县域公办养老机构PPP运营模式研究

朱露露 尹贵龙

摘要：老年人口的不断增加，传统家庭养老功能的逐步弱化，使得越来越多的老年人开始选择入住公办养老机构安度晚年。公办养老机构发展现状逐渐无法满足日益高涨的养老需求，公办养老机构改革迫在眉睫，运用福利多元主义理论，将PPP运营模式引入公办养老机构，为缓解公办养老机构供需矛盾提供新的路径选择。通过对J 区公办养老机构PPP模式运用的案例分析，认为在县域公办养老机构发展过程中，引入PPP模式时要明确多中心治理主体的角色定位，清晰公办养老机构的功能定位，探索政策机制的创新定位。

关键词：公办养老机构;县域;PPP运营模式;福利多元主义理论

基金项目：2018年度台州市哲学社会科学规划“社科优秀青年专项课题”成果（编号：18GHQ17）

一、福利多元主义理论

福利多元主义理论是指福利的提供，包括其规则、筹资、运营等不再由政府单独承担，而是由不同部门共同负责和完成，这些部门涵盖了公共部门、盈利组织、非营利组织、家庭和社区等。政府角色转变为福利服务的监督者、购买者、仲裁者和促进者，体现了社会的参与和分权。罗斯主张福利是全社会的产物，市场、雇员、家庭和国家都要提供福利，市场、国家和家庭在社会中提供的福利总和即社会总福利。

二、县域公办养老机构PPP运营实施的必要性

2014年国家发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014年]76号）对政府和社会资本合作（ PPP，Public - Private Partnership） 模式进行了指导性规定，PPP项目大幅度增长，PPP模式开始运用到社会服务中市政、教育、水利、养老等各大领域。而公办养老特别是县域公办养老机构在自身改革过程中，不断尝试着新的探索与实践，PPP运营模式的引入为公办养老机构的发展注入了新鲜的血液。

1.弥补政府失灵的需要。政府普遍性给付的养老服务内容，只能满足公众的一些共同的、普遍性的需求，而那些具有个性化需求的公众，他们的要求却无法得到满足，这种状况为社会组织发挥作用创造了空间。另一方面，如果政府部门供给了所有养老服务产品及管理了全部领域，那么造成的直接后果就是社会养老成本大幅度激增。所以，政府往往把有限的资源投入到服务多数的公众的领域，而为了达到服务全体大众的目的，必须把一部分社会养老领域引入PPP运营模式。一方面政府要加快转变治理观念，同时一部分有能力能担此重任的私营部门顺应趋势，承担起这部分政府“管不了、管不好”的治理职能。

2.弥补市场失灵的需要。社会资源的相对有限性，决定了在一定范围内社会资源的配置过程需要私营部门的参与。而处于社会弱势地位的老年人群体，公办养老机构完全市场化不仅让没有经济来源的老年人被公办养老机构拒之门外，无法保障这一老年群体的基本生活护理，甚至会导致老龄化进程中社会公平问题恶化。私营部门作为社会公共服务供给主体之一，因其自主经营等市场性特征，使其在服务优化、管理科学化上更具优势，在弥补市场失灵、促进国民经济发展方面的优势正逐步显现，在社会管理的参与过程中起到了“催化剂”和“助推器”的作用。

3.公众参与社会治理的需求。公办养老机构社会化过程中，PPP模式的参与让更多愿意投身养老事业的公众有了发展的平台与空间。PPP模式参与公办养老机构发展，其民间性拉近了它与服务受众的距离，能够及时掌握到服务群体的多样化需求，同时做出服务内容调整。PPP模式中私营部门也是养老服务政策法规最直接的践行者，在政府和公众之间起到“桥梁”作用，对政策制定的合理性和科学性能够提出最合乎老年群体利益的建议与对策，促进公众参与的积极性。

三、PPP模式参与公办养老机构的实践探索

引入社会资本共同参与社会服务项目是浙江沿海城市较为常见的形式，J 区作为浙江省的一个沿海地区，民营经济发展迅速，民间资本较为雄厚，其在养老服务事业引入PPP模式方面不断进行创新与探索。J区PPP模式参与公办养老机构主要以外包类和特许经营类为主，而外包类中又以管理外包（MC）居多，特许经营类中则以改建-运营-移交（ROT）较为常见。

（一）MC模式：金鳌养老院

MC（Management Contract，服務外包）模式是指政府保留存量公共资产的所有权，将公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，政府向社会资本或项目公司支付相应管理费用。MC模式是PPP中的一种存量项目，政府负责基础设施的建造，运用购买专业项目公司的管理服务进而推动社会服务项目的良好运行。但是这个模式不太容易获得优惠政策支持，受到政府照顾比较少。J区的金鳌养老院就是比较典型的MC运营模式。

1.基本状况

金鳌养老院所在的院所最早由一名老板捐助100万元，华景村村委补贴20万元修建而成，由于多方利益难以均衡，养老院的房子一直处于荒废状态。村委为了使养老院住房能够惠及村民，与临海阳光养老院签订管理外包合同，由其负责养老院的经营。金鳌养老院位于Z街道华景东山前，成立于2012年，占地面积10亩，院内设有阅览室、健身器材等。

2.MC模式优劣势分析

MC模式参与公办养老机构建设可以根据市场的不同需求为老人提供更多层次的服务，在人、财、物的管理上也较政府办公办养老机构具有更多的灵活性，经济的自主性也使公建民营公办养老机构更擅长于盈亏平衡和成本控制。

现阶段，MC模式作为一种新的公办养老机构社会化模式，还处在不断探索的阶段。在软硬件方面，案例中的公办养老机构建筑面积和床位数都具有一定规模，功能设置也比较完善。但不可否认，社会上大部分公办养老机构质量上还是良莠不齐，有的甚至没有绿化空地、休闲空间及活动场地，建筑内部设计不符合专业规范，床位拥挤。在盈利方面，公建民营公办养老机构处于基本保本或微利状态，收入还是主要依靠向入住老人收取的托管费，财政补贴只占其总收入的2.8%左右，与政府扶持下的公办养老机构相距甚远。

（二）ROT模式：H街道敬老院

ROT（Renovate-Operate-Transfer，改扩建-运营-移交）模式是指政府部门将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责改扩建、运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。ROT模式是传统养老机构发展的革新，为公办养老事业多元发展提供了新的合作契机。

1.基本状况

H街道是较早开设敬老院的街道之一，原H敬老院始建于1986年2月，是爱国华侨沈炳麟、胡兆康和王子鑫先生捐资合建的。随着人口老龄化的快速发展，原有的设施已经远远不能满足新的需求。H街道决定引入PPP模式，改扩建H街道中心敬老院（安泰养老院）。H街道与第三方签订15年的合同，15年之后产权归H街道，第三方负责改建、维护和运营。H街道敬老院是J 区首个由政府提供土地和拥有产权，社会资本出资建设和经营的公办养老机构。新的敬老院于2012年正式成立，投资约500万元，占地约10亩，共9栋楼，院内设有托老部、棋牌室、图书报刊阅览室、医务室、特护区、康乐中心等功能场所，担负着全街道的“三无”老人集中供养、残疾人托安养、社会老人休养等服务职能。

2.ROT模式优劣势分析

ROT（Renovate-Operate-Transfer，改扩建-运营-移交）模式参与公办养老机构发展充分发挥了政府和社会双方的优势。在资金方面，它积极调动了民间资本参与养老事业，减轻了政府的财政压力，实现养老福利主体多元化;在管理方面，改变了过去政府包办公办养老机构的传统体制，实行现代化管理，提高管理水平和效率。在运行成本方面，引入的市场竞争机制，注重和突出成本与效益的分析，节约成本，提高效益。

但不能忽视的是ROT（Renovate-Operate-Transfer，改扩建-运营-移交）模式还面临着不少困难。服务老人方面，基于理性经济人的选择，成本节约主要体现在护理人员的减少上，1：19的护理比例对于失能失智老人占36.7%的敬老院老说，护理人员的工作压力十分繁重，调研中发现护理人员是24小时待命，有时候难以照顾每个老人的需求。政策落实方面，由于敬老院日常的管理由第三方负责，街道负责监督和管理，在政策补贴上，敬老院管理人员处于被动局面，出现政策落实不到的局面，不利于敬老院的前期发展。

四、公办养老机构PPP运营模式路径探索

（一）明确福利多元主体的角色定位

多元主体的合作与竞争是社会养老服务发展体现公平性与效率性的基础，福利多元主义理论发展则为PPP模式参与公办养老机构发展提供了可能和操作性建议。（1）政府必须坚持在公办养老机构社会化过程中的主导地位，实现有限的社会化。一方面通过资金杠杆和政策引导加强PPP模式参与的积极性，另一方面通过总体规划和监督评估保证公办养老机构总体的福利性和公益性，避免多元主体竞争中的随意性和无序性。（2）PPP模式是公办养老机构自我改革的重要途径之一。PPP模式自治性特征，使社会办公办养老机构在管理上更加灵活，能根据社会需求调整服务模式和内容，满足老年群体的多样化养老需求。（3）老年人是公办养老机构社会化的受益者和监督者。老年人作为公办养老机构的消费者，他们不仅享有通过自身需求选择不同公办养老机构的权利，更能够对公办养老机构运营情况进行监督，促使公办养老机构的服务更加科学、合理。

（二）清晰公办养老机构的功能定位

我国公办养老机构社会化进程中的类型划分还很模糊，存在功能定位不清、专业性不强、档次划分不明等问题。因此，政府支持PPP模式参与公办养老机构建设，不能一刀切，应根据不同需求合理规划公办养老机构的功能结构。美国公办养老机构分为技术护理照顾型、中级护理照顾型、一般照顾型。对不同类型公办养老机构进行科学化管理，促进公办养老机构专业化、多样化发展。

目前，合理的公办养老机构功能配置应该是橄榄型的，分为低端、中端和高端类型。（如图1）低端档次由政府创办，主要面对低保、五保等老年弱势群体开展兜底保障服务;中端档次由政府服务外包，对社会中等阶层的老人提供多样化服务;高端档次由政府交由社会特许经营满足高收入群体专业性、高品质的養老需求。中端公办养老机构是社会大量需求所在，政府应与社会力量形成合作伙伴关系，借鉴国外经验，鼓励PPP模式参与公办养老事业。

（三）探索政策机制的创新定位

1.择优补贴，引入良性竞争。政府补贴的初衷是鼓励社会养老，但过度的补贴会导致资源的浪费，反而让更多的老人失去入住公办养老机构的机会。而以奖代补的方式则更加利于提高床位使用率，降低公办养老机构床位补贴数额，按照床位使用率进行补贴，引用政策的引导作用鼓励更多的人兴办公办养老机构，另一方面又让这些公办养老机构真正在养老事业发展中产生作用。

2.医保改革，完善医疗保障。针对公办养老机构入住老人异地医疗报销难的问题，政府应研究相关医疗报销制度，探索医保改革新举措，出台更加符合现实需求的医保政策，实现公办养老机构、医院、报销部门平台联动一体化。在老人入住公办养老机构之后，为老人统一办理医保“绿色通道”，让老人能够在当地实现看病，就近报销。为真正实现老有所医提供保障，降低社会资本投入风险。

3.制度先行，完善行业规范。我国民营公办养老机构发展至今，各地区已有了众多的探索经验和教训，应将这些宝贵的地区经验和教训加以提炼和升华，形成系列的较为完善的制度。当前我国相关民营公办养老机构相关的立法和政策法规还不完善，特别是行业规范的发展还处于探索阶段，亟须制定出符合我国国情的公办养老机构PPP运营模式行业法规。

参考文献：

[1]黄莹洁.治理视野下的公办养老机构社会化研究[D].上海交通大学，2010.

[2]樊俊超.养老服务项目PPP模式选择研究[D].吉林大学，2018.

[3][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周至忍等译.北京：中国人民大学出版社，2003.