新时期农业保险机制优化的路径分析

夏 萍

2019年10月9日，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合发布《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（财金〔2019〕102号，以下简称《指导意见》），旨在进一步完善农业保险政策，提高农业保险服务能力，优化农业保险运行机制，推动农业保险高质量发展，更好地满足“三农”领域日益增长的风险保障需求。农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，对推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等具有重要作用。

一、新时期农业保险面临的挑战

（一）背景

随着工业化、新型城镇化的快速发展以及现代农业建设的快速推进，今后我国将进入农业规模化经营的发展阶段，构建新型农业经营体系。新型农业经营体系是应对当前农业经营方式面临新挑战的有效举措。当前我国农村正发生深刻变化，农业经营方式面临诸多问题，经营规模小、方式粗放、劳动力老龄化、组织化程度低、服务体系不健全是突出表现。农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体，发展多种形式的农业规模经营和社会化服务，有利于有效化解这些新问题和新挑战，保障我国农业健康发展。农业规模化经营阶段和新型农业经营体系的形成将对今后农业保险的发展提出新的要求。专业大户、家庭农场等新型农业经营主体在农业生产投入、发展现代农业、开拓市场等方面都具有较高的主动性和积极性，也使其生产经营活动面临更加多样化的风险。农业保险不仅应发挥灾后补偿、稳定农业生产的作用，更应纳入到对农业经营主体全面支持体系的建设之中，为新型农业经营主体的要素投入、新技术采用及市场拓展风险提供相应保障”，成为实现以工补农、促进城乡一体化建设的重要渠道。为适应农业规模化经营阶段对农业保险的新要求，需要加强农业保险市场主体的培育，增强农户保险意识，激发保险机构创新动力；需要合理界定政府和市场的边界，实现政府适度介入，推动市场有效运作。加快市场培育、形成有效机制是农业保险再发展的保证。

（二）新时期农业保险面临的挑战

1.农户有效需求不足。尽管农户保障农业生产风险的意愿十分强烈，但是，农户对农业保险的有效需求依然不足。较低的收入水平使得农户自负全额保费比较困难。在没有保费补贴的情况下，农户对农业保险的自主需求很低。同时，在政府已经给予所有政策性农业保险险种保费补贴的情况下，农户对政府财政补贴的依赖心理比较严重，希望政府能够对所有新开办的险种都给予补贴，从而出现了隐藏支付意愿的逆选择现象，加剧了农业保险中农户的有效需求不足问题。其次，当前我国农户对于农业保险的认知水平依然比较低。尽管随着农业保险的推进，农户对农业保险的知晓率明显提高，但是，很多农户并不了解农业保险的运作机理，对农业保险功能的认识不正确。直接导致农户不愿意购买农业保险，甚至出现已经参保的农户退出农业保险市场的现象。

2.农业保险新险种开发缺乏历史数据。农业保险新险种的开发需要大量数据和资料的支撑。首先，农业保险产品的定价需要足够的历史数据。如产量保险需要农户的历史产量。但是，农户层面的数据往往很难获得。又如气象指数保险产品需要某一地区某种作物的产量和该地区的气象数据。为了保证基差风险尽可能小，需要尽可能多的气象站及相关气象数据。但是，由于很多地区气象站的变动以及地区行政区划的改变，使得历史数据的一致性无法满足。历史资料数据的缺乏，客观上给农业保险产品创新造成了很大困难。

3.技术创新面临较高风险。技术创新需要高额的、持续不断的研究开发经费的投入。然而，技术创新作为一种探索性活动，其失败率很高。由于技术创新涉及多要素和多过程，因此可能产生风险的环节也较多。概括来看，技术创新主要面临两类风险：技术性风险和社会性风险“。技术性风险是指技术系统的要素、要素之间以及整体技术与环境等之间的作用方式调整过程中面临的不确定性。一方面，技术系统内部要素的多元化和要素组合方式的多样化，决定了技术创新途径、过程的多样化和选择性。这种不确定性使得技术创新有可能无法满足达到理想的技术系统要求。另一方面，技术创新必须满足社会需求，技术创新成功与否必须接受市场的检验，其本质是社会需求的检验。然而，社会需求的不确定性、多样性和满足需求方案的多样性，都从不同的侧面加剧了技术创新的风险。

综上，农户有效需求不足导致对无法对保险机构形成“需求拉动型”创新推动力；技术和社会风险因素使得保险机构“裹足不前”，无法实现“技术推动型”创新；地方政府的深度介入使得农业保险经营过度依赖基层政府组织，导致保险机构创新意识不强。因此，我国农业保险迫切需要转变保险机构的创新动力机制，加快保险创新。

二、《指导意见》的政策导向

《指导意见》从顶层设计上明确了加快农业保险高质量发展的指导思想、基本原则、主要目标、保障措施等，是在新的历史时期推动我国农业保险改革发展的重要举措，是今后一段时期开展农业保险工作的根本遵循。

（一）明确了农业保险的政策性属性

此前，社会各界对财政补贴型险种是否属于政策性业务具有一定争议。出台的《指导意见》明确提出“农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，对推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等具有重要作用”，这赋予了农业保险明确的政策目标，要求其承担一定政策职能，同时明确提出“推进政策性农业保险改革试点”。

（二）拓展了农业保险的内涵和外延

在目前农业保险涵盖种植业、养殖业和林业的基础上，《指导意见》提出进一步拓宽农业保险服务领域，探索开展一揽子综合险，将农业生产设施设备、农民短期意外险等一并纳入农业保险服务范围，满足农户多元化的风险保障需求。同时鼓励探索开展“农业保险+”，加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用，推进农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具联动。

（三）突出强调了提质增效、转型升级的要求

《指导意见》坚持问题导向和目标导向，提出了一系列加快农业保险高质量发展的创新性举措。根据《指导意见》要求，我国农业保险的发展目标更加明确，顶层设计更加统一，财政支持更加有力，地方责任更加清晰，基础设施更加完善，管理要求更加严格。同时，《指导意见》在提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等方面都进行了部署安排。

三、农业保险机制优化的路径分析

为了实现农业保险的再发展，迫切需要不断完善农业保险制度。转变创新动力机制、完善激励机制和政府合理定位是农业保险制度完善的关键。

（一）加快创新，转变创新动力机制

为满足农户多样化的风险保障需求、提高农业保险的运作效率，农业保险机构须加快农业保险创新、转变创新的动力机制。

加快农业保险创新包括加快险种创新、技术创新和运作机制创新。不断提高农业保险的保障水平、增加农业保险品种、加快指数型产品和价格保险产品的开发与试点，满足农户多层次、多样化的风险保障需求；不断加快技术创新，通过引进高科技的信息技术手段和设备，增加保险经营管理的信息透明度，提高农业保险的运作效率。通过农业保险运作机制的创新，完善农业保险承保、理赔机制，加强理赔管理，减少逆选择和道德风险对农业保险效率的损害。农业保险创新需要强有力的动力机制来实现。首先，不断增强保险机构的创新意识。创新意识是人们对创新与创新的价值性、重要性的认识，是推动创新的精神力量。其次，完善保险机构的创新动力机制。加强创新动力要素，化解创新阻力，综合创新内外力对保险机构的创新活动产生推动力。

（二）完善激励机制、实现内部监督

针对农业保险市场的信息不对称问题，通过机制设计减少因农户或保险机构隐藏信息或行动对农业保险运作效率的损害，以及实现农业保险内部的有效监督，是提高农业保险运作效率和政府财政补贴资金使用效率的关键。

在同时满足农户的参与约束和激励相容约束的条件下，高支付意愿的农户将获得信息租金。政府面临着信息租金与效率之间的权衡，即合理确定农业保险保费补贴的激励强度。农户支付意愿的分布状况、农业保险赔款的分布函数和不同支付意愿农户购买保险的边际成本的差异是影响农业保险保费补贴机制设计的主要因素。因此，中国政策性农业保险保费补贴的甄别机制应根据各地经济发展水平区别设计。

与此同时，为了使保险公司的努力行为和农业保险的政策目标相一致，政府与保险公司之间的报酬合同不仅要满足保险公司的参与激励，而且要满足激励相容约束。根据激励理论，控制保险公司道德风险的一个有效途径就是根据政府和保险公司的风险偏好，选择不同的风险分担合同。

农民获得感是体现农业保险发展质量的关键指标，农业保险的发展质量高不高主要看农民获得感强不强。目前，农户尤其是规模经营户日益增长的风险保障需求还难以得到有效满足，保费缴纳动态调整和无赔款优待尚未得到很好落实，获得赔款不足额、不及时等问题时有发生。为切实提高农业保险发展质量，落实各项便民惠民举措，《指导意见》将提升农民获得感贯穿始终，给出了一系列的解决方案和措施，提出了具有很强操作性的思路和办法。《指导意见》指导思想即落脚在“更好满足‘三农’领域日益增长的风险保障需求”，基本原则对可能侵害农民利益的行为作了禁止性规定，保障措施中既有“提高农业保险服务能力”等总体要求，又有“五公开、两到户”等具体部署。可以说，提升农民获得感是《指导意见》的出发点，是《指导意见》的核心，是今后各部门推进农业保险工作的主要着力点，是评价各方工作成效的关键因素。

（三）政府合理定位、完善实施机制

为实现农业保险再发展，迫切需要政府合理定位，将“政府主导”转变为“政府引导”，避免政府在农业保险中的越位和缺位。当前，政府须做到“一退两进”。

所谓“一退”是指政府退出对农业保险市场运作的干预。地方政府应尊重农户自愿参保的权利和保险机构自主经营权，退出对农业保险微观经营活动的干预；地方政府应构建农业保险市场准入和退出机制，逐步减少对农业保险市场准入的影响；基层政府和机构应支持保险机构建立适应新型农业经营体系的基层服务体系，逐步实现从业务“经办员”到市场“监督员”的转变。所谓“两进”就是继续加大农业保险财政支持力度，尽快建立更高统筹层次的大灾风险保障制度。具体包括：一是财政补贴思路应逐步转变为“提高保障、集中重点”，根据事权与财权匹配的原则，加大财政补贴力度。加大中央财政补贴力度，率先提高大宗农产品的保险保障水平，逐步从“保成本”变为“保产量”；加大中央和省级财政对粮食大县、农业大县的保费补贴力度，逐步取消县级财政对关系国计民生农产品的补贴。二是尽快建立中央和省级的农业保险大灾风险分散机制。明确中央和省级政府的农业保险大灾风险责任，尽快出台中央层面的大灾风险保障制度框架，促进省级政府构建与中央有机衔接的大灾风险保障制度，增进全社会抵御巨灾的能力，维护农业保险市场平稳运作。

法律法规与信誉机制是农业保险有效运作的保障机制。《农业保险条例》的颁布填补了农业保险领域的法律法规空白，标志着农业保险进入有法可依的新阶段，在多个领域实现了对现有农业保险体系的突破与创新。然而，我国农业保险发展快，新问题不断涌现，迫切需要通过制定细则加以完善和细化，真正使《农业保险条例》能够成为指导和引领我国农业保险发展的法律规范。同时，依法健全和完善对政府权力的监督约束机制。

与法律相比，信誉机制的实施成本更低。通过构建农业保险信息共更低。通过构建农业保险信息共享平台，完善信息传递机制。信息传递速度越快、越完全，越有利于农户和保险机构信誉机制的建立。通过逐步构建保险机构和国家两个层面的保险欺诈识别体系，加强对农业保险不诚信行为的惩戒，从而保障农业保险的持续健康发展。