农村社会治理现代化面临的困境及对策

焦 健

实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作作出的重大决策部署。有序推进乡村振兴，有利于推动农业从增产导向转为提质导向，有利于构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局，有利于进一步丰富和传承中华优秀传统文化，有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局。作为国家治理体系的重要组成部分，农村社会治理是实施乡村振兴战略的基石，应切实加强农村基础工作，推进农村社会治理现代化，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序。

一、推进农村社会治理现代化的重要意义

农村社会治理现代化包括农村社会治理体系现代化和农村社会治理能力现代化。其中，农村社会治理体系现代化是指农村社会治理的制度体系和运行机制能够保证党对农村的治理效能，推动农村社会治理的和谐健康可持续发展；农村社会治理能力现代化是指在推进农村社会治理的过程中，以农村社会治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，管理农村社会各方面事务的能力不断由落后向现代、由不能适应到满足需要的发展过程。推进农村社会治理现代化，对于协调和处理农村发展过程中出现的新矛盾新问题、实现乡村振兴、提高国家治理水平具有重要现实意义。

（一）是解决我国农村问题的现实需要

近年来，随着城镇化的加快推进，我国城镇化率已接近60%。按照目前发展趋势，到2050年城镇化率可能超过80%。而城镇化带来的直接结果是，大量农村劳动力向城市转移，农村社会逐渐从人口“空心化”演化为人口、土地、技术、产业、服务、文化和公共设施整体“空心化”，给农村社会治理带来了“三留守”、家庭功能虚化、农业生产难以为继、社会治安乱、基层治理能力弱等一系列问题，似乎成为全世界难以避免的“现代化陷阱”。为此，需要从创新“空心村”治理模式、培育村庄内生发展动力、增强村民凝聚力、逐步实现城乡均等化等多方面入手，推进农村社会治理现代化，从根本上解决“空心化”所导致的农村社会治理困境。

（二）是实施乡村振兴战略的关键抓手

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。具体到广大农村地区，“不平衡”集中体现在城乡收入差距大、城乡社会保障不均衡。“不充分”表现在社会福利和公共产品供给不充分，很多农村没有好学校、医疗水平不高、卫生条件糟糕；法治环境和依法治理不充分，农村行政管理人员不作为、乱作为的现象较为普遍；社会信任体系和社会伦理建设不充分，不少地方礼崩乐坏，道德水平严重滑坡；文化建设不充分，传统农业文明和农村文化复兴任重道远。可以说，农村已成为“不平衡不充分的发展”问题的矛盾聚焦点。解决这些问题的关键在于推进农村社会治理现代化，以此带动农村产业发展、农民组织动员、农村扶贫开发、生态环境改善以及农村文化建设，为全方位构建社会主义新农村、实施乡村振兴战略夯实根基。

（三）是实现国家治理现代化的应有之义

2018年中央一号文件指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化”。可见，农村社会治理是国家治理的有机组成部分，关系到国家治理现代化的目标实现。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，推进农村社会治理现代化应“坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向”。在治理体系方面，力争到2020年基本形成现代农村社会治理的制度框架和政策体系，到2035年充分完善党领导下“三治结合”的农村社会治理体系，实现涵养人格美德、净化文明乡风、建设美丽乡村的多重目标。在农村社会治理能力方面，应大力弘扬党管农村工作的优良传统，完善村党组织领导农村社会治理的体制机制；进一步发挥村民自治在农村社会治理中的基础性作用，创新增强村民自治的方式方法；建立健全农村社会治理的监督保障机制，加强人民调解、平安乡村和法律服务建设；重视道德涵养在农村社会治理中的地位作用，通过社会主义核心价值观建设润泽农村。

二、推进农村社会治理现代化面临的困境

中国特色社会主义进入新时代，对农村社会治理提出了更高标准和要求。而从农村社会治理现状看，现有治理理念、体制、机制和路径已很难适应社会快速转型发展的需要，陷入了诸多治理困境，影响了农村社会治理现代化的有效推进。

（一）人力资源流失严重

当前，现代性正以无法想象的广度、深度与速度嵌入乡村社会，一些农村地区的结构由“总体性社会”快速演变为“分散型社会”，社会结构呈现“分化”与“断裂”特征，其中最明显的是社会流动与人口迁移加快。大量农村人口流向城市，致使农村“空心化”，给农村带来较大冲击。一是家庭层面。由于青壮年劳动力长期缺位，农村“三留守”现象突出。随之而来的是，农村留守老人依靠家庭养老的传统模式被打破，留守老人自杀事件频发；农村留守儿童的家庭教育不完整，留守儿童的心理健康和安全问题不容忽视；农村留守妇女缺乏必要的陪伴，夫妻感情破裂较为常见。二是社会层面。一方面，农村“空心化”导致社会治安力量薄弱，犯罪事件频频发生。在主要由老弱妇孺留守的边远村庄，不法分子肆意实施犯罪，使宁静和谐的农村成了被安全遗忘的角落。另一方面，农村“空心化”导致本土精英、青壮年劳动力等契合农村社会治理需要的人才大量流失，进而导致农村社会治理主体的缺失。而农村留守人员本应成为治理主体，却因能力较弱或意愿不强，使村民自治成为空谈，甚至异化为村干部自治。三是经济层面。农村“空心化”致使大量土地资源长期闲置，土地利用效率和效益降低，加之部分村民强占耕地建设新房，农村耕地面积的红线难以保证，制约了农村经济的可持续发展。此外，农村留守人员由于年龄和文化层次上的限制，对新知识、新技术的学习和掌握能力不强，影响新品种和新技术在农村的推广和应用，给农村产业结构转型升级造成阻碍。由于农村劳动力外流，当地政府往往“招来商招不来工”，严重影响当地经济发展，导致区域经济发展不平衡。

（二）基层组织功能弱化

随着农村社会不断发展变化，不少农村基层组织对农民的组织力和影响力大幅下降，面临组织软弱涣散、成员工作能力弱、无法调动农民的积极性等问题。一个是村党组织。我们党执政以来，党的组织建构逐渐形成了依靠政府、军队和国企等设立的路径。这种方式尽管对党行使执政权有着积极作用，但存在党组织社会功能消退、群众基础弱化的风险。在两新组织迅速成长、市场和社会自主空间日益扩大的时代变革中，党组织在体制外的广阔社会空间尤其是广大农村地区，存在组织弱化甚至空白点问题。如调查发现，不少村党组织的干部多半是50-60岁的老人，党员更新换代较慢，后备干部队伍比较缺乏，村党组织无法有效运转。再一个是村民自治组织。村民委员会是农村的自治性组织，是联系村民与集体的纽带。客观上，农村集体经济实力普遍不强，村民委员会很难为村民提供良好的公共服务，村民自治的吸引力、凝聚力不够，村民自治效果不理想；主观上，不少基层干部没有认识到乡镇政府与村民委员会之间是指导与被指导的关系，将村民委员会视为乡镇政府的“隶属机构”，习惯于以“官僚化”方式开展工作，使农村社会治理长期处于“重管理、轻服务”状态，村民自治组织的基础性作用未能有效发挥。此外，个别村党组织与村民委员会摆不正自己的位置，如有的村党组织不适当地干预村民自治，有的村民委员会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，制约了村民自治的进程。

（三）治理体系有待完善

三十多年的实践证明，以“乡政村治”为特征的农村社会治理体系并未达成预期目的，广大农村不仅没有形成良治局面，反而出现公共生活式微、公共参与缺失以及伦理道德滑坡等现象。一是治理理念滞后。当前，农村社会治理主要依赖本土乡绅、精英和社会关系网，不少村干部形成了以人治思维控制管理社会的行为定式，农村社会治理理念的维稳性与控制性较为突出。而村民也逐渐适应了村干部的人治管理，使农村在贯彻落实法治理念方面很难达成共识。二是治理体制不畅。在总体制度架构的“同构化”压力下，“乡政村治”体制试图在乡村之间复制或再生一个类似于县乡间的压力型关系，通过模仿城市管理模式发展建设新农村。这不仅导致“村治”的行政化，也不符合未来以乡村为中心的振兴发展思想。另外，“乡政村治”体制脱胎于“人民公社—生产大队”体制，其权力运行逻辑并未发生实质性的改变，最终结果必然是“乡政”的非农化，既不能为农村社会发展提供必要的公共产品，也不能有效地为农民服务。三是治理方式单一。现阶段，农村社会治理权力大多集中在少数精英手中，缺乏有效的权力制约监督机制与社会服务治理机制。而且，农村实行集体所有制，治理方式以集体治理为主，这在客观上限制了外来常住人口的集体参与和治理意愿，也限制了社会力量有序参与农村公共服务和有序融入农村公共治理。四是治理梯队断层。随着城镇化的加速推进，农村青壮年劳动力大量流失，留守人口趋于老龄化和儿童化，农村社会正由“熟人社会”向“半熟人社会”转换。在此过程中，乡绅精英等传统农村社会治理主体日渐没落。而与此同时，返乡就业创业的人才较少，导致农村社会治理缺乏内生性的人才。尽管国家鼓励大学生和党政干部下基层扶贫锻炼，助力实施乡村振兴战略，但由于其对农村现状了解不深，部分干部未能与农民打成一片，农村社会治理专业人才梯队尚未成形。

三、推进农村社会治理现代化的建议

推进农村社会治理现代化，不断提高农村社会治理水平和农民生活质量，不仅关系到全面建成小康社会目标的顺利实现，也关系到新时代社会主义现代化强国目标的实现。为此，建议从以下四个方面着手进行推进。

（一）创新农村社会治理理念

农村社会治理关乎党在农村执政基础的巩固和基层群众自治制度的实践，需要主动适应形势发展变化，创新农村社会治理理念，提升农村社会治理能力。一是坚持党的领导。带领广大农民实施乡村振兴战略，是新时代农村基层党组织的历史使命。要“毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”。要以提升组织力为重点，把农村基层党组织“建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。二是坚持农民利益至上。农民是实施乡村振兴战略的主体，要从农民的切身利益出发，建立共同利益基础，充分调动农民的积极性，增强其凝聚力，促使其学会自我管理、自我服务、自我监督。此外，要建立公平、合理、有组织的农民利益表达和协调机制，搭建领导干部与农民之间的对话平台，以此促进农民利益诉求的理性化、法治化、组织化，使农民的相关利益诉求能够得到有效解决。三是坚持自治、法治、德治相结合。党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治融合”理念符合中国人的治理逻辑，是新时代推进农村治理体系和农村治理能力现代化的必然选择。其中，自治是基础，要将村民自治作为推进农村社会治理现代化的基本形式，充分调动并发挥农民在乡村振兴中的主体作用；法治是原则，要针对新时代农村社会治理出现的新矛盾新问题，加快完善农业农村立法，依法保护农民的合法权益；德治是特色，要进一步弘扬社会主义核心价值观，保护和传承农村优秀传统文化，深入挖掘农耕文明，让乡愁“诗意栖居”。

（二）培育多元治理主体

在坚持理念创新的基础上，采取有效措施培育农村多元治理主体，是新时代实现农村社会治理现代化的关键。一方面，“激活存量”，引导本土精英、能人和乡贤回归。在我国古代，本土精英、能人和乡贤作为政府权力真空地带的有力补充，在农村社会治理中发挥了积极作用。而进入新时代，随着本土精英、能人和乡贤流向城市，农村社会资本网络断裂，给实施乡村振兴战略带来不良影响。对此，乡镇政府应通过制定惠民政策、建立激励机制，在本地营造良好的创业就业环境，从而引导本土精英、能人和乡贤回归，重塑农村“团圆家庭”，重构社会资本网络，从根本上解决“三留守”和社会治安等一系列问题。此外，要对留守在农村的青壮年劳动力进行广泛动员，让其真切感受到新时代农村发展带来的更高要求，激发其产生脱贫致富愿望和自我奋进动力。另一方面，“吸纳增量”，鼓励各类人才到农村创新创业。习近平总书记强调，“人才振兴是乡村振兴的基础，要创新乡村人才工作体制机制，充分激发乡村现有人才活力，把更多城市人才引向乡村创新创业”。根据这一指示精神，要大力鼓励高校毕业生、退役军人和城市人才到农村创新创业，培养一支懂农业、爱农村、关心农民的农村社会治理人才队伍。与此同时，乡镇政府要对从农村走出来的、已退休的社会名流（包括政府官员、知识分子、企业家等）进行摸底，创造各种条件争取其返乡居住生活，并鼓励其利用既有声望、能力和社会资本网络参与农村社会治理，为实现乡村振兴、推进农村社会治理现代化贡献力量。

（三）构建协同治理体系

实施乡村振兴战略，推进农村社会治理现代化，需要构建政府、市场、社会之间，部门之间，政策之间的协同网络，增强参与主体之间的互动性，形成合理的治理结构。具体而言，就是要建立和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的协同治理体系，为实现整个农村社会的善治提供力量源泉。一是强化党组织和政府自身建设。要始终坚持党要管党、从严治党，始终坚持作风建设永远在路上，不断加强各级党组织领导班子建设和党员队伍建设；继续加大“放管服”改革力度，转变政府尤其是乡镇政府职能，推进乡镇政府全面依法行政并切实向法治政府和服务型政府转型，有效解决服务农村建设发展的“最后一公里”问题。二是发挥社会组织作用。在政府决策和执行过程中，要鼓励广大农民和社会组织积极参与，为农村社会治理建言献策，提高政府进行科学决策的能力。同时，要加强社会组织对农村公共管理与基本公共服务的民主监督，防止政府因盲目决策造成资源浪费，以尽可能维护农村和农民的利益。三是提高农民社会治理组织化程度。本土精英、能人和乡贤的回归以及高校毕业生、退役军人和城市人才的到来，将为农村社会带来生机与活力。要结合农村资源、风土人情、产业结构、区域布局等特点，鼓励其牵头建立经济发展类、社区服务类、科技研发类、公益志愿类等各种行业协会和专业合作组织，充分发挥农民主体作用，使农民积极有序地参与农村社会治理。

（四）采取综合治理方式

随着农村利益主体多元化、文化需求多元化、治理主体多元化的发展，在推进农村社会治理现代化的进程中，迫切需要创新农村社会治理方式。一是系统治理。习近平总书记反复强调，改革要坚持“系统性、整体性、协同性”。农村社会治理同样需要开展系统治理。因为农村社会治理不仅涉及人的问题，还涉及土地、资金、企业家等其他要素，只有对资源进行整合，实现要素间的优化配置，才能留住农民、发展农业、振兴农村。为此，要以党建为引领，对农村人员、资源、资金等进行统筹考虑、高效利用，探索形成“支部+电商”“支部+合作社”“支部+乡村旅游”等产业融合发展模式，充分发挥现代农业的多功能性，闯出惠民富民的新路子。二是依法治理。当前，农村法治面临政治权利、经济权利和文化权利等诸多问题。要切实将法治建设的总目标贯穿农村社会治理的全过程，推动农村社会逐步形成依法办事、遇事找法和依法维护合法权益的良好氛围；健全村党组织领导下的村民自治机制，使农村社会治理主体既能充分享有自治权，又能依法依规办事，不发生逾越法律边界的行为；政府要依法履行职能，努力促进城乡一体化和基本公共服务均等化，满足农村居民对教育、医疗、文化等公共服务的基本需求。三是源头治理。近年来，农村社会矛盾纠纷愈发复杂多样，如何及时有效地处置各类矛盾，是农村社会治理迫切需要解决的重要问题。为此，要充分发挥村民委员会和其他专业组织的作用，做到“事事能落实，件件有人管”，将矛盾解决于萌芽状态；建立健全农村社会稳定风险评估机制，特别对土地征用、产业引入、生态环境等领域提前进行评测，将矛盾关口前移；畅通民意沟通渠道，切实倾听农民心声，获取农民信任和支持；完善农村社会治安综治体系，实现社会治安联防、突出问题联治、服务管理联抓、平安建设联创，为农村社会治理打造和谐安宁的环境。