试论跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择

2019-01-08田言岩

福建茶叶 2019年11期

田言岩

（山东省聊城市水城慧德学校，252000）

引言：跨域治理是指行政边界相邻的两个或以上不同辖区的公共部门，共同完成对某项的区域性公共事务的治理。在生态环境的治理方面，采用跨域生态环境协同治理方法有利于环境治理水平的提高。目前在跨域生态环境协同治理过程中仍然存在较为明显的问题，因此需要分析造成跨域生态环境协同治理困境的原因，研究合理的解决方法。

1 跨域生态环境协同治理的必要性

跨域治理理念起源于政策网络理论与协同治理理论。跨域生态环境协同治理是指各级地方政府根据行政区域的特点，并结合企业、群众及相关组织，共同处理关于环境治理的公共事务。我国经济快速发展的同时，也产生了一系列生态环境问题，因此，生态环境治理工作得到了高度重视。习近平总书记曾多次强调“绿水青山就是金山银山”，只有加强对生态环境的保护，才能实现经济可持续发展的目的。在生态环境问题的治理过程中，只依靠某一部门或某地区进行治理具有很大局限性，原因在于生态环境本身具有很强的整体性，各个生态子系统之间存在相互作用关系。某一行政区的局部生态环境问题能够通过水与空气的流动，在不同的行政区域之间进行传递，成为较大范围内的区域性环境问题。比如我国京津冀地区的雾霾问题、南水北调中线工程在内的跨省域水源地保护问题等。通过跨域生态环境协同治理，能够充分考虑生态环境的整体性，并对治理机制作出有效创新，通过不同行政区域政府、企业、组织与群众的合作，充分发挥复杂系统中各个子系统的联合作用，从而获得良好的环境治理成效。

2 跨域生态环境协同治理的困境及成因

2.1 缺少跨区域生态环境协同治理机制

目前跨域生态环境协同治理中的一项主要问题是缺少相应的协同治理机制。在跨区域生态环境协同治理的实施过程中，必须从生态环境系统的整体性出发，各个地方政府、企业和组织以及不同产业需要在生态环境治理工作上达成共识，在此基础上制定出完善的治理方案，对生态环境治理工作进行指导，并且统一使用资源、共同承担风险。需要由具有权威性的组织进行领导工作，对其中的利益关系作出有效协调，并通过相应的制度为跨区域生态环境协同治理的顺利开展提供保障。而目前我国在跨区域生态环境协同治理工作上，仍然缺乏有效的协同治理机制。其原因在于目前我国的行政垂直管理体系造成不同区域的地方政府之间的发展战略各自独立，难以形成有效互动，同时缺少能够协调各方利益的权威机构。在区域环境治理工作中，不同的地方政府存在利益竞争关系，在治理措施与信息的传播上也具有较强的封闭性。

2.2 跨区域生态环境协同治理主体不完善

目前我国跨区域生态环境协同治理的主体也有待进一步完善。其中政府部门是生态环境治理工作中的重要主体。与此同时，企业与社会群众由于享有政府部门所提供的生态环境产品，因此也应承担一定的生态环境治理成本。在当前的跨区域生态环境治理工作中，主要是依靠政府部门推动生态环境治理工作的开展，企业、社会组织与群众的参与程度较低。其原因主要在于我国目前的环境治理机制为自上而下，政府处于主导地位，市场、社会群众及相关组织处于从属地位，积极性较为缺乏。在这一现状下，政府部门在生态环境治理工作上难以全面考虑到民众的意愿，不容易得到民众支持，同时对于民间资金、市场和人才的利用等方面也存在困难。所以，为了促进跨区域生态环境协同治理的有效开展，需要对主体作出进一步完善，政府、企业与社会群众三方面主体实现共同参与及合作。

2.3 跨区域生态环境协同治理领域有待拓展

跨区域生态环境协同治理的领域仍然存在进一步拓展的空间。目前主要集中于污染治理，对于区域经济发展的重视程度较低。其原因在于生态环境治理过程中，对当地的产业结构调整问题与GDP具有较大影响，地方产业发展与GDP与地区财政收入和就业存在密切联系，涉及政府、企业、群众等许多利益主体[1]。因此在跨区域生态环境协同治理工作中，要充分考虑当地的经济发展需求，重视生态与经济之间的联系，在强调环境保护的前提下积极发展生态经济，使地方财政收入得到有效提高。

3 跨域生态环境协同治理困境的路径选择

3.1 创新治理理念，完善相关制度

跨区域生态环境协同治理工作需要地方政府部门、社会公众及企业的共同参与，为了实现这一目的，需要由权威机构对跨域生态环境协同治理工作进行统一的安排，通过跨域生态环境协同治理机制的建立，为相关工作的开展提供保障。其中应由中央政府建立相关的管理机构，能够更好保持机构的独立性，有效防止地方利益对机构运行造成影响。在建立管理机构的基础上，应根据各区域的实际情况，统一制定相应制度与治理规划，地方政府与各个部门对其进行落实。具体工作中要构建中央政府为核心，政府、市场与社会相结合的层级网络化机制，中央政府对区域资源进行统一规划，制定区域政策，同时各级政府与市场、社会等不同的主体跨域参与，形成扁平网络型合作关系[2]。还要对相关的规章制度进行有效完善，政府部门应建立生态补偿制度、横向转移支付制度、生态环境产权交易机制等。还可以在充分考虑不同主体利益的基础上，建立包括用水权、排污权和碳排放权在内的有偿使用制度，推进生态环境的产品化。

3.2 完善跨域生态环境协同治理主体

为了达到更好的跨域生态环境协同治理效果，需要充分发挥不同主体的积极作用，明确不同主体在跨域生态环境协同治理工作中的责任、权利与利益。从而使政府、企业、民众等主体之间形成有效的合力。比如赣江新区在流域综合治理工作中，建立了政府与企业、企业与民众、政府与民众三种不同的协同路径。其中政府与企业的协调路径中，政府及企业依据同一平台建立起建赣江新区一体化生态资源服务交易市场，各级政府向企业及其他组织购买环境治理服务，比如使用河流污染治理设备。该治理机构还以《环境保护法》在内的法律法规为依据，对企业排污量作出有效规范。同时将赣江新区企业污染治理相关数据进行及时更新与发布。企业与民众的协同路径表现为民众对企业排污问题实施有效监督，在发现违规排放问题时及时向治理机构进行汇报，同时对企业的经营活动提出建议。政府与民众的协同路径主要包括加强对于社会组织的财政投入，从而提高环保组织数量；完善相应制度，使社会组织具有合法地位；向社会组织购买相关服务等。

3.3 拓展生态环境协同治理领域及内容

在跨域生态环境协同治理工作中，除了要做好生态环境治理工作，也应积极发展区域产业与公共服务等领域。目前在生态产品提供区域的经济发展水平与基础设施一般落后于生态产品受益地区，因此受益地区可以对其进行一定的资金支持，提供扶持措施。例如对于南水北调中线工程，水源地地区可以有效利用京津冀协同发展、“一带一路”建设等国家政策，与邻近区域开展广泛合作。充分利用京津地区的科技与资金等优势，促进本地生态产业的发展。