部分职能部门对户籍制度改革工作的重要性认识不够。少数群众对户籍制度改革存在顾虑，对落户条件和手续的了解不全面，对政策不理解，有抵触心理。

（二）农民进城不落户，存在人户分离现象。据调查有很多人都是工作在城市，户口在农村。目前开远市常住人口城镇化率达73.36%，户籍人口城镇化率58.2%，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率相差15.36%。常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率相差的主要原因是农民进城不落户，人在城市生活，户口仍然在农村，人户分离问题严重。目前，开远市内外农村到开远市区居住、经商、就读、就业人员5万余人，符合迁移条件的有2万多人，他们之所以不迁移户口，一是担心失去农村的好政策好待遇；二是对在城市长期居住的信心不足；三是由于省内一些地区没有配套推进农村产权制度等相应改革，一部分在开远务工、创业的外地农业人员担心失去原有待遇，而不愿将户籍迁入开远。

（三）转户入城农民的权益、待遇落实不到位。一是农村产权制度改革中，受农户产权意识淡薄、农村宅基地未批先占、超土地使用面积建盖房屋、隐性交易较多、房屋产权不明纠纷较多以及专业工作人员较少、点多面广、工作经费缺口大等因素影响，农村宅基地（农房）的测绘、登记、确权、颁证工作进展较慢；村集体经济成员资格认定工作和村集体经济股份制改革试点工作虽已启动，但在推进中也是阻力重重。二是村改居工作推进难。由于历史遗留问题、村集体资产庞大、涉及人数较多等原因，目前还未实行村集体经济股份制改革，城中村大部分村民虽然已转为城镇居民，户口却仍按村委会建制进行管理，村干部和村民普遍不愿改变现状。三是由于目前依附于户籍上的政策待遇太多，涉及多个政府职能部门，条块分割造成各项政策衔接、落实困难。

（四）流动人口管理体制不畅，未建立协作机制。一是各部门各自为阵，在人口信息资源共享、工作互相配合等方面缺乏协作配合，管理效率较低。二是流动人口不登记、不办证，造成漏管失控。三是部分房屋出租户协助公安机关管理流动人口积极性不高。出租户主动登记办证的少，出租户对流动人口只管收钱，懒于管理，对公安机关关于流动人口和出租房屋的相关管理规定置若罔闻。

（五）易地扶贫搬迁人员户口还没有办理迁移手续。目前，一部分山区建档立卡户向城镇集中安置实现脱贫，但这部分人员在人口信息系统中还暂时保留原户籍地址，没有将户口迁入城镇。

三、加快推进开远市农业转移人口市民化进程的对策建议

为加快推进农业转移人口市民化，大力促进有条件、有意愿的农民工落户城镇，开远市委、政府应继续统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，创新推进农民工落户政策，逐步缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，彻底破除城乡二元体制，实现城乡一体化。

（一）采取多种方式，做好政策宣传。通过多种渠道，广泛宣传推进农业转移人口市民化工作的新政策、新举措，对农业转移人口市民化涉及的重点人群深入开展政策讲解，提高群众对各类优农惠农政策知晓度和社会影响力，帮助农民消除疑虑，让更多的农民群众深入了解各项惠农政策和办理路径，让每一位农业转移人口都能踏踏实实地走出农村，顺顺利利进入城镇，愉愉快快融入城市，共享城镇化的发展成果。同时，还要及时总结推进农业转移人口市民化的经验做法，强化示范效应，凝聚社会共识，为推进农业转移人口市民化工作营造良好的社会环境和舆论氛围。

（二）积极推进农村产权确权登记和农村集体经济组织成员身份认定工作。农民进镇入城，最怕的就是失去权益、离村丢地。随着离开农村的时间越来越长，自己的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权以及其他一些权益还能否得到有效维护仍是他们担心的问题，所以应积极探索农村集体经济组织成员转移备案证制度，以保障农村居民充分享有土地、房屋等产权和农村集体经济组织成员应有的权益及合法继承权不变，让已在城镇居住、经商、务工、就学的人员彻底打消顾虑，将户口从农村迁到城镇。

（三）出台配套政策和措施，完善公共就业创业服务体系，解决进城农民就业问题。农民工稳定就业是逐步融入城市的立足之本。一是将具有劳动能力的转户入城居民纳入城镇就业服务和就业政策扶持范围，享受与城市居民相同的就业扶持政策，促进其在城市稳定就业。二是对转户入城居民中的大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍和农转城的大中专毕业生到市内社区、中小企业等单位，实现稳定就业。三是转户入城居民实现灵活就业并缴纳城镇职工社会保险的人员，给予社会保险补贴。用工单位要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，依法为农民工缴纳社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险，并按照规定承担相关费用。四是鼓励转户入城居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。五是以提高就业能力为目标，在就业培训及产业培植上下功夫，进行职业教育、岗位技能提升培训、高技能人才和创业培训，促进农民和转户居民由农业向非农产业转移、由农民向市民转变。

（四）出台“鼓励进城”的好政策，吸引更多农民进城落户。新型城镇化的核心是人的城镇化, 推进以人为核心的城镇化的关键是要让农业转移人口平等享受与当地户籍人口同等的义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务。因此，市委、政府应出台吸引农民进城的好政策，让进城农民的户口迁与不迁到城镇有一定的差别，吸引农民进城，吸引更多已经进城的农民将户口迁到城市，并给他们一些实惠和政策保障，实现真正市民化，逐步缩小常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距。一是保障农民工随迁子女平等受教育权利，进一步完善改革义务教育阶段招生制度，将农业转移人口子女义务教育全部纳入教育发展规划，从制度上保障随迁子女就学无障碍，改变过去的户籍所在地限制，实现钱随人走。二是整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，消除城乡居民医保差别化，建立统一的城乡居民医疗保险制度，将持有居住证的农业转移人口纳入城镇基本医疗卫生服务保障范围。三是做好将农业转移人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作，加快实施统一规范的城乡社会保障制度。四是扩宽住房保障渠道。探索建立租购并举的住房制度，加大政府公租房供应，为城镇稳定就业的外来务工人员开辟绿色通道；采用信贷担保、贴息奖补和一次性购房奖励等方式，支持在城镇有稳定就业能力的农业转移人口购买商品房。同时，加快棚户区、城中村和危房改造。

（五）丰富居住证制度市民化待遇内涵，加强对流动人口服务管理工作。相关部门要认真落实《居住证暂行条例》《云南省流动人口服务条例》，优先将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，流动人口到各部门办理相关手续时，需要提供居住证，增加居住证的“含金量”，使居住证成为他们享有城镇基本公共服务的凭证，从根本上解决对流动人口实行居住证管理难的问题，使居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，并逐步与当地户籍人口享有同等的基本公共服务。加强各部门间的协作配合，互通信息，资源共享。加大宣传力度，为流动人口提供更方便快捷的服务。通过居住证制度，推进基本公共服务覆盖暂不具备落户条件的农业转移人口。

（六）尽快梳理解决易地扶贫搬迁人员户口从农村迁入城镇。市扶贫办、民政局、统计局、公安局要进一步加强沟通联系，互通信息，由发改局、扶贫办提供易地扶贫搬迁人员名单给各部门，办理户口迁移手续，并依据《云南省统计用区划代码和城乡分类代码》对村居委会级城乡分类属性进行维护更新，进一步行政区划确定及基础人口信息调整，提高城镇化率。

（七）建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。充分发挥财政政策对促进农业转移人口市民化的激励和引导作用，把户籍管理制度改革同推进城乡社会建设和社会管理制度创新结合起来，加快农村公共基础设施建设，缩小城乡基本生产生活条件的差距，创造带动人口集聚的基础条件；同步实施农村产权和金融制度改革，赋予农村居民与城市居民同等的财产权利，让农村居民与城市居民一样获得发展资本，促进生产要素在城乡之间自由流动；推进城乡基本公共服务均衡化，逐步减少和剥离附加在户籍上的权益；探索农村社区化管理，增加农村公共服务供给，使城镇公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。

总之，加快推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，是我国经济社会持续健康发展的重大选择，是我国实现现代化必须解决的重大问题。开远市要充分发挥好统筹城乡发展省级试点、全国农村综合改革试验区先行先试的带头作用，在加快推进完善农业转移人口市民化政策措施上下功夫，真正做到以人为核心的城镇化，为全省、全州改革政策的制定和完善提供经验。