由小岗村“大包干”谈乡村振兴之道

汪恭礼

（安徽大学 中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230039）

安徽素有敢为人先的优良传统。1978年凤阳小岗村实行“分田单干，包产到户”的大包干，开启了中国农村改革的先河。2000年推行农村税费改革，免征农业税，催生了这一千古变革。2016年4月中共中央总书记习近平同志视察安徽，对此给予充分肯定，并要求安徽省要敢为人先、锐意进取，争当击楫中流的改革先锋[1]。

一、打破常规、摆脱体制束缚，探索宅基地 “三权分置”问题

在1966至1978年间，小岗村吃国家返销粮23万斤，1978年11月24日，18户农民秘密聚会，大胆决定：“分田单干，包产到户”。1978年前，小岗村有550多亩耕地、115人，这摁手印的18户农民，户户都有乞讨的历史，农民渴望能够过上稳定的温饱生活[2]。在思想意识形态领域中，“分田单干，包产到户”是打破常规、摆脱体制束缚，跨越历史艰难的一步，用超越自我的创新精神，改变现状。随着工业化、城镇化进程加快，大量的农民进城务工经商，出现了“空心户”、“空心村”，大量的农房闲置无人居住。农民在外辛辛苦苦挣钱，用几年、几十年的积累盖房。很多农民盖新房花光了多年积蓄，甚至借下很多外债。这些建好的房屋却因外出经商务工而闲置。长年累月的闲置，新的房屋变旧，旧的变成半倒塌，半倒塌的变成倒塌，造成了巨大浪费。农民想将闲置农房流转出去，一方面让农房有人住，保证不会倒塌；另一方面也可以增加部分收入。盘活这类闲置资源，具有增加农民收入的一大潜力。习近平总书记在2017年12月28日的中央农村工作会议上指出，“农村闲置农房放在那里任其破败是一个大问题，利用起来却是一笔大资源”。但按照原有的制度，闲置农房只能在本村内流转，导致流转速度慢、价格低，阻碍了闲置农房的流转。为改变这一现状，习近平总书记在2017年12月28日的中央农村工作会议上指出，“要完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，并作为这次中央一号文件的重要内容，完善了农民闲置房屋和闲置宅基地流转的政策，顺应了农民愿望和农村实践要求。如何落实习近平总书记讲话和这次中央一号文件精神，就需要采用小岗村超越自我的创新精神，积极探索与试点，通过共享、租赁等形式，让闲置的农房得到有效利用，一方面让农民得到不菲的房租收入，另一方不花钱保护住房。如合肥市开始试点探索“共享农房”模式，把空置农房信息推到线上，房屋的使用情况、位置、面积等图文资料都可以在线实现查询，连接起供需双方，租约期在5年至30年，租客对所租的房屋内外及院落，可以依据自己的需求和喜好进行翻修，可以利用农房进行创业，也可以真正回归“乡居”。农村宅基地产权因涉及政策障碍和历史的复杂性，过去根本“不敢碰”，此次中央一号文件给宅基地产权改革指明了方向。安徽旌德县颁发了全国第一本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证，以创新的理念、改革的精神，明确所有权、资格权的同时，适度放开使用权。农村宅基地“三权分置”不动产权登记证的颁发，让闲置农房的买方、卖方、村集体分别领到宅基地使用权、资格权、所有权不动产权登记证，三方心里都有底。宅基地的产权明晰，可在征得农民意愿后，以合资、合作、出租等方式盘活利用闲置农房，从而为吸引创业人才，引入工商资本提供坚实保障。也可利用本地山水、农业产业等自然资源，发展田园旅游等优势项目，将闲置农房打造成富有乡村特色的村居民宿，完善生活配套设施，吸引向往田园生活的市民来居住，盘活闲置农房。要加大宣传力度，采用多样化的宣传方式，让更多的市民来领略自然风光，体验农村乐趣，为乡村带来活力与人气，促进农民致富增收，进而带动当地经济发展。

二、改革不相适应、比较落后的生产关系，完善承包地 “三权”分置制度

当年小岗村“大包干”解放思想、事实求是地处理好农民与土地的关系，激发出惊人的生产力，粮食总产量激增到14万斤，远远超过包干前多年徘徊的3万斤；油料产量突破了3万斤，是包干前国家下达300斤油料征购任务的100倍[2]。1978年，小岗村“大包干”后，家庭承包制在全国农村推行，改革当时比较落后、不相适应的生产关系，使之适应全国农村不平衡的生产力水平、不同发展阶段，极大地解放了农村生产力，较好的解决了全国城镇居民及广大农村居民的温饱问题，为工业化顺利加快、农业持续稳定发展提供了动力源泉和物质基础。

随着经济社会的发展，科学技术的进步，管理、信息等现代化手段的运用，工业化、城镇化、农业机械化进程加快，家庭联产承包制是以家庭为单位，小块、分散生产，缺乏集约化、规模化经营，导致农业生产效率低下，成本高、收益低。在工业化、城市化的推动下，大批农民进城经商务工，导致农村成片耕地撂荒，危及粮食安全的同时，为农业集约化、规模化经营提供了发展空间。科学技术的进步，农业机械化等生产力的发展，又具备了农业集约化、规模化经营条件。农民守着零碎细化的“责任田”，很难通过农业生产为其带来较高的收益。一部分农民为获得高收益，进城经商务工，想保留农村的土地承保权，以保进城经商务工失败后温饱无忧。同时，希望通过流转土地经营权，盘活资源，增加收入；另一部分农民希望通过流转土地经营权，把零碎细化的土地合并，扩大经营规模，提高农业生产规模效益，从而提高收入。农民与土地的关系发生了深刻的变化，现有的农村生产关系不太适应生产力发展的需要。习近平总书记在2017年12月28日的中央农村工作会议上指出，处理好农民与土地的关系，仍然是当前农村深化改革主线。特别是在十九大报告乡村振兴战略部分提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”，顺应农民保留承包权、盘活经营权的意愿。这就需要我们用小岗解放思想、事实求是的精神，完善承包地‘三权’分置制度。要充分考虑本地经济社会发展和资源禀赋差异，鼓励进行符合实际的制度创新和实践探索，不能片面追求过快和过大，不能搞强迫命令和行政瞎指挥，更不能改变农地用途，破坏农业综合生产能力。同时，也要清楚地认识到，农村土地制度改革具有复杂性和长期性，不能操之过急，要由点及面开展，稳妥推进改革。十九大前，群众担心第二轮土地承包到期了就要收回，不少种植大户、农民等经营主体心慌，经营管理不愿投入，干劲缺少。十九大报告提出，保持承包关系稳定并长久不变、第二轮承包到期后再延长三十年，真正让他们吃了“定心丸”，放心种地。出门在外打工经商的也安心了。这需要我们用小岗解放思想、事实求是的精神，着手研究制定具体的实施办法，完善配套措施，做好法律和政策宣传，确保把这一政策落实好。

三、团结合作、诚实守信，有机衔接小农户和现代农业发展

1978年，小岗人发起大包干时，以“按手印”和“赌咒发誓”的方式约定“如不成功，干部坐牢杀头，大家保证把干部的小孩养活到十八岁。”，表示若发生意外，要同舟共济、相互扶持，体现了小岗人团结合作、诚实守信的精神。正是这种精神，才有了“大包干”“按手印”和后来的一系列变革。但随着市场经济的不断完善，市场变幻莫测，大包干生产方式遇到了一些新问题、新情况。以农户家庭为生产单位，分散小规模经营，组织化程度低，势单力薄，在与其他经营主体的市场交易中，交易方式落后，交易成本高昂，往往处于不利的地位。同时，农民对市场信息不能有效把握，缺乏对信息选择、鉴别、分析的能力，种什么或养什么，往往是“跟着感觉走”，农业生产就出现了“一哄而上”或“一哄而下”的大起大落现象，造成农产品价格波动恰似“过山车”。农民对市场需求变化、市场竞争等巨大风险难以抵制，给农民带来较大的损失。

这需要我们发扬小岗团结合作、诚实守信的精神，鼓励企业与小农户合作，把分散的山林、水域、土地等资源集中起来，组建各类养殖、种植和农产品加工基地，招收本地农民到基地和工厂就业。鼓励本辖区龙头企业发展订单农业，为分散的农户提供技术、良种、资金等方面的服务，强化投入品的监管和指导，实行标准化生产，提高农产品质量安全，确保市场信誉度。同时，组织分散的小农户进入供应、生产、加工、销售等农业产业化链网中，促使他们结成利益共享、风险共担、平等合作的经济共同体。鼓励引导农民和乡村精英在农业生产、加工、销售等各个环节成立各类专业合作社，拓展领域，提高层次，创新运作模式与组织形式，有效对接与国内外市场，打造成高效率、广覆盖、管理规范、利益协调、反应敏捷、模式和类型多样的现代经济组织合作体系。鼓励农村种养大户、技术能人、经纪能人创办家庭农场，对农地、山林、水面进行连片开发。同时，鼓励引导农民与种养大户、技术能人、经纪能人以承包的山林、土地、水面或拥有的资本、技术等入股，建立股份制农场、加工厂，按照现代企业制度，以科技为支撑，以市场为导向，进行规模化、产业化、标准化、品牌化、优质化、集约化生产，对水面、农地、山林等进行更加合理的利用。鼓励股份制农场、加工厂实行企业化管理，以产品商品化为目的，条件成熟可以成立地区性（或跨区域）农业集团。入股农民按照所占股份多少来分红，也可以在农场或所属加工厂工作，增加劳务收入，将分散的农户缔结成利益关系紧密的经济共同体，实现小农户和现代农业发展的有效对接。

四、发挥和保护群众的创造性、主动性和积极性，助推乡村振兴

群众智慧无穷，他们最清楚怎样做、怎样改，才能解放生产力。大包干是小岗人的首创，无意间改变了领导决策，拉开了农村改革开放的序幕。但如果没有县委和地委的保护、省委的支持、党和国家领导人的首肯以及家庭联产承包责任制政策的出台，“大包干”只能是昙花一现。这需要我们吸纳小岗首创精神，尊重民意，善于听取农民的意见，不折不扣地走群众路线，发挥和保护群众的创造性、主动性和积极性，激发他们在新时代的创造、创新、创业潜力，助推乡村振兴。乡村振兴着眼长期、关乎全局，必须规划先行，不可“脚踩西瓜皮，滑到哪是哪”，更不可“想到啥是啥，拍脑袋决策”。在乡村振兴规划过程中，产业如何发展、生态如何保护、文化如何振兴、人才如何培养、组织如何建设，要充分尊重农民的意愿，因地制宜编制乡村振兴规划。要根据人口、村庄区位、生态、产业等不同特色，合理布局农业种植示范区、水果苗木种植区、畜牧业养殖区、水面养殖区等产业区；科学规划旅游休闲生活区、农民健身活动区、水上休闲游乐区等乡村功能区。乡村振兴农民是主体，但农民的生产技能、农业科技水平和文化素质普遍偏低，对市场信息、新成果和新技术的接受、吸取、消化能力还不能适应乡村振兴的需要。在尊重民意的基础上，采取农业科技示范、农业科技入户、新型农民培训等多种形式，培养管理型、技能型、经营型、服务型、文化型等新型职业农民，着力提高农民创业就业、参与乡村振兴能力，增强增收致富本领。灌溉难、行路难、就医难、上学难、吃水难等乡村基础设施还是相当薄弱，在一些乡村还比较突出，也是农村最需要解决、农民群众最为关注的问题。要充分尊重农民的意愿，量力而行，稳步推进，从解决农民最关注、最迫切的问题入手，找准切入点和着眼点，而这个切入点和着眼点就是从农民群众最想办的事情入手，要让农民群众看到实实在在的好处和问题的妥善解决，从而调动振兴乡村的热情，着力补齐农村发展突出短板。农民长期生活在乡村，对乡村建设最具有发言权。乡村基础设建设前，涉及群众利益的事，谁来建、怎么建、建什么，都要广泛征求村民意见，绝不可不顾民意和越俎代庖，确保农民真正享有知情权、表达权、参与权和监督权，让农民主动参与乡村振兴。乡村基础设建设完工后和乡村环境的维护，也要充分尊重民意，依靠农民，相信农民，管理机构、制度和经费均由农民组建、制定和筹集，建立长效管理机制，让农民真正成为长效管理的主体。

五、把乡村振兴和服务三农的事业放在心中，培育 “一懂两爱”工作队伍

当年，小岗村农民迫于饥饿，按了“分田单干，包产到户”的手印。在当时的历史背景下，冒着被扣上“走资本主义道路”的帽子，被“无情打击，残酷斗争”的风险，甚至杀头的危险。正如小岗村副队长严宏昌说：“我就不信这个邪!”，正是这种“不信邪”敢于担当的精神，爆发出惊人勇气，创造了农村改革的先例。在乡村振兴过程中，遇到各种各样的困难、风险、失败和挫折，需要小岗勇往直前的不屈精神，做到愈难愈勇、坚忍不拔。这需要我们培育一支具有小岗敢于担当精神的“三农”工作干部队伍，他们在各种困难和矛盾面前，不惧担责、不畏风险、不怕困难，敢抓敢管，敢于决断、敢于负责。不怕得罪人，敢于和善于乡村各种歪风邪气斗争，不让歪风邪气滋生扩散，面对乡村各种危险危机，勇于挺身而出、冲锋在前，不患得患失，做到义无反顾。把乡村振兴和服务三农的事业放在心中，勇于承担失误的责任，相信真理、相信群众、相信组织，不怕受委屈，吸取失败失误的教训，放下包袱、轻装上阵。培养他们熟悉农业、了解农业、精通农业技术，熟悉本地农业生产状况、了解全省和全国农业、放眼世界，博采众长，集思广益，胸有全局，切实把农业生产等工作完成好、落实好。鼓励他们勤奋学习，增强素质，刻苦钻研农业知识，改善知识结构，更新知识储备，提高业务能力和理论素养。自觉把三农工作作为增强素质的平台，在三农工作中历练本领，经受磨砺，摔打锤炼，在解决三农问题中增长才干，成为农业生产的行家里手，造就一支懂农业“三农”工作队伍。培养他们在处理农村工作要考虑得更具体、更细致、更周到，一件一件地落实，一步一步地向前推进，不见结果不松手，不达目的不罢休。对于重要工作和事项，亲自过问，全力以赴，做到全方位关注、全过程参与，防止出现失误和差错，力求做到万无一失。对全局性、长远的大事，能及时拿出对策和建议，增强预见性、前瞻性，防止出现工作被动，真正做到农村问题解决在一线、决策落实在一线，造就一支爱农村“三农”工作队伍。培养他们在解决问题、化解矛盾、克服困难中敢于硬碰硬去抓、硬碰硬去管，不怕得罪人，不推卸责任，不上交矛盾，一丝不苟、专心细致，把琐碎事做好，及时解决群众最关心、最迫切的问题，培养造就一支爱农民的“三农”工作队伍。