六盘山连片特困地区农村破解深度贫困问题调研与分析——以定西市安定区为例

党 一

中共定西市安定区委党校，甘肃 定西 743000

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围全面打响了脱贫攻坚战。脱贫攻坚力度之广、规模之大、影响之深，前所未有。他指出，当前我国脱贫攻坚的主要难点是破解深度贫困问题，主要难在连片的深度贫困地区、深度贫困县、贫困村。[1]安定区属六盘山连片特困地区，现辖新集、青岚山、石泉、杏园、内官营5个深度贫困乡镇，有80个深度贫困村。[2]本文以安定区为例研究破解深度贫困问题，具有典型意义和启发意义。

一、习近平“破解深度贫困问题”思想的形成及理论内涵

在长期的工作实践中，习近平总书记形成了系统的精准扶贫精准脱贫战略思想。2017年6月23日，他在太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时指出：“脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。”[3]正式提出了“破解深度贫困问题”新思想，标志着今后一段时间精准扶贫精准脱贫要向“破解深度贫困问题”聚焦。习近平“破解深度贫困问题”思想的主要内涵有：一是厘清了“深度贫困地区”和“深度贫困”的范围和概念；二是总结了深度贫困的典型特征；三是指出了深度贫困的地域及群体分布；四是归纳了深度贫困户的主要致贫原因；五是提出了“破解深度贫困问题”的治理对策。习近平“破解深度贫困问题”思想的形成促进了马克思主义的中国化进程，[4]是精准扶贫精准脱贫思想的继承和发展，是当前脱贫攻坚工作的根本思想遵循。

二、研究综述

国内学者提出通过实事求是确定脱贫目标、精准扶贫与区域发展相结合、采取超常规举措破解深度贫困、激发贫困群众内生动力、发挥制度优势集中力量办大事等习近平“破解深度贫困问题”新思想破解深度贫困问题；[5]产业扶贫是解决深度贫困问题的重要支撑；[6]加强林业扶贫是深度贫困地区脱贫攻坚的有效途径；[7]通过完善数据台帐、出台配套政策；坚持源头控制，提高预防能力；健全保障体系，推进分类诊疗；加大扶持力度，下沉优质资源；加强政策宣传等措施加强深度贫困地区健康扶贫；[8]破解深度贫困难题需要扶贫帮扶政策举措的加强版；[9]深度贫困片区不适合人类较大规模聚居生存发展，劳动力转移及与其伴生的人口迁移是该类地区扶贫的主要路径，应该创新扶贫思路，搞“外向型扶贫发展模式”。[10]

三、安定区贫困与反贫困的历史回顾

（一）安定区贫困的历史回顾

明清以后，由于兵燹战乱，林木砍伐殆尽，生态环境不断恶化：“山是和尚头，沟里无水流，十年九有旱，岁岁人发愁。”清陕甘总督左宗棠曾上书朝廷称：陇中苦瘠甲于天下。上世纪八十年代，仍有联合国官员考察后认为，安定“不具备人类生存的条件”。解放后，由于自然条件的严重制约，绝大多数农民仍然过着“全天两顿粥、三代一张被、草皮做燃料、洪水解饥渴”的日子。上世纪70年代初期，连续22个月大旱，面临着大面积饿死人的危险，1973年，时任甘肃省委书记的宋平同志在中央工作会议上如实反映了灾情，周总理听后流了泪，他表示“要想尽一切办法，帮助那里的群众解决困难，改变面貌！”[11]

（二）安定区反贫困的主要历程

自上世纪70年代开始，安定区的发展备受党中央和国务院的高度重视。历届区委、区政府带领全广大干部群众，大力实施国家一系列扶贫政策，艰苦奋斗，治穷致富，全区经济社会发展取得了显著成就。纵观安定区的经济社会发展史，就是一部典型的扶贫开发史，主要历程分四个阶段：

第一，1973年到1982年的救济式扶贫阶段。1973年，中央确定甘肃中部18个干旱县为重点救济扶持对象，安定区位列其中。自此，全区上下开始了改善曲终生产生活状况的艰苦探索，采用人背、肩挑的方式大面积兴修梯田，将昔日“跑土、跑肥、跑水”的“三跑田”变为“保土、保肥、保水”的“三保田”，改善了群众生产生活条件，初步解决了群众吃饭问题。

第二，1983年至2000年的攻坚式扶贫阶段。1983年，安定区作为甘肃中部地区二十个干旱贫困县的代表，被国务院列为“三西”建设重点扶持县。安定区在改土治水、改善农业生产条件过程中，创立了“梯田+水窖+流域治理+结构调整”的综合扶贫开发模式，战胜了长久以来形成的“定西没治论”。全区于1998年基本解决温饱，实现了历史性跨越。

第三，2000年至2010年的产业扶贫阶段。安定区抢抓西部大开发的历史机遇，依据当地气候、土壤、劳动力等资源禀赋，大力发展以马铃薯、畜草、劳务和现代旱作高效农业为主的特色优势产业，重点由改善生产生活条件向增加农民收入为主转变，探索出了一条西部干旱贫困地区的特色发展之路。2010年底，全区贫困人口下降到15.04万人，贫困面为41.3%，农民人均纯收入为2 696元。

第四，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》启动以来的精准扶贫精准脱贫阶段。安定区紧盯整体脱贫和全面小康目标，结合全省“1236”扶贫攻坚行动、精准扶贫“1+17”工作方案等一系列扶贫政策举措，按照对象、目标、内容、方式、考评、保障“六个精准”的要求，因户施策、精准发力，创造性地实施脱贫攻坚，促进了扶贫方式由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，脱贫攻坚取得了阶段性成效。[12]安定区2011年底共识别3.6万户15.04万贫困人口，贫困发生率为41.3%。2017年，贫困人口减少到1.44万人，贫困发生率降低到12.1%。[13]

四、安定区当前深度贫困现状

安定区总人口47.02万人，其中农业人口37.3万人。2017年城镇和农村居民人均可支配收入为23 524元和7 122元，比全国城镇和农村居民人均可支配收入36 396元和13 432元分别低12 872元和6 310元。[14]截至2018年3月底，全区有5个深度贫困乡镇，176个贫困村、其中80个为深度贫困村，剩余的1.43万户4.55万贫困人口中深度贫困人口占到了50.5%，低保五保户占比高达48.7%，产业收入型贫困占比达31%，因病因残致贫占比达26%，扶贫脱贫的难度很大，攻克深度贫困的任务繁重。从贫困户自身看，思想消极不愿脱、缺乏斗志不想脱、信心不足不敢脱、能力有限不会脱的现象普遍存在，扶不起来、站不起来、立不起来的问题比较突出。[15]

五、安定区深度贫困户主要致贫原因

在调研的14 323户未脱贫户中，因病占26.40%，因残占13.34%，因灾占1.03%，因学占16.39%，缺技术占13.37%,缺劳力占23.76%，缺资金占1.53%，自身发展动力不足占3.72%，其他占0.57%。[16]由以上数据可知，当前安定区深度贫困户的主要致贫原因是因病、因残、因学、缺劳力、缺技术等。

六、安定区破解深度贫困问题的路径选择

（一）高度重视并着力解决因病致贫问题是破解深度贫困问题的关键

一是全面推进健康扶贫模式改革。组建由“包村干部＋计生专干+乡医+村医”组成的健康促进团队，与贫困病人签订服务协议，普及家庭日常保健、疾病预防与救治等基本健康知识。二是加快实现省市区乡村医疗联合服务一体化。依托省市医院，缩小就医半径，降低就医成本，减少贫困病人区外就医的非医疗性支出。三是新型农村合作医疗和大病保险制度对深度贫困病人实行政策倾斜。提高深度贫困病人政策内住院费用报销比例，降低深度贫困病人大病保险报销起付线。对深度贫困户中患有重大疾病的患者经新农合、大病保险、民政医疗救助后剩余的医疗费用，由新农合资金全额进行兜底补偿。四是加大农村深度贫困残疾人康复服务和医疗救助力度。扩大纳入基本医疗保险范围的残疾人医疗康复项目，简化救助程序，实行医疗救助“一站式”即时结算服务。对深度贫困人口大病实行分类救治和先诊疗后付费的结算机制。对因病返贫的重大疾病患者开展精准医疗救治，分期分批联系在省、市、区医院进行救治。五是实施保险业助推农村“两保一孤”特困人群精准脱贫。对农村一、二类低保户、五保户和农村孤儿开展人身意外伤害附加重大疾病保险，对五保户、农村孤儿、一、二类低保户的保费，由国家财政兜底缴纳，个人不再负担。

（二）教育扶贫是破解深度贫困问题、构建反贫困长效机制、阻断贫困代际传递的百年大计

一是提升基础教育水平。全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件，优化区域内中小学布局结构，加快推进农村义务教育标准化建设，办好深度贫困村教学点，保障深度贫困村儿童就近入学。二要提高深度贫困乡镇教师待遇，确保他们安心教学，提高教学质量，从而让深度贫困子女享受到和城镇子女同样的教育资源。三要发挥好各级各类学校扶志、扶智的作用。要教育孩子牢固树立社会主义核心价值体系，从小树立远大理想，勤奋学习，逐步通过自身努力奋斗过好自己生活。四要落实教育资助政策。对学前教育建档立卡深度贫困户家庭幼儿免除当地接受学前教育的保教费。对普通高中深度贫困家庭学生发放助学金。对深度贫困家庭中职学生全部享受免学费政策，并优先享受国家其他资助政策。对进入省内高职院校的深度贫困家庭学生免除学杂费和书本费。

（三）提高深度贫困户自我发展能力是破解深度贫困问题的根本

一要大力实施技能型培训。对深度贫困青壮年劳动力，开展机械维修等精准就业技能培训。二要大力实施实用技术培训。对深度贫困家庭劳动力，通过多种形式组织进行种养殖技术等农业实用技术培训，确保深度贫困人口人均掌握一项实用技术。

（四）解决水电路房网等基础设施建设短板问题，让无法外出务工的深度贫困户享受优质的公共基础服务，是政府破解深度贫困问题应做好的中心工作

一要加强饮水安全建设，确保深度贫困村通自来水，防范因水质问题造成的疾病风险等问题的发生；二要加强农电保障建设。提深度贫困村供电能力，确保深度贫困村发展特色产业的不受限制。三要加强交通道路建设。彻底解决深度贫困村道路问题，确保深度村农产品畅通外销，为深度贫困人口增收创造便利条件。四是加大危房改造力度。瞄准深度贫困户，加快推进危房改造进程，确保深度贫困户住房安全有保障。

（五）找准并发展适合当地的特色产业，是推动深度贫困村发展、深度贫困户增收的核心

一是做大做强马铃薯产业。把马铃薯产业作为脱贫的第一大主导产业，加快主食化产品开发、良种基地建设，延长产业链条。着力打造一批马铃薯主食加工龙头企业，进行马铃薯深加工，大力吸收当地深度贫困人口就业，增加务工收入。加大对深度贫困户马铃薯种植技术、资金等方面的支持力度，努力提升深度贫困户马铃薯产业的种植效益。二是发展草牧产业。完善龙头企业带动深度贫困户增收的“公司+合作社+贫困户”“公司+贫困户”等发展模式。加大项目扶持力度，逐步扩大牧草种植规模，大力发展以家庭为基础的适度规模养殖，积极培育新建规模养殖场、养殖专业合作社和养殖专业村，有效提升深度贫困户种养殖综合效益。三是发展蔬菜产业。积极引导有条件的深度贫困户因地制宜发展适度规模的设施蔬菜和旱地蔬菜，在引洮一期新增灌区和旱地蔬菜种植区培育蔬菜产业村。四是壮大劳务产业。每年确保有劳动能力的深度贫困户实现转移就业，积极开展以建档立卡贫困劳动力个人为单位的村级贫困劳动力精准转移就业。不断拓展深度贫困家庭劳动力外出就业空间。同时，深度贫困村要深化改革，改善经济发展方式，重点发展深度贫困人口能够受益的特色产业，通过特色产业带动深度贫困人口增收。还要要大力引导当地企业和合作社吸纳深度贫困人口务工，增加其务工收入。

（六）加强社会保障兜底扶贫，构建“破解深度贫困问题”的安全屏障

一要统筹社会救助体系，特别是针对残疾等特殊深度贫困人口，确保其拥有基本生活条件；二要逐步提高基本养老保障水平；三要逐步健全“三留守”人员和残疾人关爱服务体系。对因残致贫的深度贫困人口和五保户等特殊人员，通过社会保障兜底，确保如期脱贫，确保不在短期内返贫。