美军战区指挥体制改革

张策

战区联合作战指挥机构是实现军种作战力量融合、有效发挥联合作战整体效能的关键环节。在俄罗斯和中国相继完成联合作战指挥体制改革后，美军也正在着手进行新一轮战区指挥机构调整改革。

2017年，美国参议院军事委员会在年度国防授权法案中提出了多项改革战区司令部组织结构的提案。其中一个提案“要求国防部長选定一个战区司令部为试点进行组织结构改革，以联合任务部队取代战区军种指挥机构作为实施军事行动指挥任务的主体”。改革试点旨在促进整个指挥机构的作战行动融合，精简不必要的管理层次，减少参谋人员数量。其中最引人注目的一点是提出将战区司令部的指挥体系设置由通常的下属军种司令部改为若干联合任务部队。美军非洲司令部将可能成为试行和评估这种新型指挥控制结构的实验田。

1986年《戈德华特-尼科尔斯法案》的成功实施，为以后的几次组织结构改革提供了积极动力。改革的焦点都集中在用“联合”来终止单一军种的狭隘思想观念。正如前国防部长查克·哈格尔所说：“《戈德华特-尼科尔斯法案》成功之处在于通过加强联合参谋部和战区司令部的地位作用实现其目标，而实现这一目标具体的做法是将联合机构和指挥流程置于军种机构和指挥流程之上。前者地位的升高并不会自动导致后者作用的缩小。”当前美军提出向“复杂世界的战争”转变，需要采取不同的军事指挥和控制手段。战区指挥体制迫切需要调整改革，以适应网络作战、太空作战等新型作战功能，持续推进指挥机构精简高效。

当今时代的战争已经从传统的国家对国家之间的冲突转变为国家对非国家行为者之间难以预测、相互交织的冲突，地理界限已经不再是决定军事行动指挥控制结构的最重要因素。2016年8月，参联会作战计划与协调部发布了第二版《战区指挥官指挥控制组织结构选择》的重点文件，该文件分析了在稳定状态或危机行动中联合作战指挥官可供选择的几种指挥控制方式。传统上，战区司令部的下一层级指挥机构组成，可以区分为3种类型：一是战区军种指挥机构，二是下级联合指挥机构，三是职能要素指挥机构。虽然美军并没有关于战区司令部必须采用的组织结构标准模板，但通常都以战区各军种指挥机构作为下属，另外附加一个特种作战指挥机构。

采用联合任务部队模式并非前所未有，在《戈德华特-尼科尔斯法案》通过后的几年中，有过几次成功运用。1989年美军入侵巴拿马的“正义事业”行动就是在南方司令部指挥下，由联合任务部队实施指挥的第一个成功案例。目前，非洲之角合成联合任务部队就是隶属非洲司令部的一个联合任务部队范例，负责监督和执行在索马里及东非广大地区的反恐任务。尽管联合任务部队通常在成立之时就限定了其持续的时间，但近年来，这种临时性模式已经发生了变化，出现了很多近乎固定模式的联合任务部队，如非洲之角合成联合任务部队和关塔那摩联合任务部队就是典型例证。

为什么选择非洲司令部

虽然美军非洲司令部的任务覆盖整个非洲大陆，并且展开了15个以上的军事行动，但是它却是美军中力量最弱的指挥体系。特别是近年来中非合作迅猛发展的势头，也引起美军对这一地区战略布局的高度担忧。非洲司令部所属部队规模有限，主要依赖于美军欧洲司令部的“力量部署和力量分配协议”来遂行其任务，调整改革相对容易。目前，非洲司令部有6个下属指挥机构，其中3个与欧洲司令部共享。

非洲战区空军同时也挂着欧洲战区空军的牌子，总部设在德国拉姆斯坦航空基地。它为欧洲战区和非洲战区军事行动提供前方空中力量基地和相应的基础设施，同时还支援北大西洋公约组织的空中作战行动和筹划工作。

美国非洲司令部徽章

非洲战区陆军以前称为“南欧任务部队”，负责提供战区任务指挥和作战力量运用，协助安全部队的行动，并对非洲司令部在非洲战区的地面作战行动提供支援。总部位于意大利文森萨。

非洲之角合成联合任务部队是一支多国任务部队，承担打击东非暴力极端主义组织的任务，通过其实现作战力量快速投送，建立防御能力和同国际伙伴进行合作的能力。总部设在吉布提勒莫尼耶军营。

非洲战区海军陆战队同时也担任欧洲战区海军陆战队，总部设在德国的斯图加特。在非洲战区责任区内部署有一个特殊用途的海军陆战队空地一体任务部队，用于应对危机情况。

非洲战区海军同时也担任欧洲战区海军，并负责那不勒斯海上支援行动，总部设在意大利那不勒斯。下辖美国海军第六舰队，包括永久和轮转部署的海军力量，在战区责任区内遂行弹道导弹防御和其他任务。

非洲战区特种作战司令部是一个职能性下属指挥机构，设在德国斯图加特。非洲司令部对非洲战区特种作战司令部拥有作战行动控制权，美军特种作战司令部保持有作战指挥权。

在非洲战区的6个下属指挥机构中，只有一半在非洲战区责任区内具有单一性的专门任务。如果将非洲战区司令部转换为一系列联合任务部队的组织结构，非洲之角合成联合任务部队和非洲战区特种作战司令部将基本保持不变。作为一个只管辖有限规模部队的经济型部队指挥机构，非洲战区司令部必将获益于对过时的军种指挥系统进行重组，最大限度地提高效率和精减参谋人员。精干的、面向任务的指挥控制结构能快速应对作战责任区内许多突发性危机和任务。非洲战区不存在任何当前面临的或预先计划的主要作战行动，使战区指挥官有广阔的空间探索新型指挥控制系统。

在资源约束环境下组织结构改革的挑战

改革提案的一个主要假设是希望尽量不减少美国在非洲的军事足迹。非洲大陆幅员辽阔，非洲国家对殖民主义非常敏感，以及美国缺乏在非洲建立大型海外军事力量体系的政治意愿，这些都是导致美国希望减少在非洲大陆存在的因素。非洲司令部完成自身任务取决于国防部长批准的部队部署，这些力量资源的分配通常涉及与欧洲司令部和中央司令部共享作战部队和部署态势的协议。除非有执行战术任务的需求，指挥控制结构改革将不会增加美军在非洲的军事存在。美军特种作战部队将继续在军事行动中发挥着超越常规部队的作用，因此，非洲战区特种作战部队将继续保持目前战区特种作战司令部的地位。

指挥控制改革提案使战区指挥具有更大的灵活性，将赋予战区指挥官在应对紧急情况时的优先权，可提高区域内伙伴国的能力，以及应对意外的威胁。同时，基于职能的联合任务部队的组织结构将不会导致战区司令部参谋人员数量的净增加。

由于非洲战区陆军是唯一不与欧洲司令部共享的军种指挥机构，因此非常适合转换为北非和西非联合任务部队。非洲战区陆军将需要额外的参谋人员来扩充其角色，成为一个全面作战化的联合任务部队。其行政管理人员、作战筹划人员和领导机构的扩大，将导致战区空军、海军和海军陆战队的人员比例缩小。美军条令规定，“当战区接受指示创建联合任务部队司令部时，战区指挥官制定一个联合人力配置文件，所需人员尽可能从战区司令部人员中挑选，而后提交给人力资源部作为联合人员扩充文件进行审批”。军种要素指挥机构将根据相应参谋岗位的职能和任务需要提供人力输送，以前参谋人员需求主要支持以整个非洲战区为中心的作战行动，现在将转移到新的联合任务部队司令部需求。

美国非洲司令部新任司令瓦尔德豪瑟上将

美国非洲司令部的主要任务是训练东道国军队

联合任务部队组织结构的确立

为支持国防授权法案提出的试点方案，军方建议战区新的下属联合任务部队架构，将围绕现有的非洲司令部战区战役计划确定的行动线进行构建。非洲战区战役计划列出了5条行动线，每一条行动线都有与最终状态相关的支撑性阶段目标。行动线1：消灭索马里青年党，移交非洲联盟特派团;行动线2：打击萨赫勒-马格里布地区暴力极端组织，遏制利比亚的动荡状态;行动线3：遏制和打击博科圣地组织;行动线4：阻止几内亚湾、中非地区的非法活动;行动线5：加强非洲伙伴国维和、人道主义援助和救灾能力建设。

战区战役计划确定的行动线1～4清晰地满足了使用联合任务部队的动机需求，并且针对这些行动线建立联合任务部队，能够让非洲司令部保持对整个责任区的关注，而由联合任务部队专门处理某条特定行动线的相关问题。

非洲之角合成联合任务部队以实现支持作战线1为目标，已经展现出良好态势。此外，在其作战区域遂行作战线1的同时，还持续支持达成作战线5的目标。由于这支联合任务部队主要关注作战线的首要任务，因此没有必要对其组织结构或所赋予的任务进行大的调整。然而，作战线2～4将需要有一支单独的和新的指挥控制机构来承担。美军建议建立一个新的北非和西非合成联合任务部队，用于解决这些地区与作战线2～4相关的一系列问题。与非洲之角合成联合任务部队一样，北非和西非合成联合任务部队将负责协调和遂行其作战区内的军事活动，并支持达成作战线5的目标。

非洲之角合成联合任务部队是一支合成的联合任务部队，“合成”是指有多个国家成员加入，这样有助于参谋工作和任务实施，因此，北非和西非联合任务部队应该构建为合成联合任务部队。美国及其盟国为分享共同利益，希望非洲保持稳定，加强在非洲的反恐行动、遏制移民流动和国防力量建设。建立北非和西非合成联合任务部队正是出于这样的考量。

非洲战区司令部实施试点改革方案的指挥控制组织结构由目前的6个下属指挥机构缩减为3个，即：北非和西非合成联合任务部队、非洲之角合成联合任务部队和非洲战区特种作战部队司令部。虽然联合任务部队的使命完成后，联合任务部队便可能被取消，但这种模式在未来5年内将保持相对稳定的关系，可以满足完成指挥控制组织结构评估的时间要求。

与非洲战区战役计划的行动线相一致，非洲司令部将接受没有联合任务的部队用于防范责任区南部地区的风险。美军认为这一地区相对比较稳定，没有重大的暴力极端组织威胁，军事行动主要保障内部安全。作为责任区内的重点部分，非洲战区司令部将会通过筹划和协调使用美军陆军区域合作部队、陆军国民警卫队国家伙伴关系项目，及其他军事资源和跨机构力量资源（例如美国海岸警卫队）来支持行动线5的目标，以达成行动线5的最终状态。

构建联合任务部队指挥控制组织结构的原则

联合部队指挥官的指挥控制组织结构应当聚焦于其担负的任务、部署位置、部队能力和其他相关事项，其构建原则包括以下方面：责权简约，控制跨度合理，作战部队具有整体性和协同作战能力。

美国驻吉布提莱蒙尼尔军营

两支合成联合任务部队的指挥机构应当通过明确特定目标的方法遵循责权简约原则，其目标与各联合任务部队相关的行动线相一致。这一原则将保证统一指挥，明确其在整个战区内的地位作用、责任和权力，不仅适用于各联合任务部队，也适用于非洲司令部。关于控制跨度合理的原则，非洲之角合成联合任务部队与该原则相符，而北非和西非合成联合任务部队却面临各种不同的复杂问题、不同的目标和地理环境，要求筹划者综合考虑军事活动的范围与规模，使之与责任区所属部队能力相匹配。而从战区的角度看，则恰恰相反，北非和西非合成联合任务部队加入非洲战区司令部的责任区，将对战区指挥官指挥能力产生积极的影响，使其控制跨度更为合理。

当作战部队分配到联合任务部队后，便与其指挥控制体系建立起联系，最大限度地提高其作战效能，从而保证了作战部队具有整体性的原则。在提出的联合任务部队组织结构改革方案中，不存在影响作战部队整体性的突出问题。虽然联合任务部队指挥官具有作战控制权，可以重新编组所属部队，但只有在充足理由的情况下才会这么做。为加强协同作战能力，非洲战区司令部需要确保在各级参谋人员间共享对作战情况的理解，各联合任务部队的指挥系统、组织结构、联络要求、战斗节奏和衔接将影响整个责任区。同时，每支联合任务部队也必须对所属部队采取同样措施，使他们共同实现作战目标。此外，协同作战能力还应当扩展到战区司令部、联合任务部队与责任区内的各国使馆团队间的协调，确保形成一个整体性政府合作的方式，以便解决各种问题和协调责任区内各项活动。非洲战区特种作战部队需要与各合成联合任务部队保持密切协调和协同作战能力，因为特种作战任务将延伸到两支合成联合任务部队的地理边界中。

结  语

将当前基于军种要素的下级指挥机构模式转变为提议中的双联合任务部队结构模式，联合司令部计划将制定出非洲司令部指挥控制组织结构改革实施方案，为评估新的流程明确一系列时间节点。此外，最近更新的非洲战区司令部与欧洲战区司令部之间作战部队分配的各种协议备忘录，将能够使作战部队及时进行交流，迅速执行作战行动、安全合作活动，以及其他可能发生的应急行动。

美军认为，虽然这种组织结构的变革存在一定固有的风险，但联合任务部队指挥控制系统產生的潜在优势和效率要远大于这种转换带来的相应挑战。这种新型联合任务部队组织结构模式的主要优点是，由战区指挥官建立下级司令部，能够灵活地应对突发危机，并按照战区战役计划设定的行动线保持对威胁的及时关注。美军认为，这种新型组织结构可能比传统的基于军种指挥机构的战区指挥体系具有更多的潜在优势，尤其是在非洲司令部的责任区。

责任编辑：葛  妍