全面实施绩效管理的思维构建

武国亮

党的十九大提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。全面实施绩效管理是在预算编制、预算执行、预算监督的全过程中着重强化预算资金的产出和效果。全面绩效管理可以有效改进预算管理，优化财政资源配置，节约控制成本，努力提高公共产品质量和公共服务水平。

一、绩效管理稳步推进

党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系以来，党中央、国务院及地方政府高度重视绩效管理工作，党的十七届二中、五中全会分别提出推行政府绩效管理和行政问责制度、完善政府绩效评估制度。党的十八大报告提出创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。十八届三中全会进一步强调严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。党的十九大将绩效管理推向全面实施战略层面。

2011年3月国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。国务院工作规则明确规定“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”。自2011年实施绩效以来，国务院20多个部门、近30个省（区、市）政府以不同形式开展绩效管理或考评工作，推进绩效管理发展。

绩效管理的十四年改革发展，可划分为三个阶段：一是绩效评价阶段，2003年十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系，绩效管理以绩效评价体系建设为主线，绩效评价主体主要是各类项目资金，以财政资金事后评价为主。二是全过程预算绩效管理阶段，全过程预算绩效管理主要特征是全过程，即绩效管理贯穿于预算编制、执行、监督之中，实现绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用四个环节有机统一，形成封闭运行的预算管理闭环。三是全面实施绩效管理，以党的十九大提出全面实施绩效管理为标志，全面实施绩效管理成为习近平新时代中国特色社会主义思想重要举措和部署的组成部分。全面实施绩效管理主要是绩效理念全覆盖，财政资金全覆盖、绩效过程全覆盖、绩效目标全覆盖、绩效评价全覆盖及绩效执行动态监控等。

绩效管理的前两个阶段为全面实施绩效管理奠定了扎实的工作基础，归纳为三点：一是绩效管理不断增点扩面，截至2016年底，绩效管理已经实现中央部门项目支出全覆盖，中央本级2024个一级项目和中央对地方93个专项转移支付项目全部编报绩效目标。大部分省份预算绩效管理从省本级逐步扩大到市、县层面，逐步建立了比较规范的绩效管理体系。二是强化重点项目、重点领域绩效管理。2015年度针对重大民生政策和重点专项支出涵盖教育、社保、农林水等相关绩效管理，涉及资金3000多亿元。三是深化绩效管理方式。积极探索绩效目标执行监控试点，推进绩效管理结果随同决算向社会公开。

二、全面实施绩效管理面临的问题

绩效管理作为创新政府管理方式的重要举措，从理论到实践、从基础到应用、从试点到全面逐步深化和完善，取得了一些明显成效。由于我国绩效管理起步较晚，绩效管理处于不断改进和完善的过程中，全面实施绩效管理必须充分面对现实存在的问题。

第一，科学的绩效管理体系尚不健全。在诸多的绩效管理研究和实践探索中，大多从项目绩效管理的角度出发。财政部2017年4月制定了财政支出绩效指标体系模板，模板有效改进了绩效管理的规范性，但模板按部门和项目分类管理较为粗放，缺乏科学性、完整性和操作性。

第二，全面推行绩效管理法律保障不足。新的《预算法》中仅对预算编制绩效评价提出了要求。虽然财政部印发了一系列有关绩效管理的规章制度，但具体到法律层面支持和保障仍是空白。由于缺乏法律支撑，全面绩效管理在横向和纵向难以全面推行。

第三，绩效管理的过程有待改进。目前绩效管理大多是资金效益评价和事后评价，单一注重资金效益评价往往忽视资金投入的社会价值和长远利益。缺少事前评价和事中评价难以识别和控制项目投资中的风险。现行绩效管单纯为资金而评价，评价结果缺乏有效的应用。

三、探索全面实施绩效管理的思路

从实际条件和现有基础出发，积极探索全面实施绩效管理，就要在“全面”上下功夫。

第一，推动绩效管理法律化制度化双重保障。围绕推进全面实施绩效管理，制定系列绩效管理制度，全面涵盖中央部门项目支出、中央对地方专项转移支付的绩效目标管理、绩效执行监控、绩效评价实施和评价结果应用等预算绩效管理全部环节和流程。尽快制定全面实施绩效管理相关的法律、法规，有效推动全面实施绩效管理法制化、规范化，确保全面实施绩效管理与《预算法》相关要求协调统一，为全面提升绩效管理水平提供坚实的法律基础和制度保障。

第二，健全科学的绩效管理体系和机制。财政资金多维度性决定了绩效管理要全方位、多角度。在横向部门间应延伸拓展各种行业和各类项目绩效管理，在中央和地方应搭建不同的绩效管理平台。全面树立绩效管理理念，健全全面实施绩效管理机制，扩大绩效目标管理和绩效评价实施范围，积极开展重点绩效评价，切实做到“用钱必问效，无效必问责”。

第三，优化绩效管理指标。绩效指标是开展绩效管理工作的基础。从宏观上构建全面绩效管理指标体系；从微观上逐步细化指标分类。在共性绩效指标体系框架基础上，不断完善相应的个性绩效指标体系，通过科学选择绩效管理指标，设置绩效评价权重，确定绩效评价标准，逐步建立符合相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则的绩效管理指标体系。

第三，全面实施绩效管理与预决算管理有效结合。将全面实施绩效管理嵌入预决算管理中，预算申报时充分考虑财政资金绩效管理目标，把绩效管理目标作为预算安排的重要依据。结合滚动预算编制改革，以绩效管理为重要抓手，确保项目设置的必要性、实施计划的可行性。逐步推动绩效信息随同预决算公开，主动接受社会监督，倒逼全面实施绩效管理水平提升。健全绩效信息报告和公开机制，依法依规做好绩效管理结果公开和应用。充分利用全国人大代表和各地人大代表预算、决算审查的工作成果，发挥他们在全面实施绩效管理中的作用。

第四，改变单一的垂直绩效管理，推进绩效管理方式立体式多方面。绩效管理不能单纯依靠上级部门进行垂直管理。要主动转变财政资金使用部门绩效管理意识，强化开展全面绩效自评，绩效管理结果主动披露，根据绩效结果反映的问题主动调整。同时，垂直绩效管理要有效结合自主绩效管理，简化绩效管理层级和程序，提高绩效管理效益。此外，积极探索引入第三方机构和专家等力量参与全面绩效管理，夯实绩效管理工作基础，规范绩效管理行为，增强绩效管理的客观性和独立性。