基于可持续发展的城乡结合部公共空间生态治理研究——以宁波为例

◎劳蕾蕾

城乡结合部基于其地处城市与乡村交错地带的特殊地理位置，表现出独特的过渡性和多样化特点。快速城镇化带来了城市人口的迅速膨胀和城区规模的不断扩展，城乡结合部公共空间的生态环境在群众生活中的幸福指数中的分量也随之不断加重，然而城乡管理体制交叉重复、配套设施维护管理不到位、公众权利观念与公共责任感不对称等公共空间治理问题日益突出，如何以保护自然资源环境为基础，激发治理主体动力，开展针对城乡结合部公共空间的可持续发展的生态治理，从而改善和提高人民生活质量，这一研究具有重要的现实意义。

一、可持续发展与生态治理阐释

（一）可持续发展的内涵

1980年国际自然保护同盟在《世界自然资源保护大纲》中首次提出了“可持续发展（Sustainable development）”一词，国内外有关可持续发展的定义表述众多，这一概念的阐释涉及到自然、环境、社会、经济、科技、政治等诸多方面；其中被广泛接受并且影响最大的是世界环境与发展委员会于1987年在《我们共同的未来》报告的阐述，报告中，可持续发展被定义为“能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”

2002年中共十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。可持续发展是以保护自然资源环境为基础，以激励经济发展为条件，以改善和提高人类生活质量为目标的发展理论和战略，其基本内涵在于重点突出发展的主题，强调人与人之间以及人与自然之间的协调共生。

本研究中所指的“可持续发展”，即立足于自然资源的可持续利用，结合政府、社会组织、社区成员等多元主体的力量，开展以维护良好的生态环境为基础的治理行动，谋求城乡结合部公共空间的和谐发展，推进社会的全面进步。

（二）生态治理的内涵

生态治理是指在遵循自然生存发展规律的基础上，转变治理主体的观念，制定科学的治理策略，管理控制人的行为，培育公众共识，引导自觉行动，以此为指导方针开展自然环境治理。习近平同志在浙江工作期间，针对生态省建设工作提出了明确的指示：“既要金山银山也要绿水青山”，即强调生态建设和经济发展两手一起抓，强调建设社会生态文化的前提是提升广大人民群众的环境保护意识，强调要根据本地自然环境实际采取生态治理措施，从而实现真正意义上的可持续的发展。

二、城乡结合部公共空间生态治理概况

（一）城乡结合部的人口特征

伴随经济社会的发展、新型城镇化的迅速推进，城乡融合的趋势日益明显，城乡结合部地处城市与乡村之间的过渡地带，其复杂的人口结构带来了生态调节与环境改善的诸多需求。

城乡结合部有别于城市、乡村等社区，其人口结构呈现以下独特的特征：一是农居交叉居住，即本土农业户籍人口与新迁居民户籍人口交叉居住。新型城镇化进程中，土地征收导致大量的失地农民被安置于城乡结合部的新建小区；同时许多城市居民也因拆迁原因被安置于城乡结合部的安置社区中；此外城乡结合部基于其生活成本较低、交通较为便捷等特点吸引了大批流动人口租住于此，上述三类情况导致城乡结合部的流动人口数量剧增。二是人口与户籍分离。动迁居民虽然从城市迁移至城乡结合部，但并没有将户籍随迁过来；另外大量的租住人口基于我国户籍属地管理制度的限制，无法迁移户口至租住地，上述情况造成了大量城乡结合部的人口与户籍分离，无法归属本地社区管理。

（二）城乡结合部公共空间现状

城乡结合部人口结构的特殊性带来公共空间治理方面的诸多问题，其主要的原因来自于农民与居民生活方式的差异、社会风俗习惯的不同、生态环保意识淡薄、法律体系不健全、以及管理体系不完善等因素。在公共空间的管控与治理过程中，呈现出多种问题与矛盾，造成资源浪费，影响居民生活乃至恶化生态环境。具体表现在以下几个方面：

1.政府投入不足、管理体制交叉。当前，许多城乡结合部的公共空间没有纳入中心城市的管控体系，政府投入力度不足。此外，由于城乡结合部所处城市与乡村的过渡地带，多个管理主体对公共空间事务管理上难免出现交叉重复，因此在公共空间治理问题上容易出现推诿与扯皮，最终造成公共死角，不闻不问。城乡结合部的特殊性决定了其公共空间治理需要政府给予更具针对性的投入与关注，在管理标准和管理体制上给予进一步的规范与整治。

2.公共空间设计缺乏发展理念、配套设施缺乏维护性管理。城乡结合部的公共空间缺乏科学合理的设计与可持续发展的长远考虑，呈现出安全性低、舒适性差等多样化的问题。以宁波市鄞州区西部城乡结合部W 社区和G 社区为例，由于人口结构复杂，虽然社区管理部门在社区中安装了监控、门禁系统，但许多居民提出门禁系统造成出行不便而导致门禁难以推行；一些住户贪图进出方便，楼道防盗门常开不闭等，导致小区治安隐患重重。社区内的健身器材年久失修，已无法投入正常使用；社区配套景观池塘干涸，鹅卵石路面散乱破坏严重且缺乏维护。随着人口数量的增加，居民消费水平的提高，车位不足的问题日益严重，占用公共空间改作停车位，虽然短期内能暂时缓解停车难问题，但无形中侵占了公共空间，破坏了社区的整体活动空间的和谐与美观。与此同时，居民对社区物业的专业化水平无法认同，认为保安只负责收停车费，清洁工偶尔打扫打扫卫生，维修师傅可有可无，缺乏必要的公共空间的维护性管理。

3.居民结构复杂，居民信任度低。城乡结合部居民结构较为复杂，主要由本土农民、动迁居民和流动租户三部分构成。原来由自然村落构成的人口结构被动迁居民和外来租住户等外来人口居民打破，随之带来的是传统农村社区的格局被打破。失地农民作为本地人口对外来人口居民缺乏信任，甚至存在一定偏见，认为城乡结合部公共空间的混乱状况的主要原因归结于外来人口居民的入住。与此同时，人口数量的不断增加，造成现有的公共空间难以满足日益增长的居住需求，从而导致居民之间的隔阂日益加深。

4.公共空间设施利用率低，公共空间使用习惯参差不齐。城乡结合部构成复杂的人口结构决定了其居民具备个性鲜明的文化背景，同时受到文化背景影响所采取的差异化的生活行为方式。部分失地农民难以彻底改变原有的生活习惯，对公共空间的认知局限造成其使用行为的偏差，一些住户在路灯和景观树木之间私拉晾衣绳，在公共空间的健身器材上晾晒衣物，在自家门口的草坪上私自改建菜地，圈地喂养家禽等，上述现象在城乡结合部社区极为常见，这些行为不仅影响了邻里关系的构建，同时还破坏了社区整体形象的建设。

5.公众权利观念与公共责任感不对称。在城乡结合部公共空间的生态治理中，居民的自觉性（即公共空间使用者的生态意识）发挥着非常重要的作用。伴随着新媒体和数字技术的发展，公众的维权意识日益增强，他们越来越多地关注涉及个人切身利益的环境问题；与此同时，对于公共空间的生态环境问题关注较少，甚至认为公共空间治理是政府的责任，缺乏承担公共空间保护的意识和责任感，对公共空间治理建设的参与程度不高，呈现出公众权利观念与公众责任感不对称的现状。

6.公共空间难以适应居住人口数量剧增的现状，生态环境持续恶化。随着城乡结合部人口数量的剧增，公共空间生态恶化问题日益严重，主要表现在近年来废水排放总量、工业废气排放量、一般工业固体废物产生量等无显著回落，据宁波统计年鉴资料显示2014年宁波市工业废水排放总量16545.63 万吨；生活污水排放量45179.17 万吨；工业二氧化硫排放量118102吨；一般工业固体废物产生量1196.32吨；环境噪声达标面积260.21 平方公里。2015年宁波市工业废水排放总量16097.67 万吨；生活污水排放量48987.50 万吨；工业二氧化硫排放量101980 吨；一般工业固体废物产生量1155.41 吨；城乡垃圾一体化处理率达98.25%。

三、可持续发展的公共空间生态治理路径

近年来，世界各国越来越重视社区公共空间生态文明建设，宁波市在城乡结合部公共空间生态治理方便亦采取了一系列行之有效的措施，如组织多元治理、优化生态系统、加强相关立法、重点整治重污染行业、加强意识引领等。

（一）转变政府职能，搭建多元参与生态治理格局

1.政府主导，引领生态治理工作。政府在城乡结合部的公共空间治理过程中有否作为，是衡量政府是否切实服务于本地经济社会发展与生态环境改善的重要观测点。以宁波市为例，各县区政府明确生态治理分工，积极联动，开展了城乡结合部公共空间生态治理的一系列行动，切实了提高生态治理服务能力与治理效果。2015年，宁波市鄞州区服务于西部城乡结合部地区的“鄞西”污水处理厂投入试运行，滨海污水处理厂联动调试，建成污水主干管网29.3 千米。宁波市镇海区率先开展城乡垃圾分类减量化资源化处理试点。宁波市江北区开展了城乡结合部张家畈河二期综合治理工程、孔浦一村低洼地段改造，实施“森林江北”美化彩化工程，开展平原绿化彩化524 亩，创建省市级森林村庄5 个；余姚经济开发区列入省级园区循环化改造示范试点。

2.社区参与，协同开展生态治理。搭建多元主体参与生态治理的格局，同时还要求政府部门积极探索与社会各界力量沟通协作，通过政社协同治理，实现改善公共空间的可持续发展。为改善社区生态环境建设和公共空间管理水平，宁波市慈溪城北社区根据街道办事处的指示，在地处城乡结合部的景观花苑二期小区开展了创建“宁波市环保模范小区”工作。社区居委联合小区业主委员会、物业管理处成立工作组和绿色志愿者队伍，开展了针对环境美化治理、环保意识行为、环境特色建设等项目的治理。通过上述工作的开展与推广，社区环保逐步受到居民们的认同，合理利用和节约资源的意识渗透到居民日常生活，社区内百余户家庭被评为“绿色家庭”、“节水节能型家庭”。从上述案例中不难发现，物业管理发挥其治理功能的好坏，成为政社协同治理的重要影响因素。解决目前物业管理存在诸多尚待完善的问题，推荐社区引入市场竞争机制择优选择物业管理公司，在此基础上明确社区居民委员会、业主委员会和物业公司三者的分工，建立居民评议和激励机制促进物业管理提升其服务水平，进而推进社区公共空间生态治理的时效性，同时促进其与业主、居民良好关系的构建。“政社协同治理”成为多元治理体系中的有效途径，积极推进，刻不容缓。

（二）更新治理理念，科学设计公共空间生态系统

2016年10月16日，宁波市生活垃圾分类管理中心成立，与市容环卫处合署办公。近年来，宁波市垃圾处理形势不断严峻，垃圾分类覆盖率仅6.3%。宁波市生活垃圾分类管理中心的成立和投入使用，对于进一步完善公共空间垃圾分类收运和处置体系、加强垃圾分类宣传教育、增强垃圾生态治理的组织结构力量，从而实现公共空间垃圾减量化、资源化、无害化具有重要意义。随着城乡结合部人口数量逐年增加，人畜粪便产生量逐年增加，粪便经过处理产生的粪渣，通常直接被填埋或焚烧，破坏生态空间环境，浪费有限的填埋场资源。宁波市生化处理厂研制的“粪便无害化处理及资源化利用项目”荣获住房和城乡建设部2015年中国人居环境范例奖，该项目通过改造提升粪便无害化处理工艺，不仅提高了粪便无害化处理的效率，而且处理后的粪渣被用于改沿海盐碱地良、有机蔬菜和苗木种植。这一项目的研制与推广对于减少垃圾的卫生填埋或焚烧，促进填埋场地的节约利用，推进城乡结合部地区公共空间的垃圾生态处理起到有效的推动作用。

（三）加强相关立法，推进公共空间生态制度建设

为加快推进生态治理制度建设，宁波市于2015年制定了《生态文明先行示范区建设实施方案》，通过国家发改委等八部委组织的专家评审。编制《宁波环境功能区规划》，确定各环境功能区的管控措施和负面清单，融合城市总体规划、国土规划，划定市域1：10000 和市区1：2000 生态保护红线。该市出台了《宁波市大气污染防治条例（草案）》等地方性法规。实施重点区域、行业能耗“双控”管理，全市“十二五”能耗累计下降18.7%，其中，2015年下降2.5%。该市还编制实施了《宁波市排污权回购管理暂行办法》和《宁波市排污权出租管理暂行办法》，推进排污权交易二级市场，推进环境污染第三方治理。

（四）组织重拳出击，整治城乡结合部重污染行业

城乡结合部作为中心城市的边缘地带，成为安置不适合布局在城市中心的设施和生产力要素的目标地带，例如热电厂、变电站、自来水厂、污水和垃圾处理厂等等都逐渐向城乡结合部地区进行转移。基于交通便利、开发成本相对较低、发展活力较强等优势，城乡结合部吸引了越来越多的工业园区、开发区落户安家，成为招商引资中的前沿力量。在带动城乡结合部经济发展的同时，造成了土地资源流失、耕地面积减少、环境污染严重等生态问题不容小觑。

（五）加强意识引领，提升公共空间生态文明意识

开展城乡结合部区域公共空间的生态治理，其基础性工作是转变公众的价值观念，提升公众的生态文明意识，从而促使社会公众养成良好的生态行为习惯，将生态治理转变为公众的自觉行动。意识引领工作需要协同教育机构、生态治理部门以及社会公众多方力量。社会各界共同配合，长期努力，方能形成尊重公共空间、保护公共空间的氛围，从而推进生态治理的有效开展。

四、结论与展望

保护城乡结合部的公共空间环境、改善城乡结合部的公共空间质量，是党和国家建设美丽中国的重要举措。宁波市以多元主体参与治理、科学设计生态系统、制度保障、重点治理和意识引领等视角开展城乡结合部公共空间生态治理，是新型城镇化进程中实践生态文明建设的、提高居住地人民的生活质量和幸福感、实现人与人之间乃至人与自然之间的和谐共生的新型道路。