地方政府性债务管理问题成因及对策建议

赵雪蕾

摘要：地方政府性债务管理问题不仅是政府借款与还款的问题，更是一个与各级政府之间事权与支出责任划分、政府信用体系建设、社会风险防范紧密相连的问题。因此，进行地方政府性债务问题的研究，探索进一步规范地方政府性债务管理的对策措施势在必行。本文深入研究了地方政府的举债需求，认为不同地区政府负债需求不同，地方政府对不同类型政府性债务需求也不同，存在了各自的差异;通过理论、政策和公开资料，研究了地方政府隐性债务问题，分析了隐性债务存在的原因，提出将隐性债务与显性债务一并纳入规范管理。本文建议通过多种方式约束和规范地方性政府债务。

关键词：地方政府性债务;债务成因;地方政府性债务管理

政府性债务是作为债务人的政府与愿意向政府出借资金的债权人之间达成的信用交易。地方政府性债务既包含政府债务，也包含政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。近年来，我国中央政府和各级地方政府制定出台了一系列加强地方政府性债务管理的制度措施，地方政府性债务管理取得了一定成效，但是与法治化、规范化还有一段距离。

1.地方政府性债务管理中存在的问题

1.1 地方政府性债务边界不明

在我国，地方政府债务包括地方政府一般债务和专项债务，自2015年底开始，实行限额管理和余额控制。地方政府或有债务，即政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，主要是地方融资平台公司负债、其他国有企业负债等，同时或有债务意味着政府并不承担全额偿还责任，只是承担着比例不确定的部分偿还责任。实际上，各级地方政府还存在大量隐性债务没有纳入各级地方政府财政预算进行保障和管理，但各地方政府又承担着最终的债务偿还责任，因此统一债务口径、甄别核实债务种类很有必要。

1.2 地方政府债务性预算软约束

新《预算法》规定了政府四本预算，对地方政府编制专门的债务预算并没有特别规定。有的地方政府制定了政府债务收支计划，但与专门的预算尚有较大差距。除了财政转贷资金和地方政府债券外，大部分地方政府性债务收支均未纳入各级地方政府的财政预算进行管理，因此预决算中也未能全面、真实、客观地反映政府性债务情况，变相积累了大量债务风险。

2.地方政府性债务管理问题成因分析

2.1 地方政府风险意识淡薄

近年来，我国地方政府性债务持续扩张，除了债务本身的违约风险以外，地方政府部门、领导、工作人员缺乏风险意识也是导致债务扩张的重要因素之一。比如市县级政府有着急迫的经济发展需求和城市发展需求，可是经济发展相对落后、金融市场不健全、市场经济理念不先进等问题不可避免，而且在工作中缺乏专业的人才队伍，导致地方政府在举债时风险预判能力不足，风险预警不够及时。有的地方政府还存在追求“面子工程”和政绩的意识，在发展面前不顾财政风险和金融风险，客观上纵容了地方政府举借债务，积聚了债务风险。

2.2 政府性债务约束力不够

2.2.1 法律法规制度约束不够

2014年以来，国务院发布了多份规范性文件要求规范政府性债务管理，建立政府性债务管理问责机制，我国政府性债务管理迈开规范化管理的第一步。

2.2.2 内部约束不够

一方面，当前我国对地方政府债务实行余额限额管理，但各地地方政府债务限额是如何划定，是否与经济社会发展的程度、水平和需求相适应，是否与当地政府财政收支相匹配，限额确定是否科学合理等，这些仍然制约着财政部下达债券额度的科学性;同时，省级政府对市县政府额度的确定也存在类似不足，这种“自上而下”的发债程序有时也增加了举债成本。另一方面，在地方政府举债监管方面，上级政府抱着“一级政府一级事权”的心态，对下级政府举债行为只是通过债券额度进行控制，对具体举债项目、资金使用等约束不力，所以出现了各种违法违规举债行为。

3.化解地方政府性债務问题的对策建议

3.1 合理划分地方政府性债务需求

3.1.1 针对不同地区政府负债需求举债

全国各地经济社会发展较不均衡，即便一省之内省会城市与其他地市间经济发展水平也差距明显。从各地经济发展动力结构看，投资对经济增长的贡献率最高，其中省会城市在投资、消费和出口等规模上较其他地市有明显优势。从各地的固定资产投资情况看，地区之间的增速也明显不同。对不同地区而言，要针对自身经济社会发展实际，实施与其经济发展水平相适应的经济发展政策，减少对土地出让收入等“土地财政”的依赖，提高本地区抵抗地方经济风险、金融风险的综合能力。

3.1.2 针对不同类型政府性债务需求举债

2014年以来，一方面，政府显性债务规范管理，地方政府只能通过发行或申请发行地方政府债券（包含一般和专项债券）的形式举借债务。另一方面，地方政府融资管理不断规范，特别是《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）明确提出“严禁地方政府新增隐性债务，政府投资项目不能通过融资平台融资”，地方政府财政资金支出压力增大。各地城投公司只能通过市场化方式融资解决部分还本付息压力，而且融资额度逐年减少。融资额度减少，融资需求并未随之降低，地方政府仍有着强烈冲动举借隐性债务。对依法依规不属于政府隐性债务和支出责任范围的债务，通过划清政府与企业的责任界限，切实做到“谁借谁还，风险自担”。

3.2 强化地方政府性债务风险管理

3.2.1 建立规范、统一的债务管理机制

将政府债务收支计划和债务还本付息计划纳入年度政府预算，根据新增债券额度实际下达情况编制预算调整方案。实行地方政府债务限额、债务项目、债务收支情况与预算信息同步公开机制，便于社会各界了解、监督地方政府债务管理和使用情况。进一步加强新增债券和置换债券使用管理，妥善安排债券资金使用方向，防止地方政府将新增债券和置换债券资金用于经常性的支出。地方政府要结合本地实际制定隐性债务管理的实施意见，控制不断扩张的举债需求，严格控制隐性债务增量，妥善化解存量隐性债务。

3.2.2 将地方政府性债务全面纳入预算管理

各级地方政府要根据各地债务实际，编制单独的地方政府性债务预算，集中反映地方政府性债务资金筹集、投向、使用、偿付计划、周转流程等信息，同时设立中长期资本性支出和债务偿付规划，明确各年度偿债安排、投资项目资金周转安排等，尤其是政府隐性债务的逐步化解方案，同时密切关注地方政府性债务的总量和结构变化，及时调整债务方向，缓解政府偿债压力，降低地方政府性债务风险。

3.3 加强地方政府偿还债务能力

3.3.1 提高地方政府综合财力

提高当地政府综合财力是防范和化解地方政府性债务的根本手段，因为只有提高地方政府综合财力才能有足够的资金支持社会事业发展，才能不借或少借债务，才能积极有效化解存量债务。各级地方政府要充分发挥财政资金的作用，建立财政存量资金动态调整机制，用活用好财政存量资金。要探索组建国有资产投资运营公司，采取市场化方式，实现国有资产保值增值和效益最大化。要在符合国家使用规划、不影响自然环境的前提下，遵循公开、公平、公正的原则，利用市场竞争机制，分类处理存量项目，规范实施资源增量项目，建立资源性国有资产管理责任清单制度。

3.3.2 构建多方位的融资渠道

除传统的银行贷款、企业债券渠道外，地方政府可以考虑通过引入社保机构、保险机构等机构投资者投资地方政府融资平台的债务，并积极探索地方政府投融资平台通过私募方式发行债券以及以其债务为基础资产发行证券化产品的可能，开辟债权人市场化退出和债务转手的机制及交易机制。同时，也可考虑建立针对政府投融资平台的股权融资机制。

3.3.3 提高地方政府偿债风险保障水平

地方政府应从法律上允许、实践上探索保险公司参与地方政府性债务风险防控和管理的具体做法。

3.4 建立地方政府性债务责任法制架构

3.4.1 建立地方政府性债务法律制度体系

法律約束是地方政府性债务管理的有效保障措施。当前，我国还未健全地方政府性债务管理的法律机制，可由全国人大制定统一的地方政府性债务管理法律，同时，也可由地方人大通过地方立法程序对债务主体、举债方式、举债程序、规模限制、资金使用、偿还机制、预算监管、信息披露、法律责任等做出规定，使地方政府性债务管理逐步走上法治化、规范化的道路。

3.4.2 完善地方政府性债务责任追究制度

各级地方政府要进一步细化地方政府性债务责任追究制度，对地方政府及其部门在举借政府性债务过程中的责任进行严格界定，特别是要建立债务投资决策责任制，对债务投资决策人的偿债责任和违约责任进行明确，从举债项目的可行性研究、设计、施工、生产全过程进行责任明晰，可有效遏制盲目举债之风。

参考文献：

[1]郑春荣.中国地方政府债务的规范发展研究[M].上海：格致出版社，2016.

[2]王婷婷.财政责任视野下的地方政府债务治理研究[M].北京：中国法制出版社，2016.