加强地方政府债务管理的几点建议

吕海东

一、总论

2018年政府工作报告中提出，要防范化解地方政府债务风险，清理各级政府各类违法举债行为，明确各级地方政府工作职责，通过各种有效措施积极稳妥处置存量债务，控制新生债务，健全规范的地方政府举债融资机制，加强债务管理。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，近日，财政部下发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号文），文件明确提出，从国家层面要求严控地方政府债务增量，严格规范地方政府举债行为，各地方要积极采取有效措施化解存量债务，坚决遏制违法违规举债，堵住“后门”，守住国家法律“红线”，坚守财政可持续发展底线，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会持续健康发展。可见国家在治理地方政府债务风险上态度是坚决的，管理力度可见一斑。

二、地方政府债务管理存在的问题

（一）财税体制改革不彻底。1994年的分税体制改革造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者间接地借入债务。

（二）债务底数不清。地方政府举债担保现象严重。一些地方政府为完成上级下达的建设项目，由于资金有限，有的以直接担保形式融资，有的利用企业或公司融资举债，获取建设资金，存在一定的间接债务或隐性债务，担保形成或有债务。这些情况发生，导致地方政府债务底数数据难于统计，给地方经济发展造成一定风险。

（三）债务增长较快。据统计，2018年6月末，我国地方政府债务余额16.79万亿元，其中，一般债务10.59万亿元，专项债务6.2万亿元，比2017年末16.47万亿元增加3200亿元，半年增长1.94个百分点，2017年政府负债率36.2%，虽比2016年36.7%下降0.5个百分点，但债务规模庞大，债务基数相对较高。

（四）依懒土地财政。土地金融是地方债膨胀的根源，依赖土地出让获取财政收入，依靠土地担保获取融资，是地方政府除税收收入外的主要经济来源。政府垄断城市建设用地供给，城市土地资产价格很大程度上内生于地方政府的供给行为，以自身可以影响价格的资产作抵押，借款自然很容易，但土地市场价格受国家宏观调控，市场影响约束较大，且收入来源单一，不具有持久性。

（五）债务难清偿。地方政府债务形成后，由于其政府机构相对强势，债务逾期少甚至不还的现象较为普遍。债务逾期率高问题突出，一些资源匮乏，税收收入有限的经济欠发达地区，由于财政收支缺口大，债务累积数额较大，清偿债务难度极大，一些地方官员新官不理旧账思想较严重，债务偿付难度较大。

（六）追逐政绩观。一些地方政府官员为了获取政绩，为换届选举时政治上能加分，仕途上获得提拔重用，不顾财政资金承受能力，在任期内大量举债建设政绩工程，“面子”工程，有的官员为后期升迁作铺垫，先选择在比较大的城市镀镀金，干点事，借的多，干的多，先把政绩搞大了，然后一拍屁股走人，面子在任期内赚了，债务却留给下届政府，这种“上欠下还”、“父债子还”现象在官场非常普遍。

三、加强政府债务管理的建议

（一）健全财税管理体制，实现财权与事权相对统一。适当调整中央与地方税种选择权和收缴留存率，收入上做到“减上增下”，赋予地方政府更多的税种选择权、税率调整权，增加地方政府的税收收入。要建立财权与支出责任相适应的管理体制，做到“财权往下走，事权往上走”，减少地方政府事权。规范和完善转移支付制度，按公共产品和服务均等化原则，加大对县、乡等基层政府的转移支付力度，合理定位政府职能，让政府职能集中在提供公共服务、理顺政府与市场的关系，规范其经济行为。

（二）清查存量，摸清底数。各级地方政府要组织相关部门，下大力气落实责任，认真清查债务存量，尤其对间接债务、隐性债务、或有债务要排查到位，查实债务形成原因、债务责任、债务期限和存在的问题，建立债务台账，分类登记，摸准债务总量、结构、账龄等情况。由于地域不同，债务产生机理不同，国家要规范债务统计标准，适时建立全方位、多层次、一体化的政府性债务统计标准，及时掌握地方政府的债务主体、债务规模、债务结构和分布等情况，以便对外公开债务情况。

（三）建立偿债、融资预算管理制度。各级地方政府要建立偿债和融资预算管理制度，地方政府性债务收入和支出要全额纳入预算管理，在保障政府机构基本服务正常运转的前提下，可从债务收入和财政预算中拨付一部分资金，做为偿债基金，保证债务及时偿付，避免逾期债务诉讼风险。按照适度负债的原则，规范政府融资上限，防止出现过度举债和无序举债情况。

（四）完善政府绩效考核体系。当前，政府绩效考核评价体系总体强调经济指标，只要指标上去了，什么都好办。该行为加剧了地方政府官员举债冲动，一些政府官员为仕途晋升不择手段，有的地方在房地产景气时，依靠出让土地大量举债融资，以土地资源做偿债资金来源和保证，不惜一切代价，大上项目，搞短期开发，获取个人光辉业绩。官场上的不良风气，造就了地方官员目光短浅，盲目投资。要完善政府绩效考核体系，将债务增长，偿债保障作为经济指标考核中的一项重要指标，要规范政府绩效考核评价，在抓经济建设的同时，也要考虑将就业、环保等人文和社会指标纳入考核范畴，担负社会责任，控制不合理经济增长。

（五）规范融资行为，控制债务增长。各级地方政府严禁利用财政资金，国有资产抵（质）押或作为偿债来源来从事融资活动。严禁将依靠未知的土地出让收入作为偿债资金来源。规范地方政府融资行为，积极推进政府融资平台公司转型为市场化企业，依法合规开展市场融资活动，不得以政府行政命令、文件、会议纪要等行政手段利用公司或企业名义贷款为己所用。要进一步修改和完善《预算法》有关地方政府融资的相关规定，进一步研究和探索地方债发行机制、信用评估系统、债券交易市场等内容，规范融资行为。

（六）建立市场化的风险评估和预警机制。要将地方政府偿债能力、经营现金流量、债务负担、未来债务空间等情况进行公开公示，并实时更新数据，建立差异化标准和应对措施对地方债务进行管理和约束。要防范政府债务金融风险，合理设定债务安全底线，可以将偿债率、负债率等指标作为政府债务预警指标，收集整理相关数据，利用数据信息对政府债务风险进行识别和估判，并有针对性地发出预警信号和作出相关决策，及时控制债务风险。