水产标准编制说明编写主要问题分析

房金岑，韩刚，何雅静，孙涛

(中国水产科学研究院，农业农村部水产品质量安全控制重点实验室，北京 100141)

标准是指通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件。标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础[1]。标准的技术指标是通过标准文本这一载体呈现的，因此标准文本的规范性是标准发挥作用的重要前提。标准文本的规范性除了涉及标准的编写外，还包括如何准确地将科学、技术和经验的综合成果体现在标准中，以及如何选择标准中的技术要素等问题[2]。标准文本的编写应符合GB/T1.1—2009《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》的有关要求。提出明确无歧义的条款，表述清楚和准确，是编写标准的目的性原则之一，也就是标准文本中呈现的技术指标是相关科学、技术和经验综合成果的“结果”，而确定“结果”的过程在文本中并不体现。确定“结果”的过程以及标准中技术要素的选择、标准编写完成后是否具有标准的基本属性等，需要在标准的编写说明中进行充分论述，因此，标准编制说明是标准必不可少的支持性文件。

《国家标准管理办法》第十六条对标准编制说明进行了明确规定：“负责起草单位应对所订国家标准的质量及其技术内容全面负责。应按GB/T1《标准化工作导则》的要求起草国家标准征求意见稿，同时编写“编制说明及有关附件”。标准编制说明包括以下10个方面的内容：(一)工作简况，包括任务来源、协作单位、主要工作过程、国家标准主要起草人及其所做的工作等; (二)国家标准编制原则和确定国家标准主要内容(如技术指标、参数、公式、性能要求、试验方法及检验规则等)的论据(包括试验、统计数据)，修订国家标准时，应增列新旧国家标准水平的对比; (三)主要试验(或验证)的分析、综述报告，技术经济论证，预期的经济效果; (四)采用国际标准和国外先进标准的程度，以及与国际、国外同类标准水平的对比情况，或与测试的国外样品、样机的有关数据对比情况; (五)与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系; (六)重大分歧意见的处理经过和依据; (七)国家标准作为强制性国家标准或推荐性国家标准的建议; (八)贯彻国家标准的要求和措施建议(包括组织措施、技术措施及过渡办法等内容); (九)废止现行有关标准的建议; (十)其他应予说明的事项[3]。

在标准化日常管理过程中有很多人询问编制说明的编写是否可以不按《国家标准管理办法》规定的十条要求来编写的问题。对此，国家标准技术审评中心在国家标准审核工作手册中给出了明确解答：《国家标准管理办法》第十六条规定了编制说明的十个方面的内容。该办法是《标准化法》的配套规章，原则上必须执行。需要强调的是，这十个方面是通用要求，适用于所有标准的编制说明，但在实际中其要求的程度根据具体标准项目而有所区别。某一类型的标准，可能存在编制说明的十方面内容中有个别方面不存在，这种情况下这一方面也不可能删除，而是要列出该方面的标题，其下以“无”来表明不存在这方面的情况说明。如(六)“重大分歧意见的处理经过和依据”、(十)“其他应予说明的事项”，若没有，此项可保留标题，内容可写“无”[4]。许多起草组不了解编制说明的重要性和编写要求，随意更改或删减编制说明的标题，在标准审查时经常被退回，要求修改完善。为帮助标准起草组规范编写标准编制说明，本文对水产标准编制说明编写中存在的主要问题进行汇总分析，供相关人员参考。

1 工作简况编写存在的主要问题

工作简况包括任务来源、协作单位、主要工作过程、国家标准主要起草人及其所做的工作等，这部分内容编写主要存在3个方面的问题。

1.1 任务来源不明确

许多起草组不了解编写“任务来源”的目的，起草这部分内容时，仅简要说明标准计划下达部门、年度和计划编号以及标准主要起草单位等，这远远达不到“任务来源”编写目的的要求。任务来源首先要阐述标准制定或修订的必要性、拟要解决的主要问题以及要达到的目的等；其次，再简要说明标准计划下达部门、年度、计划编号和标准主要起草单位等。该部分内容具有承前启后的作用。“前”要和标准名称、范围对应，审查标准名称、范围时，要对应该部分内容进行审查，考察标准规定的内容和适用范围能否达到预期的目的。“后”明确了标准研究的主要内容以及试验或验证的范围，是审查标准主要内容的确定依据以及试验或验证是否充分的依据。

1.2 起草组人员组成不合理

部分标准适用范围广、涉及相关方多，但起草组成员只由本单位、本研究团队成员组成，这不符合标准“协商一致”的要求。标准征求意见稿需要起草组全体成员协商一致，如果起草组组成不合理，将难以达到协商一致的目的。这是目前普遍存在的问题，为此，国家标准和行业标准在立项阶段就提出了明确要求，鼓励各相关方共同参与标准制修订。因此，标准起草牵头单位应根据标准适用范围和涉及领域，积极吸纳各相关人员共同组成起草组，共同研究制修订标准，以提高标准的适用性和可操作性。

1.3 主要工作过程记录不完善

标准计划从下达到报批，需经过起草、征求意见和审定等阶段，每个阶段都有相应的要求，起草组应该按照各阶段的要求开展工作，并在编制说明中如实记录编制过程。随着标准编制进程不断修改和补充完善不同阶段(起草、征求意见及审定)所开展的工作，为审查标准编制过程是否符合程序要求提供依据。

2 标准编制原则和标准主要内容确定论据编写存在的主要问题

2.1 对标准编制原则理解不到位

在起草标准编制说明中的编制原则部分时，常见的问题是略过该部分内容，或者千篇一律按以下内容表述：“本标准严格按照GB/T1.1—2009《标准化工作导则 第1部分:标准的结构和编写》和相关法律法规的要求进行编制起草”。出现上述问题的原因，与相关人员不能充分理解“标准编制原则”真正内涵有关。《国家标准管理办法》把标准编制原则和确定国家标准主要内容的论据放在一起，笔者认为这里所说的“标准编制原则”是指确定标准主要内容所依据的原则。要达到制定标准的目的，实现确定的目标可能有不同途径。而途径不同，标准规范性技术要素中的要求就不同，这里选择途径所依据的法则,即标准编制的原则。如《冷冻水产品冰衣限量》标准研制，制定该标准的目的是解决目前市场上水产品过度包冰衣，防范不法企业欺骗消费者等，制定标准的目标是根据产品特性确定合理的冰衣厚度，同时为监督检查提供相应的配套检测方法。根据该标准制定的目的和目标，该标准规范性技术要素包括冰衣限量及其配套检测方法。因此，该标准编制原则应该从以下方面考虑：1)确定冰衣限量。在确保产品品质(如避免产品干耗和防止氧化)的前提下，按最小(或最薄)确定冰衣厚度。2)配套检测方法需要对检测对象进行解冻后称其净重。目前，有多种水产品解冻方法，如自然解冻、微波解冻及流水解冻等。根据制标的目的，确定选择解冻方法的原则：快速、成熟、易操作以及产品成分流失最小等，按照确定的原则，标准中规定用选择流水解冻的方法。

综上所述，标准编制原则不能随意删减，要为标准规范性技术内容的确定提供原则依据。

2.2 对标准主要内容的论据理解不到位

有的起草组不明白哪些是“标准主要内容”，在起草该部分内容时，从范围、规范性引用文件开始写起，有的则直接把标题改为“标准主要内容”，重复标准文本的内容。标准主要内容的论据的内容重点是在确定标准主要内容的“论据”上，包括试验、统计数据等，它是审查标准主要内容确定依据是否充分的依据。在编制说明第二部分的标题中已明确指出标准主要内容包括技术指标、参数、公式、性能要求、试验方法及检验规则等，修订标准时，应增列新旧标准水平的对比。从标准要素组成看，标准由资料性要素和规范性要素组成，规范性要素由规范性一般要素(如名称、范围和规范性引用文件)和规范性技术要素(如术语定义、符号和缩略语、要求及规范性附录等)组成。这里所说的“标准主要内容”是指规范性技术要素要求和规范性附录中包括的技术指标、参数、公式、性能要求、试验方法及检验规则等,在编制说明中要对上述内容确定的过程，包括试验设计、实验范围、参考文献、所获数据以及统计方法等要进行逐一论述。

2.3 标准主要内容确定的论据不充分

标准主要内容确定的论据是否充分，是标准规范性技术要素确定是否科学的关键，也是能否达到制定标准目的，实现确定目标的关键。在标准日常管理中发现这部分内容存在问题较多，给标准管理，尤其是标准审定带来很多麻烦。问题主要表现在：1)照搬标准文本，或简单地将文本改写；2)只强调本单位的科研实力，或只强调本标准有哪些重大科研项目支撑、获过多少奖、发表过多少论文、获得多少专利等，而针对标准主要内容做了哪些研究却不论述；3)只说明在本企业或在某一区域进行了研究，而在标准界定的范围内做了什么研究没有论述；4)用类似经过长期的、科学的研究，通过科学的统计等总结性、概述性语言来表述确定了某个指标，而不能提供具体研究内容、统计方法等；5)将标准主要内容的论据和编制说明第3部分“主要试验(或验证)的分析、综述报告”合并等。

针对以上问题，全国水产标准化技术委员会(以下简称水标委)在起草人员培训中特别强调，编写本部分内容，须对应规范性技术要素——“要求”中的每项指标，包括技术指标、参数、公式、性能要求、实验方法及检验规则等分别提供论据。论据包括但不限于以下内容：研究范围，抽样方案(抽样地点、时间及数量等)，试验的具体数据(列表)，参考文献(要有权威性)及统计方法等。

3 试验(或验证)、技术经济论证及预期的经济效果编写存在的主要问题

这一部分包括3个方面的内容：一是通过试验(或验证)分析标准是否具有重现性，即是否具有共同使用和重复使用的属性，也就是标题中“主要试验(或验证)的分析、综述报告”要论述的内容；二是要论证标准技术内容是否先进，且经济上合理；三是论述标准实施后预计能取得什么经济效果。通过上述3部分内容，才能综合判断一项标准能否达到预期的制标目的，缺一不可。许多起草组对该部分的要求理解不到位，要么只写前半部分“主要试验(或验证)的分析、综述报告”，要么只写后半部分“技术经济论证，预期的经济效果”，能按要求完整描述的少见。

3.1 主要试验(或验证)的分析、综述报告编写存在的主要问题

从日常管理看，这部分内容编写主要存在以下两方面的问题。

1)部分起草组不了解该部分内容与“标准主要内容的论据”有什么区别，把两者合并编写。“标准主要内容的论据”主要论述为什么、怎么样确定标准主要内容，而“主要试验(或验证)的分析、综述报告”重点论述已确定的“标准主要内容”是否具有重现性，是否具有共同使用和重复使用的标准属性，是否符合标准制定的相关基本原则。二者论述的角度、目的均不同，不能混为一谈。

2)有些起草组认为自己起草的标准不是试验方法或种质标准，不需要试验或验证，因此，在编制说明中删除了该部分的内容。产生这一问题的主要原因是对标准的定义理解不到位。标准是供共同使用和重复使用的文件，要求标准必须有良好的重现性，因此，任何标准都需要试验或验证，只是试验或验证的手段不同。验证手段包括但不限于：试验室验证、走访调研、会议研讨、标准征求意见和审定等方式。采取哪种验证手段要根据标准的类型和制定标准的目的选择不同的方式。除了选择适当的验证手段，这里重点是将试验或验证的结果与标准制修订的目的以及拟达到的目标进行对比分析，论述是否达到了制修订标准的目的，而非仅仅是描述试验或验证的过程。

3.2 技术经济论证编写存在的主要问题

许多起草组把技术经济论证与预期的经济效果的标题合并，但在论述时，仅写几句诸如“本标准的实施可为行业主管部门依法行政提供技术支撑”等原则性的话语，但标准内容在技术上是否先进，经济上是否合理却只字不提。这部分内容直接涉及到标准的适用性和可操作性，以及实施后的效果，应单独论述。新《标准化法》和标准管理制度非常重视标准的技术经济论证。新《标准化法》第二十二条规定：“制定标准应当有利于科学合理利用资源，推广科学技术成果，增强产品的安全性、通用性及可替换性，提高社会效益、生态效益和经济效益，做到技术上先进、经济上合理。”国标立项评估现场答辩时，要求说明拟立项标准的“技术的先进性、创新性和产业化情况”。这里特别强调，“技术上先进”是一个相对概念，不是技术上越先进越好，必须结合中国实际情况，在技术先进的同时，经济上还必须合理。

3.3 预期的经济效果编写存在的主要问题

在日常管理中发现，有些起草组，尤其同一单位牵头制定的多个标准，不管标准化的对象和目的是什么，在写这部分内容时，经常存在雷同现象。经济效果多以为谁提供了技术支撑，促进了产业发展来表述。由于每项标准都有各自标准化的目的，预期达到的目标也不尽相同，因此，每项标准预期的经济效果也不可能相同。在写这部分内容时，需对应每项标准的标准化目的和拟达目标进行论述。标准化的目的通常有：保证可用性，保障健康安全，保护环境或促进资源合理利用，便于接口、互换、兼容或相互配合，利于品种控制，促进相互理解和交流等。效益可从社会的、生态的和经济的几个方面论述。

4 与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系编写存在的主要问题

大部分标准编制说明在写到这部分内容时，只写明：“无冲突”或“无矛盾”，而在标准审定时，审定专家问起草组制定的标准与哪些法律、法规和强制性国家标准相关时，许多起草人员回答不上来。农业行业标准在报批时有了新的规定，要求起草组在报批材料中分别简要说明立项的理由和依据。立项的依据主要从适用的法律、法规、部门规章以及行业管理部门的职责等方面表述，许多起草组不知道所撰写的标准与哪些法律、法规、部门规章有关，立项依据不严谨、不规范，多次被行业标准管理部门退回重写。如果不知道有哪些相关的法律、法规和强制性国家标准，“无冲突”或“无矛盾”的结论根本无从谈起。

产生上述问题的主要原因是起草人员不了解标准与法律、法规和强制性国家标准的关系，不会识别相关的法律、法规和强制性标准，以及相关的支撑点。标准是为相关的法律、法规和强制性标准的实施提供技术支撑和配套的文件，只有相关的法律、法规和强制性标准需要标准提供支撑或配套时才有制定标准的必要。例如，《水生生物增殖放流管理规定》第十条规定：“用于增殖放流的亲体、苗种等水生生物应当是本地种。苗种应当是本地种的原种或者子一代……。”如何证明苗种是本地种的原种或者子一代，应需要制定配套的种质标准。因此，标准在立项阶段，甚至一些科研项目要求形成标准时，在科研项目研究时就要收集和识别相关的法律法规和部门规章，找准支撑点，为标准立项提供依据。目前，全国水标委要求编写该部分内容时，要列表说明适用的相关法律法规及强制性标准。

5 贯彻标准的要求和措施建议编写存在的主要问题

“本标准作为推荐性国家标准(或行业标准)，建议主管部门尽快发布实施，加大宣贯培训的力度。”这是目前大部分起草组在编写“贯彻标准的要求和措施建议”时所表述的内容，但这与该部分内容的编写要求不符。该部分内容应主要说明贯彻实施标准所需要条件，包括应采取的组织措施、技术措施及过渡办法等。不同的标准，贯彻实施所需要的条件不同，因此，应根据标准类型、标准化对象以及实施主体等，分别给出相应的实施所需条件和措施建议。起草组应认真研究分析实施标准所需要的条件，必要时应给标准发布部门提出标准从发布到实施应预留的过渡期限建议。产品类标准应充分考虑产业发展现状和企业生产实际，给生产单位留出一定的过渡期。为贯彻落实国务院办公厅《深化标准化工作改革方案》的通知要求，各级标准化行政主管部门越来越重视标准的落地实施。国家标准和农业行业标准在立项阶段就要求考虑标准实施的主体、措施建议以及预期的经济效益等。

6 其他应予说明的事项

“无”是绝大部分起草组在“其他应予说明的事项”部分的撰写内容与形式。实际上，有些标准还是有事项应在该部分进行说明，只是起草组不清楚在此处应该说明哪些事项。当在标准起草过程中，遇到以下事项时，应该在该部分进行说明。一是当标准中涉及必要专利时，应该进行说明。二是当标准需要变更名称时，应该进行说明。根据国家标准和农业行业标准管理要求，标准计划一旦下达，起草组不可随意更改标准名称，征求意见稿和送审稿中标准名称必须与下达计划的名称保持一致。如确实需要变更名称，起草组应该在编制说明送审稿的这一部分说明变更名称的理由。在标准审定时，提醒审定专家组予以考虑。只有当标准审定后，审定专家组同意变更标准名称时，在标准的报批稿中才可以变更。需要特别强调，目前国家标准计划下达后，包括标准审定时都不可随意更改标准名称。如需变更，起草组应按照国家标准委的要求，提出标准变更名称的申请，逐级上报，经国家标准委审核同意后，方可变更。

7 结语

标准编制说明是《标准化法》配套规章《国家标准管理办法》的要求，是标准编制过程的记录性文件，为标准主要内容的确定提供论据，为审查标准的适用性、协调性、一致性和规范性等提供支撑，是判定标准先进性程度的支持性文件。因此，标准编制说明是标准制定过程中必不可少的文件。要想避免上述问题，标准起草组应经常参加相关标准化知识培训，熟悉和清楚编制说明的重要性，领会各章节设置的目的、意义和编写要求。在标准预研阶段就注意收集并保存相关资料，为编制说明的编写做好储备，并根据标准研制的不同阶段要求，对编制说明进行补充、修改和完善。