兽药网络经营监管工作探讨

陈 爽，刘建华，张 梅，戚融冰，朱阵营，郭盼盼

（北京市动物卫生监督所，北京 100044）

随着我国大数据应用的蓬勃发展，以“互联网+兽药”的经营模式日渐兴起，成为当今兽药经营的新兴模式。然而，部分兽药网络经营者的法律意识缺失，平台管理漏洞频现，为谋私利而通过网络销售兽药，逃避法律制约，这严重威胁动物健康，扰乱正常经营秩序，网络监管领域亟待全面开拓。

1 兽药网络经营监管现状

1.1 兽药网络经营的兴起

目前，我国兽药经营主要由实体、贸易和网络经营模式构成。最初的兽药经营企业以实体店铺为经营模式，辐射周边养殖场户开展兽药经营活动。随着城市规模的扩大和养殖理念的不断优化，规模较小的养殖场（户）逐步退出，客户的缩减致使门店经营模式的兽药经营企业逐渐减少。物流链带动兽药经营贸易公司逐渐兴起，连接兽药生产企业和规模养殖企业，以订单式经营模式开展兽药经营活动。随着互联网发展，一方面国家鼓励发展电子商务新业态，创新商业模式。另一方面，宠物行业的兴起与人民日益增长的美好生活需求，共同推动了兽药网络经营模式的发展，成为社会和行业发展的必然产物。以北京为例，目前通过网络经营的兽药企业有17 家，占北京市兽药经营企业总数的10%。

1.2 兽药网络经营的风险

1.2.1 网络经营多数未经许可 我国对兽药经营实施许可制，经营兽药的企业从技术人员、管理机构、场所、设施设备等条件应当满足《兽药管理条例》（以下简称《条例》）第二十二条规定的条件，申请并取得《兽药经营许可证》。《电子商务法》第十二条规定：“电子商务经营者从事经营活动，依法需要取得相关行政许可的，应当依法取得行政许可。”目前，多数兽药网络经营者不熟悉兽药法规知识，在未取得许可的情况下销售兽药产品。

1.2.2 兽药产品的质量难以保障 一是产品采购忽视产品的合法性审核。多数网络经营者不具备兽药相关知识，经营兽药时更注重销量和盈利，而忽略兽药产品的合法性。因此，网络上充斥着非正规兽药生产厂家生产、无兽药产品批准文号、进口兽药注册证号或兽药注册证号的假兽药。二是储存和运输时忽视产品的储存条件，如避光、温湿度等要求。特别是疫苗产品的物流，在小批量销售的情况下不能保证实现冷链运输，造成兽药产品质量出现问题，导致举报和纠纷不断发生。

1.2.3 造成兽药使用不规范《条例》第二十七条规定：“兽药经营企业应当向购买者说明兽药的功能主治、用法、用量和注意事项，销售兽用处方药的还应当遵守兽用处方药管理办法。”网络经营者存在的问题：一是通过网站描述兽药产品功能时，强调功能主治、弱化注意事项；二是应该对消费者进行提示的，却未提示或提示不到位。如对泌乳期、产蛋期禁用的兽药、使用范围限定动物品种的兽药、需要凭执业兽医开具处方笺方可购买和使用的兽用处方药等。一味追求利益的兽药销售行为，直接影响养殖者对兽药的安全、规范、合理使用，对畜禽产品质量安全构成威胁。

1.3 兽药网络监管的必要性

鉴于目前国家尚未出台针对兽药网络监管的管理办法，除北京、河南、浙江等省（市）开展网络监管较早、较多以外，其他地区开展兽药经营网络监管的工作较少，多数执法人员缺乏信心，对网络监管存在“能不能管”“怎么管”的疑惑。根据《条例》第二条“在中华人民共和国境内从事兽药的研制、生产、经营、进出口、使用和监督管理，应当遵守本条例”的规定，兽药网络经营者应当遵守《条例》相关规定。兽药监督执法工作应围绕经营模式的改变，匹配相应的监管水平，提升监督执法能力和信心，尽快将网络监管纳入常态化监管、摸索适应网络监管的方式方法，使之合法化、规范化，是未来的一项长期工作。

2 兽药网络经营监管难点

2.1 违法主体隐蔽

网络经营者多以店铺名称向外宣传，其本身具有隐蔽性，随着《电子商务法》的实施，网络平台要求网络经营者公示其营业执照信息，但执法人员对获取个人注册的经营者身份信息途径仍然繁琐。一些经营者虽然有经营地址，但在案件查办中，多数地址仅为注册使用，而非实际经营地。而从发货地址入手，多数地址描述不清或查无此地。如何获取违法主体信息是开展兽药网络监管的关键。

笔者建议以电商公示制度为契机，充分利用“国家企业信用信息公示系统”对企业信息进行核实。在实际查案的过程中，先对掌握的地址进行走访、排查，对不在注册地从事经营活动的情况，应充分与当地物业、租赁部门或工商部门进行沟通，获取有效信息。

2.2 网络证据获取困难

网络证据在证据应用中存在争议，网站界面在经营者的操作下可随时删改，对于举报来源的案件线索，商家经常在产生纠纷后立即进行下架操作，网络证据获取困难，这给兽药网络经营监管带来了不便。如果参照网络证据保全公证，其行政成本过高。目前，兽药监督执法的权利范围和技术能力无法达到电子证据提取和转换的有关要求。

建议执法人员在通过网络检索或接到违法线索后，为避免当事人删改，导致证据缺失，应在第一时间通过网页截屏来固定证据。在打印件上注明制作情况，包括制作方式、制作时间、制作人等内容，后经当事人确认，可作为有效证据；对于产品已经下架等无法截取的情况，可以通过现场检查，或者以网络平台数据为突破点，获取有效证据材料。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十四条规定，“以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。”因此，网页截屏打印件是一种证据形式的转换，属于电子文书的复制件，与原件（电子文书）具有同等的证明效力。

2.3 违法线索来源单一

《电子商务法》第十五条规定：“电子商务经营者应当在其首页显著位置，持续公示营业执照信息、与其经营业务有关的行政许可信息”。目前，由于网络兽药店铺数量较多，执法人员无法通过网页批量，提取网络经营者身份信息和批量筛选经营者注册信息。因此，网上检索排查工作量大，监管底数不能全面掌握，造成目前网络经营案件线索来源主要为投诉举报，线索来源单一，案件挖掘主动性小的局面。

建议各级兽医行政管理部门对已取得《兽药经营许可证》在网络从事兽药经营的企业，实施备案制管理，开展线上线下同步监管，主动挖掘违法行为。对于未取得《兽药经营许可证》从事兽药经营的情况，可要求平台履行管理义务，加强资质审核，将无证经营拦截在网络经营门槛之外。对于夹带经营兽药的行为，要求平台提供兽药经营者信息，交由监管部门实施定向监管。

3 兽药网络经营未来监管模式探讨

面临网络经营监管诸多难点，监管部门更应当开拓创新监管模式。北京市也在摸索中不断提高监管水平，自2016 年办理首起网络案件，截至到2019 年上半年，全市查办兽药经营网络案件27起，罚没款共计79 万余元，没收兽药产品4 051盒（瓶）。完成行刑衔接案件2 起，均为生产销售假冒伪劣产品罪，涉案金额近百万元。笔者通过北京案件查办的执法经验，与大家共同探讨，以求将监管落到实处。

3.1 加强平台管理是网络监管的切入点

兽药网络经营模式主要分为网络经营平台、平台内经营者和行业自建网站等3 种形式。《电子商务法》《网络交易管理办法》明确要求了网络平台对平台内经营者（进入平台销售商品的法人、其他经济组织或者个体工商户）的义务与责任，如对知道或应当知道平台内经营者销售的商品不符合保障人身、财产安全的要求，或者有其他侵害消费者合法权益的行为，未采取必要措施的，依法与该平台内经营者承担连带责任；对平台内经营者的资质资格未尽到审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务，造成消费者损害的，依法承担相应的责任等。因此，网络平台与经营者不可分割，平台既是兽药经营的管理者又是兽药经营的监管对象，目前仅有淘宝、天猫、阿里、京东等网络平台，加强对网络平台的监管，效果明显。

3.1.1 网络经营平台 加强平台管理，监管部门首先应做好宣传引导工作，通过宣传兽药法律法规，使网络平台认识到自身及入驻经营者在兽药网络经营中存在的风险，以及其需承担的责任，促使平台由内而外收紧管理。由平台向经营者进行引导，提出相关要求，如提供公司及产品相关资质材料，做好兽药产品质量评估，禁止经营假劣兽药、违禁药等管理要求。通过平台层层落实责任，最终引导经营者办理《兽药经营许可证》，经营合法正规兽药产品，规范经营行为，保证产品质量。目前，京东已在北京取得了《兽药经营许可证》，并在卖家版块公告兽药法律法规的相关规定，提高平台经营者的守法意识。

3.1.2 平台自营店 针对平台自营店铺，监管部门应当充分体现政府服务，告知经营许可办理条件，要求平台自营取得《兽药经营许可证》后方可经营兽药产品，同时按照要求公示相关资质内容、在发证机关进行网址备案等内容。引导平台自营企业做好兽药追溯相关工作，以农业农村部力争经营环节追溯出入库上传率100%为目标，充分利用国家兽药追溯系统数据信息，对企业是否完整、真实上传出入库信息进行监督。通过积极推动平台自营做好表率，带动提高平台内经营者的守法遵规意识。

3.1.3 行业自建网站 本文所指行业自建网站是指针对兽医行业或兽医行业下的具体专业而创建的网站。其特点是综合性、受众较为固定，更具有隐蔽性。行业自建网站的综合性体现在：网页版块较多，主要有发布行业信息、分析市场走势等，同时涵盖企业宣传、兽药产品推荐等内容。监管部门应当协调沟通工信等部门，掌握有关底数，化被动为主动开展网络监管工作，按照兽药经营相关法律法规的有关要求进行引导，促进经营行为合法化。

3.2 部门协作和联动是监管抓手

部门协作和区域联动是网络经营监管的抓手。首先，国家农业行政管理部门应自上而下畅通渠道，通过与市场监督管理部门、经济信息化等部门的协作，合并监管力、提供联动平台，是基层执法队伍实施网络监管的迫切需求。早在2013 年，工商、食药等监管部门就已介入网络监管，国家食药局、网信办、工信部、公安部和工商总局就网络销售药品问题共同印发了《打击网上非法售药行动工作方案》。兽药监管部门应当借鉴其好的经验做法，加强部门协作，开展联合宣传和检查活动，开通平台数据对接机制，共同促进兽药网络经营监管工作。其次，省市间要保持信息互通，跨省市案件要畅通渠道和通报机制，积极配合跨区域案件查办。特别是我国几大网络平台所在地的监管部门，在做好平台数据对接的同时，还应当为案件查办实现数据共享发挥纽带作用，提供支持保障。最后是加强与公安部门的协作，针对网络违法经营活动中涉及销售假劣兽药、违禁兽药和货值金额较大等违法行为，应当排除是否涉及行刑衔接，对涉嫌构成刑事犯罪的，依法移交公安机关，以规范网络经营环境。

3.3 划分阶段是实现长期目标的步骤

各级监管部门应根据自身实际情况，形成清晰的监管思路和成熟的监管模式。已开展网络监管的部门应当不断提高案件查办质量，形成可复制办案模板，带动示范推进网络监管工作。为实现网络常态化监管目标，建议分阶段开展工作：第一阶段以宣传为主、打击为辅，通过宣传提高网络经营者的自律意识和责任意识，提高消费者法律意识和法制观念，购买取得兽药产品批准文号或进口兽药注册证书的兽药产品。同时问题反馈渠道要畅通，挖掘违法行为线索；第二阶段重点打击、以打促管，针对潜伏在网络屏蔽下的违法经营行为，进行依法处理，严厉打击，表明兽药网络监管的立场和高压执法的态势，促进经营者自律。第三阶段将网络经营列入日常监管、形成常态化监管模式。在上述三个阶段逐步推进的过程中，执法人员应持续深入挖掘案件线索、强化办案手段、提高证据采集和固定技巧、加强后台数据支撑，形成案件处理可复制模板。以点带面，促使网络监管工作不断纵深开展，最终实现从监管难点向监管常态化转变的长期目标。

4 有关思考

从行业发展和产业保障的角度正视兽药网络经营中存在的问题，应当意识到网络经营规范化有益于监管工作的开展。建议相关部门尽快研究制定兽药网络经营监督管理办法，在落实《条例》《兽药经营质量管理规范》等法律法规基础上，出台配套的管理制度或规范。

4.1 对监管部门的建议

一是明确网络兽药经营主体资格条件，推动审批工作。要求网络兽药经营者依法取得兽医行政管理部门核发的《兽药经营许可证》，建议在许可证上增加店铺及平台名称。明确店铺经营者变更、店铺名称更改等审批手续或有关要求。审批机关应当平等对待网络经营行为，严禁过于谨慎，而造成审批门槛过高。

二是明确兽用生物制品、原料药、处方药等兽用产品，是否可以通过网络进行销售，提出具体要求事项和措施保障。

三是制定适应网络销售模式的异地库房审批及管理，解决平台异地多仓发货的管理问题。制定针对网络店铺销售、厂家进行发货和目前存在的平台统一为经营者提供物流配送的情况，明确是否可以共用仓库、异地库房的审批及监管权归属等库房管理的有关内容。

四是制定在网店首页公示其他公司《兽药经营许可证》蒙骗平台或消费者等行为的处罚条款。区别《条例》第五十八条“买卖、出租、出借兽药生产许可证、兽药经营许可证……依法承担赔偿责任”的规定。单独明确使用其他企业《兽药经营许可证》进行公示的违法行为处罚条款。

4.2 对经营者的建议

一是明确网络经营平台管理责任和义务。要求交易平台建立并执行经营主体审查登记、产品信息发布审核及更新、平台内交易管理规则、交易数据保存等管理制度，保证兽药安全。明确平台建立数据共享机制，为执法提供数据支撑的义务。

二是实行公开及备案制度。要求经营者在其网站首页醒目位置公开其营业执照、兽药生产或经营许可证明文件。并将网址、网店账号、入驻网络平台名称、库房地址等信息备案至颁发行政许可的兽医行政管理部门。

三是规范网页兽药宣传行为。通过网页介绍兽药产品效果，应当按照兽药产品标签和说明书批准内容进行描述，在网页中显示兽药产品生产厂家、生产许可证号、兽药批准文号等信息，并将使用注意事项通过网页进行告知。要求网页发布兽药广告，应当遵守《条例》《广告法》《兽药广告审查标准》等规定，保证发布的兽药信息真实准确、合法有效。

四是使用能够满足兽药产品保存条件的物流配送，落实兽药追溯等兽药经营质量管理规范的有关要求。