从更高更宽维度看农村集体产权制度改革的重大意义

田 友

农村集体产权制度改革是继农村承包地“三权分置”改革、农村集体“三块地”改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革）后中央安排的又一项农村重大改革任务。农村承包地“三权分置”改革随着确权登记颁证工作结束，农村土地流转服务体系、土地流转市场的建立健全工作告一段落。农村承包地“三权分置”进一步明晰了农村土地产权关系，达到了维护农民集体、承包农户、经营主体权益的目的，为构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展打下了基础。与“三块地”改革不同（“三块地”改革目前仍处于试点阶段，试点期限两次延长），农村集体产权制度改革有明确的任务要求、时间表和路线图。中央要求从2017年起，用3年左右时间基本完成农村集体资产清产核资工作，用5年左右时间基本完成集体经营性资产股份合作制改革，建立健全农村集体经济组织，即在广大农村普遍建立集体经济合作社或股份经济合作社，实现对农村集体资产的有效保护和保值增值、完善农村治理体制机制，发展壮大集体经济，搭建起广大农民充分享受国家改革开放带来红利的平台。

农村改革是全面深化改革的“深水区”“硬骨头”。农村集体产权制度改革使大量沉睡的资源要素活化，实现生产关系的新突破、生产力的新跃升，其影响广泛而深远。

农村集体产权制度改革事关农村改革深化、事关农民财产性收入的增加、事关农村基本经营制度的完善，不仅有重要的现实意义，也具有深远的历史意义。对农村集体产权制度改革的重要性及改革的目标，中央文件和学界都有论述，但维度不同，其表述也不尽相同。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）指出：改革的目标是“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”。

笔者认为，近年来对农村集体产权制度改革重要性的认识和宣传还缺乏高度，动员农村基层干部群众参与的积极性还缺乏宽度。由于宣传不到位对基层干部的触动不大，甚至部分干部对产权制度改革还有抵触情绪，加上农民对改革的最终目的认识不清，导致工作推进得并不理想，各地进展不平衡。这与20世纪80年代初期农村推行“大包干”的情形惊人相似，那时相当一部分农村干部群众用“辛辛苦苦几十年，一夜退到解放前”来抵制家庭联产承包责任制的落实，导致“大包干”各地进度不一，农民享受农村经营体制改革带来的成果先后不一。现在，有必要从全面深化农村改革、从完善农村基本经营制度、从落实农村集体资产集体经济组织成员集体所有、从集体经济组织成员享有集体资产经营带来收益权利、从形成有效维护农村集体经济组织成员权利治理体系和乡村治理体系的更宽更高维度，来认识农村集体产权制度改革的重大意义，进一步提高农村基层干部的认识，调动广大农民参与改革的积极性，推动这项重大改革的落实，实现党的十九大提出的完善农村基本经营制度，保障农民财产权益，发展壮大集体经济，实现乡村振兴的战略目标。

一是全面深化农村改革的需要

我国改革开放是从40年前的农村开始的。农村改革的巨大成功，不仅带来了农村经济社会的历史性变化，而且有力支持了整个经济社会的深刻变革。现在回过头来总结一下，在国家的整个改革开放过程中，农村改革起到了急先锋和领头雁的作用，农村改革对整个国家改革的引领作用，对我国现代化建设取得的巨大成就怎么评价都不为过。如果说40年前的农村改革拉开了我国改革开放的大幕，那么40年后的今天，农村改革依然走在国家全面深化改革的前沿，进入社会主义现代化建设新时期农村改革仍需继续发挥引领作用。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）全面总结了改革开放以来各项改革的成就和经验，对下步我国各项改革进行了顶层设计。《决定》围绕全面深化农村改革指出，要赋予农民更多财产权利、保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，探索农民增加财产性收入渠道。

党的十八大以来，在党中央领导下，全面深化农村改革顶层设计的四梁八柱已经搭建起来，到了抓落实的关键阶段。农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容。改革后建立的农村集体经济组织不仅是新时期带领广大农民发展经济、实现城乡融合发展、增加收入的载体，也是《决定》提出的“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的平台（国家以工补农、以城带乡、工农互惠、城乡一体、让农民分享现代化成果的政策落实要有一个承接平台，农村集体经济组织就是一个十分理想的平台），亦是实现党的十九大提出的保障农民财产权益、发展壮大集体经济的客观要求。对此，各级农业农村工作者、各级领导和广大农民要有清醒认识，并为之不懈努力，要像当年搞“大包干”一样全力投身到这场影响深远的改革中去。

二是完善农村基本经营制度的需要

我国宪法明确“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，统分结合的双层经营体制作为我国农村的基本经营制度必须坚持。

“双层经营”制度设计的初衷是要发挥集体经营和农户家庭经营两个方面的优势，做到“宜统则统、宜分则分；统分结合、优势互补”，最大限度地发展农村生产力。但在执行过程中片面强调了“分”，而忽视了“统”，导致集体资产流失严重，造成目前农村集体经济普遍羸弱、集体统一服务功能严重弱化的局面。多数地方农村双层经营实际上变成了农户单层经营，不利于实现小农户与现代农业发展的有效衔接，不利于农业的绿色、高效发展，不利于农村一二三产业融合发展，不利于资源利用率、土地产出率、劳动生产率的提高。这种状况对我们这样一个人多、地少、水资源缺乏的国家来说影响是深刻的、严重的。如何发挥农村集体经济组织为农户开展多种形式的生产服务，统一服务降低生产成本、提高生产效率、保障农产品安全、提高农产品质量、满足人民日益增长的高层次消费需求，是农村经营管理工作面临的新问题，农村集体产权制度改革后建立的集体经济组织能很好地解决这些问题。

按照走“生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续”的中国特色现代农业发展道路的要求，根据农民意愿通过统一连片整理土地，在确权到户的基础上，将土地折股量化、经营所得收益按股分配，也可引导农民以承包地入股组建土地股份合作社，采取自营或委托经营方式变相为农户生产服务，不断完善双层经营体制，探索不同类型农村集体经营的有效实现形式。

三是构建新型农业经营体系、培育新型经营主体的需要

针对我国农村小规模农户经营的现状，要实现农业现代化必须构建新型农业经营体系、培育新型农业经营主体，解决小农户分散经营与发展现代农业的矛盾，使经营体系适应现代农业技术装备水平的要求、适应城镇化和城乡融合发展的要求、适应农村劳动力转移的要求。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）指出，要“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”，“培育家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体”。农村经济合作社或股份经济合作社，不但具有这种合作与联合经营体系的属性，而且也能够为新型农业经营主体提供全方位服务，可使新型经营主体的资源利用率、劳动生产率、土地产出率明显高于分散经营的农户，吸引农户流转土地发展适度规模经营，走出一条坚持农户家庭经营基础地位不变的农业现代化道路。

四是落实农村集体资产农民集体所有的需要

农村集体资产所有权虽然是集体所有，集体经济组织成员集体享有所有权，但这种权利是空洞、虚置的。从20世纪50年代我国完成对农业的社会主义改造，建立“三级所有、队为基础”的人民公社体制以来，农民对集体资产的所有权一直是虚置的，农民无法体验自己享有的这种权利。经过几十年的运营，农村基层干部对本集体组织的资产资源底数也不十分清楚，更别说普通农民了。特别是实行家庭承包制度以来，农民和农村基层干部对集体经济的发展更是漠不关心，不仅绝大多数行政村的村民无法从集体经济发展的成果中获取收益，而且还导致了集体资产流失严重、集体统一经营的功能进一步弱化，双层经营变成了农户单层经营，长此以往会动摇我国农村以集体公有制为基础的制度基础。

农村集体产权制度改革在全面清产核资的基础上，将集体资产、资源量化到经认定的集体经济组织成员头上，成立股份经济合作社或经济合作社，农户按照量化到户的集体资产股份参与合作社的分红，按照合作社章程参与管理，不仅使农民对集体资产集体经济组织成员集体所有有了切身体验和获得感，也会更关心集体经济发展，提高参与集体经济发展的积极性、主动性，同时也切实获得了集体经济发展带来的收益。从这个角度讲，农村集体产权制度改革是落实农村集体所有制的基础工作，具有深远的历史意义。

五是推进产业化经营、增加农民收入的需要

随着农村经营体制改革的深化，新型农业经营主体将成为农业经营的主力军，农村将涌现大批新型的职业农民队伍。要改变新型职业农民仍从事初级农产品生产的状况，有效增加其收入，就必须推进农业产业化经营，拉长产业链条，建立新型经营主体和新型职业农民与农业产业化龙头企业紧密的利益联结机制，使其参与到产业化经营当中去。农村集体产权制度改革后建立的新型农村集体经济组织本身就具有这种功能，一二三产业融合本身就是农村集体经济组织发展的方向，是产业化经营的一部分。农村集体经济组织同时也兼具为新型农业经营主体提供拉长产业链条服务的功能，农民不仅能从集体经济组织拿到股份分红的财产性收入，还可以从产业链条延长带来的收益中获利。

六是健全乡村治理体系的需要

农业农村现代化是乡村振兴战略的总目标，建立健全城乡融合发展体制机制是实施乡村振兴的制度保障，加强农村基层基础工作、健全乡村治理体系是乡村振兴的制度保障之一。新一轮农村改革后，广大农村将形成党支部、村委会、村集体经济组织“三驾马车”并存共治的治理体系：党支部发挥统领作用、村委会负责农村的社会事务管理、农村集体经济组织负责经济发展，实行党政管理和经济发展分开。乡村振兴战略总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中的“产业兴旺、生活富裕”要靠集体经济组织的发展来实现。

农村集体经济组织对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入、建立城乡要素平等交换关系、加强党在农村的执政基础，具有重要而深远的意义。