浅议地方政府园区模式下融资平台的风险及防控措施

冯天明

摘 要：地方经济的发展和营商环境的建设离不开基础设施的大量投入，而捉襟见肘的地方财政客观上限制了地方政府大规模投资基础设施建设的可能。通过园区融资平台融资在推动当地基础设施建设和地方经济的发展上产生了积极的作用，也对经济周期性的经济回暖做出了巨大的贡献。但在实际工作中由于没有完善的风险控制策略和融资模式，潜在的地方财政风险和地方金融风险也日益凸显。园区式的地方融资存在的融资风险已经成为当地政府不可回避的问题。

关键词：园区模式;融资平台;融资风险;风险措施

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）22-0255-02

地方政府设立工业园区或开发区是政府根据自身经济发展的内在要求，通过行政手段划出一块区域，通过财政拨款一定的启动资金或划拨土地、标准厂房聚集各种生产要素，在一定空间范围内进行科学整合，园区下设多个具有独立法人的经济实体，承担政府投资项目和融资功能，主动化解地方事权与财权错配矛盾，提高工业化的集约强度，突出产业特色，优化功能布局，为政府基础设施建设和打造“招商引资”平台良好的营商环境筹集资金。但建立于政府主导工业园区下的融资平台在运营、担保和风险管理等方面存在着一定的缺陷，加之平台的经营形式单一，以园区平台融资贷款为主的地方性政府债务体系存在一定的安全隐患。

1 园区模式融资平台的融资问题及融资风险

1.1 资产负债率过高政府面临财政风险

园区模式下的融资平台，表面上看是园区直属公司的企业行为，本质上却是企业与当地政府相融合的运作模式，地方政府基础设施和公共服务建设的大规模资金需求使地方政府通过园区模式过度负债成为必然。有政府背景园区模式下的融资平台对各商行银行有一定的吸引力。这使得园区模式下的地方政府融资平台举债速度不断加快，举债规模不断加大，资产负债率普遍较高。但园区模式下的地方政府融资平台资金的借款人与使用人是不一致的。借款人与用款人权责不清。信息不对称和财务状况不透明。一个园区可能拥有多家直属公司框架下的融资平台，而这些融资平台对地方财政都有一定的依赖且真实度还很难判断，银行很难对其偿债能力和真正的资金流向作出准确评价，随着园区建设规模的不断扩大，贷款规模也迅速膨胀，金融杠杆过高问题显现，一旦园区模式下的融资平台债务风险集中爆发，可能通过隐性债务渠道触发政府债务危机，引发政府财政风险。

1.2 土地收益作为还款来源面临较大的偿还风险

园区模式下的融资平台的主要运作方式就是收储整治土地，一部份用作工业用地为当地的招商引资服务，另一部份用作商住用地以弥补工业用地的土地成本价格倒挂现象。对土地的出让收入作为还款来源的依赖程度较高，土地出让收入的波动将会直接影响园区模式下融资平台的偿债资金规模和偿债资金来源。在城市化快速发展时期，园区模式下的融资平台土地出让收入能完全覆盖其债务资金。然而，一方面当前我国政府对房地产调控决心很大，“房住不炒”已深入人心，房地产需求倍受打击、银行对房地产开发贷款业务持较为谨慎态度，从而影响土地的成交量和成交价格，土地出让周期也进一步拉长，这对以土地出让收入作为还款来源的融资平台产生了重大不利影响。另一方面随着城市可卖土地的越来越少加上省会和中心城市拥有良好的基础设施、健全的公共服务、更多的就业机会、更大的上升空间，对地方购房群体产生了虹吸效应，购房新生力量的流失使未来土地的价值下降，土地收入的高速增长将难以为继，土地收入不会是园区模式下融资平台永久的还款来源和提款机。以土地作为融资平台的还贷来源就会面临较大风险。

1.3 行政化管理色彩很浓企业化运行管理不规范

一是园区模式下的融资平台一方面服务服从于地方政府要投资公共事业和基础设施建设，另一方面还涉及经营和竞争性项目。而园区模式下的融资平台缺乏经营项目的相关经验导致资源使用效率低下，不符合经济效益原则。也增大了管理的难度。二是园区模式下的融资平台通过资金运作承担起地方政府“招商引资”和城市建设的需要。为了吸引外资，当地政府就必须在社会设施更加完善，城市道路更加宽阔，园林景观更加秀美。“招商引资”土地“七通一平这些硬件设施上下功夫，园区模式下的融资平台存在“小马拉大车”的情况。三是园区模式下的融资平台尚未形成规范的管理制度，平台公司的法人往往是通过组织任命，决策与组织意图为基调，以政府意愿为导向，具有浓厚的行政色彩，缺乏现代企业公司的治理结构，没有公司的战略规划。四是园区模式下的融资平台的财务和运营主要由地方政府控制，难以实现“自主经营”和“自负盈亏”。加上业务十分单一，缺乏稳定的资金收入，一旦出现资金断裂的情况，将加剧平台自身的偿债风险。

2 园区模式下的融资平台风险防控措施

2.1 加强主体建设增加抗风险能力

地方政府要用有限的财力注实园区模式下融资平台的资本金，从政策和财力上對其维护和建设，做到放水养鱼，决不杀鸡取卵。同时尽可能地把地方政府的一些优质资产注入园区模式下的融资平台增加资产总额，提高资产增值能力，并将开发区范围内的道路停车区、公共停车场，广告经营权打包授予园区模式下的融资平台特许经营权;对建设过程中的剩余还房、门面、车库出让变现，增大其现金流，并在合理合规的条件上增加融资平台的自建项目，增加其经营收入，使其资产负债率降低到一个合理的水平，保持其融资能力储备，维护资本结构弹性，增加其抗风险的能力，避免债务违约。

2.2 对园区模式下的融资平台进行整合

进一步拓宽融资渠道，抓住地方国有企业改革机会，对园区模式下的融资平台公司的资本充足、资产质量和内部管理等进行核查，及时摸清园区模式下融资平台公司的家底，贷款投向、还款来源和担保措施。对那些低效运行的平台公司进行撤并，将有经营性现金流、优质资产进行整合，打造具有规模效应，资产良好、现金流丰富，利润来源稳定、财务形象良好的融资平台公司。在拓宽融资渠道方面一是加强对园区现有企业的服务，开展协税护税工作，巩固存量税源，二是强化招商引资，培植增量税源以增强园区自我积累资金的能力。三是多渠道多方位向上争取专项资金，特别是要做好项目申报积极争取政府债券资金分配额度。四是积极申报发行企业债券、公司债券、债务融资工具等债券品种，稳定传统融资渠道，置换存量到期债务，解决好园区发展与融资瓶颈之间的矛盾。五是整合和盘活园区存量资产，利用基础设施资产证券化进行存量资产的融资创新。

2.3 完善法人治理结构明确地方政府投融资行为

按国有企业的改革要求用市场化机制完善公司治理结构和公司绩效评价办法，进行企业全面预算管理，降低平台公司的债务水平，平台公司按《公司法》建立科学的现代企业制度，设立董事会、监事会和经理层等，完善平台法人考核机制和公司运作，遵循“政企分开”公司市场化运作机制的经营原则，大力引进高素质管理技术人才，实现企业高效运转。地方政府也要界定自身的职能范围和明确自身责任。实行政企分开，建立健全地方财政偿债准备金制度。根据自身的财政收入来约束举债行为，避免增加新的政府隐性债务风险。制定规范合理的基金管理办法，明确偿债流程。将地方的债务风险控制在安全的范围内。

3 结语

园区模式下的地方政府融资平台是在特定的历史条件下产生和发展的，其产生和发展对当地经济的发展起到了一定的积极作用。同时也带来了地方政府的各种隐性风险，但我们不能因为有风险就错失发展机会。要加强内部制度约束，强化制度建设，完善债务资金的使用管理和监督检查机制，落实园区模式下融资平台的主体责任，把风险控制贯穿到整个企业活动的全过程，确保风险在可承受范围之内。

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