中国农村土地制度改革的历史变迁与创新实践

韩长赋

当前，农村土地制度改革站在新的历史起点上，任务艰巨而繁重。一定要坚守底线，推进改革扩面、提速、集成，加强制度创新和制度供给，让农村资源要素活化起来，激发广大农民积极性和创造性，为乡村振兴提供强大动力。

土地是财富之母、农业之本、农民之根。土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度。习近平总书记强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。站在新的时代起点上，系统梳理我国农村土地制度的变革历程，深刻把握习近平总书记关于农村土地制度改革的论述，明确当前和今后一个时期我国农村土地制度改革的方向和任务，十分必要，也十分重要。

一、中国土地制度历史变迁与国际比较

适应资源禀赋条件、历史文化背景和经济社会发展水平，古今中外世界各国形成了各具特色、形式多样的土地制度。站在全球的视角，用历史的眼光，审视各种典型的土地制度安排，有助于科学、系统、全面地认识中国土地制度。

（一）中国土地制度演进中的典型形态

从古到今，中国土地制度大致经历了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多种典型形态。可以说，一部土地制度的变迁史，就是一部朝代更替史，更是一部社会经济发展史。

一是共有制。研究表明，中国有史料可以佐证的土地制度发端于商朝的村落共有制。这一时期，人类由游牧转为农耕，定居于村落，农业生产主要是刀耕火种，生产力低下。在这样的条件下，土地由组成村落的氏族合村共有，氏族成员共同耕种，作物收获后共同分享。这种制度适应了当时的农业生产方式和氏族社会特点，有利于氏族成员共同生产生存。

二是井田制。这种制度大致出现在西周到春秋战国时期。当时，周王分封土地给贵族，贵族将土地分配给庶民使用。庶民以共耕公田为前提条件而获得私田，且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田。那时的耕地，总体十分规整，呈方块状，如同“井”字，故称井田制。井田制在当时的社会形态下，对于发展农业生产、稳定社会秩序发挥了重要作用。

三是私有制。这是我国历史上持续时间最长的土地制度，始于商鞅“废井田、开阡陌”，从战国末年一直延续到新中国成立。在这种制度下，土地归封建地主阶级所有，农民租用地主的土地并缴纳地租、承担徭役。这种制度废除了奴隶制生产关系，推动了农业生产力发展和市镇经济兴起，促进了封建经济的繁荣；但也不可避免地造成了土地过度兼并，土地愈来愈集中到少数地主手中，造成生产资料分配极度不均。尤其在灾年，农民不得不变卖自己的土地甚至流离失所。土地兼并和大量流民出现往往是一个朝代后期的突出表现之一，成为封建王朝兴衰更替的重要根源。

四是均田制。这是封建王朝在特定时期采取的一种制度安排，以缓解地主阶级和农民之间的土地矛盾。国家将无主的土地和荒地分给农民使用，以保障稳定的赋役来源。这种制度起始于北魏，北齐、隋、唐等时期都曾实行过，太平天国的天朝田亩制度、辛亥革命的平均地权，也都受其影响。均田制有利于恢复农业生产、巩固封建统治，但并未真正触及地主阶级的核心利益，难以根本改变土地分配极度不均衡的现象。

五是公有制。公有制的思想古已有之。新中国成立后，我们党领导全国人民实行土改，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实现了耕者有其田。随着社会主义改造的完成，我国实行社会主义公有制，农村土地实行集体所有、集体经营，为改善农业生产基础设施条件、推广农业科学技术以及增加工业化发展原始积累发挥了积极作用。改革开放后，适应农村生产力发展要求，在坚持土地集体所有的公有制形式的基础上，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，革除了农业生产“大呼隆”和分配上吃“大锅饭”的弊端，极大地调动了农民积极性，为解决人民温饱和国家快速发展提供了有力支撑。

总的来说，中国历史上出现的土地制度典型形态，适应了特定历史条件下生产力发展要求，反映了中华民族几千年社会运动及其发展变化的客观规律，为我们从历史的视角认识过去的土地制度、理解现有的土地制度、完善未来的土地制度提供了很好的借鉴。

（二）国外主要的土地制度及特点

按照历史沿革、政治体制、文化发展、人地关系等因素，国外的土地制度大致可以分为传统欧洲国家、新大陆国家、东亚国家、转型国家四种类型。

一是传统欧洲国家。这些国家人地比例适中，土地制度受封建制度影响较深，表现出较强的历史延续性，以土地私有制为主。如英国。

二是新大陆国家。这些国家建立于地理大发现之后，地广人稀，往往以移民为主，历史较短，殖民文化影响深，人地矛盾不突出。如美国、巴西。

三是东亚国家。这些国家人地矛盾突出，土地兼具生产要素和社会保障双重功能，土地制度的选择受历史与体制因素影响较大。如日本、韩国。

四是转型国家。这些国家由于政治体制经历了重大转型，农地制度也同样经历了深刻变革，至今还处在不断调整和完善的过程中。如俄罗斯。

（三）中外土地制度变迁的规律性特征

纵观古今中外土地制度安排及发展的历史，可以总结出一些共性特征。

一是农村土地制度安排始终要与国家经济社会发展条件相适应。任何一种土地制度的确立，都具有复杂性、历史性和阶段性。可以说，没有最好的土地制度，只有最适合的土地制度。农村土地制度的发展与完善是一个长期的过程，要立足于国家发展历史阶段，契合国家发展战略目标，与时俱进调整变革国家与农民的土地关系，确保土地制度保持生机活力。

二是农村土地制度变革始终要符合生产关系适应生产力发展的客观规律。农村土地制度变革的根本动力，表面上看是人地矛盾，深层次看还是生产关系要适应生产力发展的客观规律。不论是从共有制向井田制过渡，还是私有制向公有制转变，抑或是从公有公营向公有私营的变革，都体现了生产力发展对调整生产关系的进一步要求。实践表明，适应生产力发展要求的农村土地制度变革，可以激发农民的积极性、主动性和创造性，从而促进生产力的发展；否则，就会对生产力的发展起到阻碍和破坏作用。

三是农村土地制度改革始终要处理好国家、农民与土地的关系。我们党总结借鉴古今中外农村土地制度变革的经验教训，坚持以维护农民权益为出发点，立足国情农情，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，既防止了土地兼并带来的各类社会问题，又促进了土地资源优化配置，为发展中国家农村土地制度改革提供了中国经验和中国方案。

二、改革开放以来中国农村土地制度的创新实践

1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。我们党领导广大农民率先发起大包干，开启农村改革新纪元，并以磅礴之势推向全国。40年来，我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是党在农村政策的基石。从改革历程看，经历了确立、完善、深化三个阶段。

（一）确立阶段（改革开放之初至20世纪80年代中后期）

这个时期，广大基层干部和农民群众在党的领导下，走出了一条独具中国特色的农村土地制度创新之路。

一是探索“包产到户”“包干到户”。1978年，安徽省发生特大干旱，秋粮无法下种。为了抵御旱灾，11月24日晚，凤阳县梨园公社小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印，开始搞大包干。小岗村1979年获得大丰收，第一次向国家交了公粮，还了贷款。在肥西县山南公社，农民则实行包产到户，由集体根据承包任务的完成情况进行分配。四川、贵州、甘肃、广东等省一些生产发展较差的社队，也开展了包产到户。

“包产到户”“包干到户”，打破了大锅饭、大呼隆，解决了出工不出力、种地糊弄人的问题，可谓石破天惊、打破坚冰。这种做法在当时也引发了激烈的争议，遇到重重阻力。1980年9月，中央在北京召开各省市区党委第一书记座谈会，专题讨论加强和完善农业生产责任制，并批准印发了会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，即著名的中发〔1980〕75号文件。文件指出：“在那些边远山区和贫穷落后的地区，长期‘吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济’的生产队，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”从此，“包产到户”“包干到户”广泛推开。

二是确立家庭联产承包责任制。对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮，中央在政策上给予了支持。1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。1982年到1986年，中央连续出台5个一号文件，都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。1984年的中央一号文件还明确规定土地承包期一般应在15年以上。到1986年年初，全国超过99.6%的农户实行大包干。至此，家庭联产承包责任制度在我国农村全面确立。

三是废除人民公社体制。1958年“大跃进”运动时期，形成了“一大二公”和“政社合一”的人民公社体制。“大”就是规模大，几千农户、几万人口为一个公社；“公”就是生产资料公有化程度高，土地、牲畜、农具都归大堆，集体所有、集体使用；“政社合一”就是以乡为单位的农村集体经济组织与乡政府合一，实际上就是人民公社行使管理农村生产经营活动的权力。人民公社体制后来调整为“三级所有，队为基础”，即实行社、大队、生产队三级组织形式，以生产队为基本核算单位。改革开放后，家庭联产承包责任制的实行，彻底打破了以生产队及生产大队为单位的“大锅饭”体制。1983年，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了长达25年的人民公社体制。

（二）完善阶段（20世纪90年代初至21世纪初）

这一阶段，中央强化法律政策保障，土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善，主要有四个特点。

一是土地承包关系不断稳定。继5个中央一号文件之后，中央多次强调要进一步稳定土地承包关系。1991年党的十三届八中全会提出，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。1997年，中办国办《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）指出，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。1998年，党的十五届三中全会决定指出，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2008年，党的十七届三中全会决定强调，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。土地承包关系从长期稳定到长久不变，凸显了党中央坚持农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系的决心。

二是农业税费全面取消。农村实行家庭承包经营制度后，农民与国家、集体的分配关系，主要是农民以承包地面积作为计税面积向国家缴纳农业税，以农民人均纯收入为依据向乡镇和村缴纳乡统筹、村提留。新世纪以来，中央推进农村税费改革，取消了农业税费，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台，结束了种田缴纳皇粮国税的历史，每年减轻农民负担1335亿元。免除农业税，实际上免的是土地税，这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。与此同时，国家实行农业补贴制度，补贴额度与承包地面积挂钩，过去一些账外地以及后来开垦的“黑地”逐渐浮出水面。这次确权登记颁证试点工作反映，实测面积比账面面积多了约20%。

三是土地流转逐步发展。在实行家庭联产承包之初，政策是禁止土地承包经营权流转的。直到1984年，中央一号文件才提出，鼓励土地逐步向种田能手集中；社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的，可以自找对象协商转包。1993年，党的十四届三中全会指出，允许土地使用权依法有偿转让。1998年，党的十五届三中全会明确，农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2003年《农村土地承包法》规定，土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2011年年底，土地流转面积占家庭承包总面积的17.8%。

四是土地承包步入依法管理轨道。1993年宪法修正案指出，农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济。2002年颁布的《农村土地承包法》，对土地承包经营权的取得、保护、流转，以及发包方和承包方的权利和义务等作出了全面规定。2007年颁布的《物权法》，将土地承包经营权确定为用益物权，明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁作出规定。目前，我国已建立了比较健全的农村土地承包法律法规体系。

（三）深化阶段（党的十八大至今）

党的十八大以来，党中央对深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署，初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。

一是建立农村土地“三权分置”制度。实行家庭承包经营后，农民集体拥有土地所有权，农户家庭拥有承包经营权，实现了所有权和承包经营权“两权分离”。随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型农业经营主体蓬勃发展，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。2013年7月，习近平总书记在武汉农村综合产权交易所调研时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系；2013年的中央农村工作会议指出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。党的十八届五中全会明确要求，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。2016年，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”作出系统全面的制度安排。实行“三权分置”，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础，使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。

二是开展农村土地承包经营权确权登记颁证。长期以来，一些地方存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，导致农民土地权益依法保障程度低。为把农户承包地搞准、搞清、搞实，党的十八大以后，中央对确权登记颁证工作作出了一系列决策部署。2013年，习近平总书记指出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。2014年，中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2018年6月底，31个省（区、市）均开展了承包地确权工作，确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地（账面）面积；17个省份已向党中央、国务院提交基本完成报告，其余省份也已进入确权收尾阶段。

三是发展多种形式适度规模经营。2013年，党的十八届三中全会提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2014年，中办国办印发《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号），要求积极培育新型农业经营主体，发展多种形式的规模经营；并强调要合理确定土地经营规模，现阶段对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。2017年，中办国办印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，发挥政策对新型农业经营主体发展的引导作用。目前，土地流转、入股、合作以及生产托管等多种形式适度规模经营有序发展，家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体蓬勃兴起。

四是明确第二轮土地承包到期后再延长30年。习近平总书记在党的十九大上宣布，第二轮土地承包到期后再延长30年。从实行第一轮土地承包算起，我国农村土地承包关系将稳定75年，这意味着今后土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。包括农户承包的土地（地块）总体上稳定不变。无论是拥有承包地的农户还是流入承包地的新型经营主体，都有了稳定的预期，有利于促进多种形式的适度规模经营和农村生产力发展，保持农村社会稳定。新一轮承包期再延长30年，时间上大体是在2050年前后，与第二个百年战略构想在时间节点上高度契合，既稳定了农村土地承包关系，也为届时完善政策预留了空间，是一个充满政治智慧的制度安排。

五是统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。2014年，中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，经全国人大常委会授权，2015年，在全国33个县（市、区）开展试点；2017年，将试点延期1年。从试点情况看，农村集体经营性建设用地入市改革已形成相对成熟的规则体系，农村宅基地制度改革在健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批制度、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制等方面进行了有益探索，农村土地征收制度改革在完善被征地农民多元保障机制等方面取得积极进展。

六是建立健全农村土地产权流转交易制度。经党中央、国务院审议通过，2014年11月，原农业部、中央农办、原国家林业局印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，要求试点地区在保障集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能等三方面进行积极探索。2015年5月，经国务院同意，确定在全国29个县（市、区）开展试点。这项改革试点的核心是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。到2017年12月底，全部试点工作已经如期完成，达到了预期的试点效果，形成了一批可复制、可推广的改革经验。2014年12月，国办印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。随着农村土地使用权特别是承包土地经营权流转日益增多，土地产权流转交易市场逐步发展。目前，21个省份出台农村产权流转交易市场建设的指导性文件，全国共有1239个县（市、区）、18731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心。总体上看，逐步构建起了符合农村实际和土地产权流转交易特点的制度框架。

我国农村实行的集体土地家庭承包经营制度，是在总结正反两方面经验教训基础上，经过长期探索逐步确立的，展现出广泛适应性和巨大包容性。一是始终坚持尊重农民主体地位和首创精神。二是始终坚持处理好稳定与放活的关系。三是始终坚持市场化改革方向。四是始终坚持渐进性改革方式。五是始终坚持因地制宜。

三、新时代农村土地制度改革的要求和方向

当前，我国农业农村正经历着广泛而深刻的历史性变革，农业生产从传统向现代转型，农村社会从封闭向开放转变，城乡关系从分割向融合转化，每年有超过1000万农村居民市民化、1000万农村人口脱贫，农村正在消除贫困、全面奔向小康，可谓千年未有之变局。土地制度作为农村最基本的制度，必须适应新的形势变化进行改革和完善，这是新时代赋予的新使命。为此，要进一步认清形势、理清思路，把握好新时代农村土地制度改革的方向。

（一）深入学习领会习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述

习近平总书记一直高度重视农村土地问题，对深化农村土地制度改革作出了一系列重要论述，回答了为什么要改革、怎么样改革等重大问题，为新时代深化农村土地制度改革指明了方向。

第一，关于改革的主线。习近平总书记指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。他强调，农村土地第二轮承包到期后再延长30年，这是保持土地承包关系长久不变的重大举措；要严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权；农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动；农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。习近平总书记的深刻论述，从历史和现实两个维度，进一步明确了新时代农村土地制度改革的工作主线。

第二，关于改革的目标。习近平总书记指出，要完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制。他强调，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式；完善承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权；加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。习近平总书记的深刻论述，阐明了现代农村土地产权制度的基本框架，进一步明确了新时代农村土地制度改革的主要目标。

第三，关于改革的重点。习近平总书记指出，必须坚持和完善农村基本经营制度，决不能动摇。这不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求，就是要坚持集体所有，坚持家庭承包，坚持稳定农村土地承包关系；农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的“魂”；集体土地承包权属于农民家庭，是农村基本经营制度的根本。他强调，要以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。习近平总书记的深刻论述，从辩证的角度科学把握了农村土地制度的变与不变，进一步明确了新时代农村土地制度改革的重点任务。

第四，关于改革的路径。习近平总书记指出，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。他强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。“大国小农”是我们的基本国情农情，要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系，农业生产经营规模宜大则大、宜小则小；要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。习近平总书记的深刻论述，进一步明确了新时代农村土地制度改革的实现路径。

第五，关于改革的底线。习近平总书记指出，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，决不能犯颠覆性错误。习近平总书记的深刻论述，进一步明确了新时代推进农村土地制度改革的底线原则。

（二）准确把握农村土地制度改革的形势要求

进入新时代，我国国内外形势发生了深刻变化，客观上对农村土地制度改革提出了新的要求。

第一，国际化市场化加快推进，实现农业高质量发展，迫切要求进一步优化土地资源配置。今天的中国农业，已经深度融入世界农业产业体系当中。我国农产品进出口总额自2014年起稳居世界第二。日益加深的国际化市场化，对深化农村土地制度改革带来了深刻影响。一方面，土地资源高效利用的要求更加迫切。我国有2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多，缺乏国际竞争力，部分进口农产品到岸税后价格低于国内价格，有的品质还优于国内农产品。这就需要通过深化农村土地制度改革，引导土地经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营，实现小农户与现代农业发展有机衔接，推进标准化生产，降低生产成本，提高农业发展质量效益和竞争力。另一方面，土地资源的配置空间得到拓展。2017年，我国进口的大豆、棉花、食糖等农产品，按目前国内单产水平计算，相当于8亿多亩的播种面积。这既满足了国内日益增长的农产品需求，也在一定程度上利用了国际耕地资源，减轻了国内土地资源压力，可以使有限的土地资源更多地配置到具有比较优势的农业产业，增加了土地制度改革的空间和余地。

第二，工业化城镇化加快推进，促进农村劳动力分工分业和农业转移人口市民化，迫切要求进一步加大对农民的土地权益保护。近年来，农村劳动力大量转移进城。2017年，进城务工的农村人口达2.87亿，我国常住人口城镇化率达58.52%，户籍人口城镇化率达42.35%。预计2035年我国常住人口城镇化率将达70%。大量农民离土离乡、进城就业，农村土地流转、人地分离的现象将十分普遍，这对保护农民的土地权益提出了更高要求。一方面，要保护进城务工者的土地权益。进城务工农民在城镇稳定就业定居，是一个长期过程，他们对事关切身利益的承包经营权、宅基地使用权等土地权益更加关注。这就要求在深化农村土地制度改革过程中，要维护好进城农民的合法土地权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，使他们能安心在城镇工作生活，提高城镇化发展质量，促进社会和谐稳定。另一方面，要保护在乡务农者的土地权益。我国的国情农情决定了小农户和新型农业经营主体将在一定时期内长期共存。小农户大多是自己经营承包地，新型农业经营主体大多是租赁农户承包地经营。既要保护好农户的承包权，也要平等保护好新型农业经营主体的经营权，才能为解决“谁来种地”的问题奠定制度基础。

第三，实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展，迫切要求进一步强化土地制度供给。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。土地是农村最大的财富，土地制度改革与农民生产生活、乡村产业发展、乡村治理等紧密相连，是推进乡村振兴的关键环节。在土地制度改革过程中：一方面，要加快盘活农村土地资源要素，无论是加强农村人居环境整治、建设美丽家园、改善农民生活条件，还是发展乡土产业、庭院经济、搞休闲农业、民宿和乡村旅游，都需要通过推进承包地和宅基地“三权分置”等土地制度改革，激活土地要素活力。同时又要守住底线，不能搞“大棚房”，不能变相搞耕地非农化。另一方面，要推进城乡土地要素平等交换，在土地征收、集体经营性建设用地入市等改革过程中，要保障农民公平分享土地增值收益；要改革完善土地出让收入使用制度，调整完善土地出让收入使用范围，改变长期以来农村土地出让收益“取之于农、用之于城”的状况，提高农业农村投入比例，更多地用于农业农村发展。

（三）牢牢把握农村土地制度改革的总体方向

当前和今后一个时期，深化农村土地制度改革，要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指导，在坚持农村基本经营制度的前提下，完善农村土地制度，坚持农村土地集体所有，保障农民土地权益，激活农村“沉睡”的资产资源。

一是产权关系明晰化。产权明晰是产权保护、变更和交易的前提。承包地、宅基地等农村土地，存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体，利益关系复杂，在市场经济条件下，必须明确产权归属，确保产权关系清晰。处理好各个权利主体与土地的关系，实质是界定各个权利主体的权利边界，明确所享有的权利范围，以维护各方合法权益。要加快建立健全农村土地产权登记制度，明确集体经济组织、农民、使用者等主体之间的土地产权关系。

二是农地权能完整化。权能是权利的内容，也是实现权利的能力。让农民享有政策法律赋予的完整土地权能，是农村土地制度改革的重要任务。农村土地产权类型较多，权能尚不完善，新的权能形态随着经济社会发展又在不断产生。如国家赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能，这体现了承包农户的基本权益。但也要看到，承包权的继承、退出权能，经营权的抵押、担保等权能尚未在法律层面予以明确；集体经营性建设用地的出租、出让（转让）、入股，以及与国有土地同等入市、同权同价等权能仍在试点中探索。因此，要继续深化相关试点，进一步探索赋予农民更多的土地权能。

三是流转交易市场化。土地使用权的市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求。土地作为农村最重要的生产要素，要在坚持集体所有、家庭经营的基础上，促进其依法自愿有偿流转。特别是集体建设用地，要建立健全城乡要素市场化配置机制，真正做到城乡土地同地同权，健全完善农村土地产权交易制度，支持农村集体经营性建设用地进入市场交易，让土地在流动中实现其应有价值，增加农民和农民集体的财产性收益。

四是产权保护平等化。有效保障和实现各类主体的土地权利，是实现农业农村健康持续发展的重要基础。要建立健全以保护农民权益为着重点的农村土地产权保护制度，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利。同时，在依法维护集体和农户土地物权基础上，平等保护多元化土地使用者的各项合法权利，保障其有稳定的经营预期。

五是农地管理法制化。要加强改革与立法的衔接，对于目前看不透、吃不准的，可以采取局部试点的方式，同时得到法律授权，按照法定程序进行。要适应农村土地制度改革进程，加快将一些成熟的试点经验、基层做法和改革成果上升为法律安排。当前，重点是《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的修订完善。《农村土地承包法》的修订，要将承包地“三权分置”、第二轮土地承包到期后再延长30年、赋予土地经营权抵押担保权能等作为修法重点。《土地管理法》的修订，将对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意见。此外，还要加快推动完善《物权法》《担保法》等相关法律法规。法律法规的修改都要进一步强调，依法加强耕地保护，防止耕地被违规占用。

四、深入研究农村土地制度改革的重大问题

当前，农村土地制度改革站在新的历史起点上，任务艰巨而繁重。有的改革已全面推开，制度绩效初步显现，需要上升为国家法律法规；有的改革仍在试点，需要进行总结完善，形成可复制可推广的模式和经验；有的改革尚未破题，需要加强研究、探索试验，找到可行的改革路径和方案。下一步，要贯彻落实习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述，坚守底线，推进改革扩面、提速、集成，加强制度创新和制度供给，让农村资源要素活化起来，激发广大农民积极性和创造性，为乡村振兴提供强大动力。需要认真研究八个问题。

（一）稳定农村土地承包关系

巩固和完善农村土地承包经营制度，核心是稳定农村土地承包关系，这是农村政策的基石，动摇不得。总的看，当前农村土地承包关系稳定。截至2017年年底，全国2.27亿农户以家庭承包方式承包了13.85亿亩集体耕地（当年账面计税面积），其中40%左右由村级集体发包，60%左右由村民小组发包。随着经济社会快速发展、工业化城镇化深入推进，统分结合的双层经营体制也面临着新的问题和挑战。在“统”的层面，实行家庭承包经营以后，农村集体经济组织逐步退出农业生产经营活动，但未能找到清晰的功能定位和有效的运转形式，一些地方甚至出现集体所有“虚置”的情形。在“分”的层面，大量农民转移进城到二三产业就业，承包农户与承包地发生分离，一些地方人地矛盾比较突出。一方面，要从“地里”想办法。总体上要保持承包地基本稳定，坚持“大稳定、小调整”的原则，尊重农民意愿，在政府的指导下通过村集体民主协商解决。另一方面，要在“地外”做文章。不能完全依靠无限细分、均分有限的土地资源解决土地问题，要通过多渠道促进农村劳动力转移就业、完善社会保障制度等方式，统筹解决无地农户问题。

2018年中央一号文件提出要落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。可以考虑选择较早到期的若干县级单位，先行先试，开展再延包30年的工作，探索解决各种突出矛盾的有效办法，为在全国面上制定二轮延包具体办法提供实践经验。

（二）落实承包地“三权分置”制度

实行承包地“三权分置”，是现阶段解决保护农民承包权与促进土地流转这一矛盾的治本之道。截至2017年年底，全部或部分流转出土地的农户超过7000万户，面积达5.12亿亩，占家庭承包地总面积的37%。“三权分置”作为农村土地制度的重大创新，在理论层面和实践层面还需要进一步完善。一是厘清权利主体的权利边界和相互权利关系。健全“三权分置”的农地产权体系。二是完善所有权承包权权能内容。依法维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等权利，健全集体经济组织民主议事机制。维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等权利。探索建立土地承包权依法、自愿、有偿退出制度。三是平等保护经营权。依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利。允许经营主体以承包土地的经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。

（三）处理好规模经营与小农户发展关系

发展多种形式适度规模经营、培育新型农业经营主体，是建设现代农业的前进方向和必由之路。但也要看到，当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营仍将是我国农业的基本经营方式。必须正确处理好培育新型农业经营主体和扶持小农户的关系。一方面，要大力发展多种形式的适度规模经营，发挥新型农业经营主体在现代农业建设中的引领作用。支持各类服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等社会化服务，把分散的土地经营主体联结起来，实现规模经营的溢出效应。另一方面，促进小农户与现代农业有机衔接，让小农户共享改革发展成果。完善小农户扶持政策，促进传统小农向现代小农转变。把对新型经营主体的政策扶持力度与其带动小农户数量挂钩，健全新型农业经营主体与小农户的利益联结机制。

（四）推进土地经营权抵押贷款

为了缓解农业领域因缺乏有效抵押物导致的贷款难贷款贵问题，拓宽农业经营主体发展生产的资金来源，自2016年起开展了农村承包土地经营权抵押贷款试点。截至2018年6月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额已达390亿元。另外，在试点地区中，有217个建立了农村产权流转交易平台，交易金额合计348亿元，其中主要是土地经营权流转。

从试点情况看，有两个问题值得关注，一是配套措施不健全。有的地方因存在权属不清等历史问题，农村土地承包经营权登记制度尚不健全，制约了农村承包土地流转，影响其抵押融资权能的实现，要进一步完善相关配套制度。二是土地经营权价值评估难。为了解决这个问题，有的试点地区探索根据区域地理条件、耕作习惯、物价因素、农作物生产成本、经济效益等差异性，制定承包土地经营权等各类农村产权的价值评估标准，运用成本法、收益法、市场价格法等开展抵押物价值评估，这方面的经验还需要总结提炼。下一步，要结合《农村土地承包法》等有关法律法规的修订，抓紧研究在全国推广农村承包土地经营权抵押贷款的方案。

（五）强化耕地保护制度

近年来，我国耕地总面积一直稳定在20.3亿亩左右（第二次全国土地调查数据）。但是，耕地负载逐年加大。从数量看，全国新增建设用地占用耕地年均约为480万亩，虽有占补平衡，但2010年至2017年耕地净减少780多万亩。从质量看，不少地方耕地退化、污染严重，一些地方占好地、补坏地，占水地、补旱地，2016年全国优高等耕地面积仅占29.5%。

要继续实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，确保耕地数量不减少、质量有提升。一是建立健全耕地保护制度。全面落实永久基本农田特殊保护制度，完成永久基本农田控制线划定工作。建立耕地保护奖励性补偿机制，实施省级政府耕地保护责任目标考核。加强耕地利用监管，严禁借土地流转之名搞非农建设，严禁工商资本和城里人下乡违规占用耕地建设或变相建设“大棚房”，搞商业性开发经营住房。严格土地用途管制，禁止改变农村土地用途、损毁破坏耕地、下乡圈地套取补贴等违法违规行为。二是构建耕地质量稳定提升的长效机制。大规模推进高标准农田建设，确保2022年建成10亿亩高标准农田。实施耕地质量保护与提升行动，重点推进粮食主产区、主要农作物优势产区以及东北黑土区等重点区域耕地质量建设。三是建立健全耕地修复制度。健全轮作休耕制度，扩大轮作休耕制度试点，降低耕地开发利用强度。落实和完善耕地占补平衡制度，建立耕地污染治理机制，促进耕地地力修复。四是实行补充耕地国家统筹政策。建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，包括优先用于农田保护和建设。下一步，需要加强督促检查，及时研究解决工作中可能出现的问题，确保政策顺利实施。

（六）改革农村土地征收制度

我国每年都有一部分耕地被征用。现行征地制度存在着征地范围过大、征地程序不规范、土地增值收益分配不平衡、被征地农民权益保障机制不完善等问题，迫切需要改革完善。为此，国家从2015年起开展了征地制度改革试点。深化征地制度改革，要总结改革试点经验，重点从以下几个方面入手：一是缩小征地范围。通过完善法律法规，进一步明确依法征地范围，重点保障政府组织实施的基础设施建设、公共事业和城镇规划范围内的成片开发建设用地需要。二是完善土地征收补偿机制。改革土地征收补偿方式，提高征地补偿安置标准，完善对被征地农民的社会保障制度，强化就业培训和服务，鼓励探索“留地安置”“留物业经营”等多种方式，保障被征地农民的长远生计。三是维护被征地农民合法权益。规范征地程序，充分保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权，健全矛盾纠纷化解机制。

（七）建立农村集体经营性建设用地入市制度

按照现行法律规定，农村集体建设用地不能直接进入市场。据自然资源部推算，全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占集体建设用地总量的13.3%。还有数量不小的非经营性建设用地。自开展集体经营性建设用地入市改革试点以来，33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元。这项改革将在修改相关法律基础上推开。

下一步，要总结改革试点经验，完善法律法规，推动建立城乡统一的建设用地市场。一是加快集体建设用地确权登记颁证。加快推进集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记颁证，明确产权归属，落实入市主体。二是建立土地增值收益分配机制。兼顾国家、集体和个人利益，收益要向集体和农民倾斜，规范农村集体经济组织收益分配和管理，实现集体成员的收益共享。完善土地增值收益调节金制度，调节金收益要按照“取之于农，用之于农”的原则，主要用于乡村振兴和扶贫攻坚。三是赋予集体经营性建设用地使用权抵押担保权能。完善集体经营性建设用地使用权的用益物权权能，赋予农民集体、建设用地使用权人抵押权，研究抵押贷款办法，建立风险分担机制。四是明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，维护土地管理秩序。

（八）稳慎推进宅基地制度改革

目前，我国形成了独具特色的农村宅基地制度，即：集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转。这一制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础和关键作用。随着农村社会人口结构的深刻变化，实践中面临许多新情况新问题，突出表现：一个是“乱”，一户多宅、超标占地等现象比较突出，城镇居民到农村购地建房禁而不止；一个是“死”，流转限制过多、退出机制缺失，农民的财产性收益难以实现。

深化农村宅基地制度改革，重点是处理好稳定和放活的关系。一是明确底线。不得违规违法买卖宅基地，不允许城里人到农村购买宅基地建住房，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。切实保护农民宅基地使用权，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。二是扩权赋能。加快房地一体的宅基地确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋的使用权。研究赋予农民住房财产权流转、抵押等权能。三是稳妥试点。要系统总结现有宅基地制度改革试点经验，稳步扩大试点范围、丰富试点内容，鼓励各地以农村集体经济组织为主体开展探索，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法。