立足规范发展和质量提升扎实开展农民合作社专项清理工作

湖北省委农办主任、省农业农村厅党组书记、厅长 肖伏清

近几个月来，为全面贯彻中央农办等11个部委关于开展“空壳社”专项清理工作的要求，认真落实湖北省委省政府领导有关农民合作社“空壳社”问题的批示精神，更好地促进农民合作社规范发展和质量提升，湖北省全面启动了“空壳社”专项清理工作。那么，如何看待全省农民合作社的发展？如何认识专项清理工作的重要意义？又如何有效开展专项清理工作呢？

一、认真总结分析，正确看待全省农民合作社的发展

1.要充分肯定农民合作社发展取得的成绩。据统计，到2019年3月底，湖北省注册登记的农民合作社已超过9.8万家，农户入社率超过60%，业务范围已从单纯的生产合作扩展到产前、产中、产后各个环节，不仅覆盖了种植业、林业、畜牧业、水产业等传统种养业，还拓展到农产品加工、仓储物流、直营配送、电子商务和乡村旅游等领域，实现了农村一二三产业融合发展。可以说，农民合作社已成为推动全省实施乡村振兴战略、深化农业供给侧结构性改革的重要市场主体，已成为加快农业新旧动能转换、实现农业高质量发展的中坚力量，已成为促进小农户和现代农业发展有机衔接、打赢精准脱贫攻坚战的有效平台。

2.要准确判断湖北省农民合作社发展中存在的问题。农民合作社目前还处在发展的初级阶段，存在不少问题，突出表现在3个方面。一是合作社内部管理不规范。根据对全省898家农民合作社的问卷调查，没有建章立制的超过1/6，没有落实“三会”制度、没有为成员提供服务的均约占1/4，没有建账的约占1/3，没有建立成员账户、未向成员进行盈余返还的约占2/5。二是合作社“空壳社”问题日益突出。据市场监管部门统计，湖北省2014年—2017年未填报年报的农民合作社比例分别为2.38%、3.44%、5.95%和7.58%，2018年为6.55%。可以认为，这些合作社基本上属于从未经营的“休眠社”，或者是已停止经营的“僵尸社”。三是极个别合作社办社动机不纯。近些年来，各级财政对农民合作社的支持力度越来越大，因此，极少数人打起小算盘，拼凑几个成员，注册成立农民合作社。

3.要客观分析农民合作社“空壳社”产生的原因。综合分析，主要有以下几个方面。一是受宏观经济和政策影响。近几年来，全球经济复苏缓慢，国内经济下行压力加大，融资难融资贵成为常态，农业产业结构调整加快，农产品市场竞争加剧，环境污染整治力度空前，导致不少合作社经营难以为继。比如近两年，湖北省禁养区已关闭、搬迁畜禽养殖场（户）1.2万多家，影响相关合作社近3000家。二是受自然灾害和疫病影响。这几年，湖北省水灾、雪灾、旱灾等自然灾害频发，动植物疫病呈较重发生态势，不少地方的蔬菜、水产和畜禽合作社受到不同程度的影响，有的损失惨重。三是有效退出机制缺失。修订前的《农民专业合作社法》未明确农民合作社的退出办法；修订后的《农民专业合作社法》虽有退出办法，但相比登记注册，农民合作社的注销时间更长、程序更繁、成本更高，大家不愿意走这一程序。四是合作社先天不足。相比企业和家庭农场，农民合作社的组织结构比较松散，往往有利则合，无利则散；同时，农民合作社以服务成员为主，盈余大多返还给成员，加上不少合作社缺乏善经营、懂管理的带头人，难以形成竞争力。五是教育监管缺失。合作社辅导员全省只有约1000名，平均到每个乡镇不足1名，很难做好培训和辅导工作；农业农村部门没有监管职能，市场监管部门重在登记注册和年报工作，难以有效地监管。

二、提高政治站位，深化对专项清理工作重要意义的认识

1.专项清理工作是贯彻落实党中央要求的具体体现。党中央和习近平总书记一贯高度重视农民合作社的发展。习近平总书记指出“农民合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开”。近10多年来，每年的中央1号文件都一再强调发展农民合作社，2019年的中央1号文件明确要求：突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设。

2.专项清理工作是实现高质量发展的紧迫要求。随着中国特色社会主义进入新时代，农业农村发展步入新阶段，那种只重视数量、忽视质量的粗放式发展模式已成为过去，由数量规模扩张向质量效

益提升转变已成为主旋律。近5年来，全省农民合作社发展数量激增，每年新增近万家，如果平均到每个行政村，目前近4家。发展快了，数量多了，就很难做到规范，就很难保证质量。因此，要正确把握好数量与质量、发展与规范的关系，坚持把提升农民合作社发展质量放在首位，坚定不移地做好农民合作社“空壳社”专项清理工作。

3.专项清理工作是坚持和完善农村基本经营制度的重要举措。实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国宪法确立的农村基本经营制度；长期稳定和不断完善双层经营体制，是党在农村的基本政策。农民合作社属于“统”的重要力量，能有效提供农业产前、产中和产后各种服务，是带动小农户进入大市场的基本主体，是家庭承包经营的有力支撑。目前，全省农民合作社虽然总量已经不少，但能较好地服务成员、辐射带动农民的合作社数量还不够多。因此，要通过开展“空壳社”专项清理，提升一批、规范一批、淘汰一批，让农民合作社行稳致远，带动小农户与现代农业有机衔接。

4.专项清理工作是农业农村等部门的职责所在。《农民专业合作社法》明确规定：“县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”法律赋予的职责，各级农业农村部门必须切实履行。当前，全省各市、州、县的机构改革正在进行之中，不少地方原来承担农民合作社相关职能工作的机构去向不定，有些同志思想波动较大；一些机构改革基本到位的地方，工作机构和人员都是新的，情况不明，业务不熟，理顺工作也需要一个过程。但是，专项清理工作时间紧、任务重、责任大，不能等、不能拖、更不能推，要克服一切困难，凝心聚力，履职尽责。

三、强化担当作为，确保专项清理工作落实落地取得实效

1.明确责任和范围，做好摸底调查和甄别工作。一要明确责任主体。县级农业农村局或者其他农民合作社主管部门要做好“空壳社”专项清理的统筹协调工作，具体做好种植业、畜牧业、水产业、农机和农垦等行业的专项清理工作；水利、林业、供销等行业或系统的专项清理工作由相关业务主管部门和单位负责；有关问题合作社的注销或吊销由县级市场监管部门负责；涉嫌税收问题的合作社由县级税务部门负责查处，涉嫌从事非法金融活动的合作社由县级金融工作部门会同当地银保监分支机构查处，涉嫌骗取套取财政资金的合作社由县级财政、发改会同有关部门查处。二要明确清理范围。这次“空壳社”专项清理不是全面普查，而是重点清查，范围主要包括纳入市场监管部门经营异常名录、抽查抽检异常的合作社，涉嫌非法集资或骗取套取财政资金的合作社，以及年报虽然正常，但无农民成员、没有生产经营或者经营停止的合作社。三要做好甄别核实工作。对摸排发现的问题，通过现场查看合作社经营场所、产销记录、财务会计账目等“五查三看”，结合实地问询，作出准确判断，并逐一建立问题台账。

2.明确政策界限，做好分类处置工作。要坚持对标对表，认真做好问题合作社的分类处置工作。一是对从事非法金融活动、骗取套取财政补助资金或者存在其他违法违规问题的，要依法依规查处，依法吊销营业执照。二是对连续两年未从事生产经营活动的合作社，依法吊销其营业执照。三是对无农民成员、没有生产经营或者生产经营停止的合作社，由有关行业主管部门劝导其自愿注销，对“家庭社”引导其改注家庭农场。四是对既不愿意整改又不愿意注销的合作社，由市场监管部门列入异常经营名录。五是对不符合各级合作社示范社标准的，由认定部门取消其示范社资格。六是对因灾害亏损等原因暂停经营的合作社，要求继续保留的可以暂时保留。七是对运行管理欠规范的合作社，督促指导其整改，帮助其规范运营。

3.坚持党委政府领导，构建规范发展长效机制。“空壳社”专项清理工作涉及各乡镇村，涉及多个部门和单位，必须依靠当地党委和政府的领导和支持，争取县市领导挂帅。要积极构建长效机制。一是完善考核机制。2019年开始，在全省“三农”考核指标中，将不再考核农民合作社的数量指标，而是着重考核质量指标，以免出现“为了考核，只重数量，不重质量”等问题发生。二是探索试行简易退出机制。按照“放管服”的改革要求，积极配合市场监管部门，在法律框架内，研究探索试点推广简易注销登记办法，以缓解农民合作社“易进难退”的问题。三是加强政策宣传。要让广大农村农民知晓，国家对合作社虽有政策支持，但不是普惠制，一般只有各级示范社才可能有资格，只有符合有关项目条件才可以申报，只有竞争胜出才能够享受，以避免投机注册现象。四是营造良好氛围。农民合作社与企业等其他市场主体一样，有注册就会有注销，有成功也会有挫折，这都是市场经济的正常现象。因此，对“空壳社”问题，不必大惊小怪，要积极引导舆论、引导社会，正确看待合作社、关心合作社、善待合作社、支持合作社。五是抓好农经队伍建设。农村经营管理队伍是贯彻落实党在农村基本政策的重要力量。农村经营管理职能主要包括：提出深化农村经济体制改革和稳定完善农村基本经营制度的政策建议，指导农村土地承包、耕地使用权流转和承包纠纷仲裁管理，指导监督减轻农民负担和村民筹资筹劳管理工作，指导农村集体资产和财务管理，指导扶持农业社会化服务体系、农村合作经济组织、农民专业合作社等建设与发展，负责农村宅基地的管理和改革，协调推进乡村治理。这都属于农村工作的范畴，与农业密切相关。2019年的中央1号文件明确要求：统筹乡镇站所改革，强化乡镇为农服务体系建设，确保乡镇有队伍、有资源为农服务。因此，全省各地的机构改革要体现中央的精神，必须明确相应机构承担农村经管工作职责，确保事有人干、责有人负。