空心村治理的多维度考量与重点突破

樊建旺，李铮

（菏泽医学专科学校，山东菏泽274000）

在实现中华民族伟大复兴的中国梦征途中，“三农”问题无疑是我国经济社会发展的短板和突破的重点。而这其中，空心村的存在和蔓延成为制约农村农业持续健康发展的重大现实问题，也是我国城乡协同发展需要克服的一个重大难题。

自本世纪以来，在城乡一体化发展的进程中，学者们开始注意到，在诸多农村地区，随着人口外流，村庄外延，形成的一种中心区域人口密度下降、废弃闲置房屋增多、在村庄外围相对集中居住的聚集形态。学界多用“空心村”、农村“空心化”“空壳村”等词语描述，这些年的研究，对于空心村的内涵界定、形成原因、发展历程、治理困境、影响与对策等方面取得了一定的成果。但是空心村问题形成时间长，产生原因复杂，影响面广阔且深远，结合全面建成小康社会、新农村建设等国家发展战略，对空心村问题发生原因及治理机制的探索具有重大的理论和现实意义。

1 空心村的形成机理

客观来讲，空心村的形成原因是多方面的，既有历史的原因，也有城乡发展不均衡的现实情况影响；既有制定变迁的因素，也有村民对生存发展环境的个人选择。基于简化分析的需要，这里从人（村民）和地（主要指宅基地）两个角度进行思考分析。

1.1 城市发展的虹吸效应

改革开放以来，城乡之间的差距被进一步拉大。相对于农村而言，城市意味着更高的工资收入、更多的就业机会、更好的医疗保障和更加优质的教育资源，这对农村居民的吸引力是显而易见的。一般而言，农村中的青壮年劳动力为了更高的收入选择到城市工作，农村中的高收入群体为了更好的社会保障条件和社会环境选择到城市居住。由此，农村的人才和资源不断往城市聚集，农村住宅被长期或者季节性的闲置成为常态。

1.2 农村经济社会发展的限制

自实行家庭联产承包责任制实施以来，农民的生产积极性空前高涨，农村发展也取得了丰硕的成果，但是，随着科技进步和人均耕地的减少，土地投入边际效率递减效应明显，农业的承载力遇到了瓶颈，农村产生了大量的剩余劳动力，根据刘易斯的二元经济发展模式理论，由于工农业间收入水平存在明显差距，农业剩余劳动力必然出现向工业部门流动的趋势，由此，劳动力由农村流向城市的趋势愈发明显。

1.3 土地使用管理制度不健全

自实行家庭联产承包责任制实施以来，我国农村土地特别是宅基地管理制度历经变迁，但集体所有，农户经营使用的基本形式保持了稳定。近年来，在确保土地集体所有制的基础上，各级政府不断探索农户资格权、使用权落地的新形式，协调优化国家、集体、农户和其他主体间的利益关系。但是，由于历史及现实因素，农村土地所有权虚置、宅基地退出机制缺失、土地流转不畅等问题长期存在，同时，乡村发展缺少规划，前期农民获取多余宅基地成本太低，迁出的农村人口“离乡不离土”、在农村居住的人口“建新不拆旧”等现象在大部分农村不同程度地存在着。

2 空心村治理的多维度考量

2.1 基于产权模式的考量[1]

所有权归农村集体，使用权归农民的土地产权模式适应了改革之初农村经济发展的形势，极大地促进了当时的农业及农村发展。但随着农村经济社会的发展，这种土地产权安排的局限性也逐步暴露出来。一是所有权的“虚置”问题。我国现行法律规定，我国农村土地为农村集体所有，而“农村集体”的概念较为宽泛，“乡镇”“行政村”和“村民小组”都为农村集体，不同权利主体的并列，必然会带来权利边界的混淆，权利冲突和责任推诿在所难免，这为土地的管理规划和合理流转带来诸多不便。同时所有权边界的模糊为代理人（基层组织的管理者）提供了自由操作的空间，在土地管理，尤其是宅基地的申请、审批和监督等工作中出现了寻租和腐败的现象，而宅基地的无序管理是空心村发展蔓延的直接动因之一。二是使用权及收益权实现制度不清晰，由于事实上存在着宅基地只能增不能减，缺乏宅基地退出制度，法律缺乏对宅基地流转的范围、方式、程序的明确规定，这进一步导致了宅基地的利用效率偏低，空置现象严重。

2.2 基于治理主体的考量[2]

空心村的治理主体涉及了国家、基层政府、村民及其他市场主体，他们的目标和价值取向以及相互间的竞合关系，都会对空心村治理绩效产生直接或者间接的影响。从国家层面而言，“发展是第一要务”，国家要实现民族复兴的伟业，要推进城乡一体化发展，离不开农村农业的发展，而农村价值量最大的生产资料是土地，所以，进行空心村治理，提升土地资源的实现效率，是应有之义；“稳定是发展的前提”，对广大农民而言，无论是农地还是宅基地，都是他们可以最后退守的阵地和最底线的保障，所以，保持农村农业政策方针的稳定性与延续性，是社会稳定的基石。从地方政府的层面而言，积极推进空心村治理的直接原因是破除城市发展的用地束缚问题，通过空心村治理与改造，节约土地资源，通过城乡建设用地增减挂钩政策，提升城市建设用地指标，进一步推进城镇化建设，并通过发展房地产等相关产业，提升地方财政收入。对于农民而言，现行政策既为他们提供了生存的保障，又对他们对美好生活的追求产生了束缚，如何在有保障的前提下，获得更好的生活环境和发展空间，是他们的主要诉求。总的来说，国家、地方和农民在空心村的治理方面存在着一致性，但是，在实际操作过程中，农民作为最直接的利益主体，如何发挥农民在空心村治理当中的作用，更为有效地保卫治理过程中他们的权益，完善一个真正多方参与的利益协调机制，是空心村治理过程中的一个重要问题。

2.3 基于传统文化的考量

我国传统文化历来把“成家和立业”作为人生中最重要的两件事，拥有住房是“成家”的前提，一般而言，子承父宅虽非明确的法律规定，但是相对稳定的非正式制度安排，“建新不拆旧”和继承问题上出现的纠纷，造成了很多老宅无人打理，却又不能交回集体的现象。

3 重点突破的着力点

空心村的治理是一个系统工程，它包含着城乡协调发展、培养乡村发展内生动力、改善和加强农村基层治理等诸多方面内容，但其最直接的表现和原因是村宅的闲置和宅基地流转的无序，所以，本文试以宅基地的流转为突破口，探索空心村治理的有效路径。

2018年中央一号文件明确提出，要探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”，落实稳定宅基地集体所有权，保障实现农户资格权和使用权[3]。考虑到宅基地流转权责主体不清晰、相关法律制度不完善、市场体系不健全等因素，因此，在宅基地流转的探索中，有必要从明晰细化产权制度、加强政府引导推动和兼顾流转效益和农民权益保护等方面推动宅基地流转。

3.1 完善“三权分置”制度体系

一是坐实集体所有权。作为社会主义制度的基石，土地公有的性质不容置疑和动摇，在现有宅基地集体所有的制度安排下，需要明确宅基地所有者的唯一主体，解决所有权虚置问题，避免各级集体之间的利益纠纷、责任推诿和规划缺失。在此基础上，推动所有权主体的法人化，通过立法和修改现行法律，给予所有权主体法人化资格，明晰其权利和责任，规范约束其行为。二是健全资格权的审查和退出机制。根据现行的宅基地管理办法，农村集体成员，在“一户一宅”的前提下，可以申请一定面积的宅基地用来自建房屋，但对于宅基地的退出缺乏严格细致的规定。随着我国城市化的发展，大量的农村人口迁移到了城市，但真正实现宅基地退出的农户并不多，究其原因，除了农民的乡土情结外，社会保障制度的不健全、宅基地退出缺乏刚性规定和退出机制不健全是主要原因。所以，要进一步完善健全宅基地的申请、审查和监督机制，进行动态管理，建立宅基地有偿退出机制，稳步有序地解决宅基地退出问题。三是适度放活农户使用权。随着市场经济的深入发展，宅基地的保障属性越来越淡化，而资产属性越来越明显，在这种情况下，适当放活宅基地使用权，不仅有利于激活闲置土地资源，而且有利于农民权益实现。所以，要健全对宅基地及其附着房屋的租赁、抵押、转让的制度安排，完善相应政策体系，化解防范流转可能带来的相关风险。

3.2 完善政府引导下的流转市场模式

在目前的宅基地流转模式中，存在着农民自发流转、集体流转和政府主导流转三种模式，但是，由于法律制度的不健全、流转市场体系的不完善、各方拥有信息的不对称，在农户和集体流转中往往出现游走法律许可的边缘，交易成本过高、集体代理人对农民权益的侵占等一系列问题，而政府主导下的宅基地流转模式，地方政府既是运动员，又是裁判员，往往又会出现征地价格不合理、政府独占土地增值收益等问题。所以，一个理想的宅基地交易模式，应该是由政府提供交易的法治保障、平台保障，各市场主体之间自由的博弈的市场交易模式。具体而言，地方政府首先应完成从参与者到裁判员的转变，做出长期发展规划，建立有效的激励制度，协调各方利益分配，促进宅基地的合理流转。针对信息不对称问题，应建立宅基地流转网上平台，提供相关法律政策、供求信息等，降低交易成本，提升流转效率。

3.3 协同推动流转效益和农民权益保障

对于农民而言，宅基地不仅是他们居者有其屋的基本依托，还是他们生存发展的基本保障。所以，在加快宅基地流转和推进空心村治理的过程中，不仅要考虑优化城乡土地资源配置，激活闲置土地资源，还应保障农民居住生活的基本条件，改善农民发展环境。一是因地制宜发展不同流转模式。在做出流转规划前，要充分考虑流转村庄的区位因素、当地工业化水平、村民收入的主要来源等方面，做出适应地方持续发展的流转方案。二是建立与土地流转相联动的公共服务机制。政府作为公共服务政策的供给者，应首先考虑失地农民的住房保障、就业、医疗、教育等系列问题，形成公共服务供给和土地流转的有效联动机制。