不动产继承登记告知承诺制改革的几点思考

摘要：不动产继承登记公证“强制化”一直为广大人民群众所批评和抵触。自不动产统一登记开始后，政策层面试图在不动产继承登记业务过程去“公证强制化”，然而成效并不明显。不动产继承登记告知承诺制改革的推出恰逢其时，承诺制的施行将极大推动不动产继承登记的去“公证化”速度，解决不动产登记办事难、办事慢的顽疾。但是，改革不是一蹴而就的，试点过程中有必要厘清一些问题，找出问题的难点与重点，做好试点，方能取得实质成效并形成可复制推广的改革经验。

关键词：不动产;继承登记;告知承诺制;公证

中图分类号：F293

文章编号：1001-9138-（2019） 12-0055-57

文献标识码：B

收稿日期：2019-09-26

自然资源部将在广东、江苏、浙江、湖南四省选择部分地区开展不动产继承登记告知承诺制试点，对此笔者是举双手赞成的。然细阅试点工作方案，并了解部分试点城市的初步设想，觉得对此项改革尚有一些问题需要进一步厘清。

1继承登记告知承诺制试点的由来

1991年9月12日司法部、建设部《关于房产管理登记中加强公证的联合通知》。两部门文件中对房产继承登记是否公证采用了“应”而非强制的“必须”。介于房产继承登记属于复杂登记业务、登记机构责任重大，大多数登记机构在执行此文件时选择了“必须”，房产继承登记“公证强制化”一说由此而来。《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）第14条规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。《不动产登记暂行条例》为不动产继承非公证登记松了绑。然而基于继承登记的复杂性，各地虽不强制公证基本还是积极引导申请人走公证程序，非公证的继承不仅办事材料复杂，办事时限也绝对是超长，极大降低了人民群众的获得感和不动产非公证继承登记改革的推进力度。2016年7月5日发布的《司法部关于废止〈司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知〉的通知》成为压垮不动产继承登记公证强制化的最后一根“稻草”。自此，全国各地开始陆续开展不动产非公证继承登记业务。有的登记机构采取委托公证处公证或出具公证调查意见并支付公证费用的方式，减轻了继承人的办事成本，相应也提高了行政成本和纳税人负担;有的登记机构只是简单地把公证处的不动产继承公证继承业务搬到不动产登记机构受理，所需提供的材料未变，没有进行流程再造与优化，继承人办理继承登记业务仍然十分麻烦。在进行继承登记过程的过程中，往往存在大量需要继承人提供但又很难找到、找全的资料，如死亡日期较久远的被继承人的死亡证明、结婚日期较早且未領取结婚证的继承人之间的夫妻关系证明、早年间未办理手续的养子女与父母之间的收养证明，等等。诸如此类的问题导致非公证的继承登记难以有效开展，在这样的背景下继承登记告知承诺制呼之欲出。

2非公证继承的难点分析

继承登记在不动产登记体系中属于转移登记，且适用于单方申请的情形。因此对待继承登记业务，各地登记机构对此是慎之又慎。那非公证的继承登记到底难在何处呢？

2.1死亡时间一一继承发生效力的时点

民法中的继承是一种法律制度，即指将死者生前的财产和其他合法权益转归有权取得该项财产的人所有的法律制度。继承人依照法律规定承受被继承人遗产的权利，称为继承权，继承权具有下列法律特征：①是一种财产权利，通过继承实现财产的移转。②以人身关系为基础。世界各国有关法定继承的规定，都是以继承人和被继承人存在婚姻、血缘等关系为依据而确定的。③继承权的实现要有一定的法律事实。法律规定的继承权只是继承人享有的一种期待权;只有被继承人死亡这一法律事实出现以后，继承权才成为既得权，开始遗产继承。《物权法》第29条规定：因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。通常获取死亡证明途径有：死于医疗卫生单位的，凭《死亡医学证明》;对公民正常死亡无法取得医院出具的死亡证明的，凭居（村）委会或卫生站（所）出具的证明;非正常死亡或卫生部门不能确定是否属于正常死亡者，凭公安、司法部门出具的死亡证明;已经火化的，凭殡葬部门出具的火化证明。对于离当前时点很近一个时间来说，获取被继承人死亡证明，这当然不是问题，但是对许多年代久远的，被继承人去世很久或某些特殊的地区又有所不同，确定被继承人死亡确实是一件颇有难度的事情。

2.2继承人资格问题——亲属关系证明

为表述问题方便，简化问题理解难度，以法定继承为例。《中华人民共和国继承法》对法定继承的规定如下：继承权男女平等。第一顺序：配偶、子女、父母。子女，包括婚生子女、非婚生子女、养子女和有扶养关系的继子女。父母，包括生父母、养父母和有扶养关系的继父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。兄弟姐妹，包括同父母的兄弟姐妹、同父异母或者同母异父的兄弟姐妹、养兄弟姐妹、有扶养关系的继兄弟姐妹。此外还有代位继承及丧偶儿媳、丧偶女婿、岳父、岳母也在某些情况下可以作为第一顺序继承人。介于中国特殊的国情和传统价值观影响，国人身前往往是不立遗嘱的，就适用法定继承。法定继承中确定继承人资格的问题往往使用亲属关系证明。改革开放的40年是波澜壮阔的40年，人口迁移、人户分离等状况几乎成为普遍现象，提供有效亲属关系证明还真是个难题。

3关于继承登记告知承诺制的几点思考

3.1公告承诺制的适用范围

有继承公证书或生效法律文书（以下简称公法书）的按公法书内容登记，没有公法书但能提供死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等的可以办理不动产继承登记，既没有公法书也不能提供《细则》第14条规定的申请材料的，适用于告知承诺制。值得指出是，公告承诺制改革是去“公证强制化”而非去“公证化”，是凭公法书或《细则》第14条规定材料办理不动产继承登记的补充，不能囊括继承登记的全部类型。

3.2继承是否发生一一被继承人死亡证明无法获取的问题

继承人在“自我举证”无门的情况下适用承诺制，也要告知当事人如何能尽到“自我举证”的义务。特殊情况可以借鉴公证处做法拍摄现场墓碑图片，单位或社区（村民委员会）的证明文件以及综合信用平台获取当事人的信用，信用较高的可以采信，对失信人或限制被执行人不予采信。被继承人死亡证明的承诺是改革的难点之一。至于被继承人死亡时间是确定继承发生及是否触发代位继承的关键，其实质还是为了确定谁有权继承的问题。代位继承人应当提供证明或与其他继承人就此问题达成一致承诺。

3.3谁有继承权——关于亲属关系证明

正常途径获取的亲属关系证明姑且不表。关于此证明登记机构也应查询自身的历史不动产登记档案，早期政策性住房往往有户籍登记材料，可作为亲属关系证明材料之一，集体土地实施“一户一宅”政策往往都有家庭成员登记表等材料。其次，应该通过政府部门的大数据平台并结合当事人的组织人事档案查询亲属关系，对这些都没有的应多方调查再结合当事人的承诺为妥。不动产继承登记后最容易引起纠纷和诉讼的往往是继承人问题，因此做好亲属关系承诺是改革难点中的重点。

3.4关于办事程序與时限

《不动产登记暂行条例》第20条规定，不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。非公证继承登记非常有必要增加公示环节，公示时限不宜超过15个工作日，试点方案及《江苏省不动产登记管理条例》将此类业务的公示时间设定为不少于60个工作日。笔者认为，在登记审核人员审查尽职尽责的情形下登记风险与登记时限没有必然联系，建议试点后压缩包括公示时间在内的各类时限。

3.5关于继承登记后的限制N题

方案中有按照告知承诺制办理登记后至少一年内不得以转移、抵押等方式处分不动产等内容。如果登记机构不相信当事人的承诺又何必采信并予以登记，如果相信又何必登记后予以限制？建议试点后重新审视该限制。

4结束语

自2018年开始的历次国务院大督查都聚焦于“放管服”改革，各级地方政府和主管部门对不动产登记大督查重点是“办证难、办证慢”两大顽疾。笔者认为，按照试点方案难以有效破解“办证难”和“办证慢”两大顽疾，不利于试点落实和复制推广。笔者反对变相公证的不动产继承登记，也不赞同程序复杂、时限冗长的告知承诺制。在厘清告知承诺制来龙去脉的基础上，不动产继承登记告知承诺制试点应该找准难点、突破重点、做好试点，公告承诺制改革的成功必将让广大人民群众有更好的改革获得感。

作者简介：李平，丽水市不动产登记中心。