民办高校公信力重塑中的政府角色与行动策略

陈文联

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083)

自2007年陈平原发表《大学公信力为何下降》[注]陈平原：《大学公信力为何下降》，《中国青年报》2007年11月14日，第5版。一文以来，大学公信力问题逐渐引起学者们的关注。李莉等(2009)[注]李莉、彭世文、侯盾：《试论和谐社会视角下的大学公信力构建》，《湖南大学学报(社会科学版)》2009年第5期，第61-64页。、张会杰(2012)[注]张会杰：《教育舆情评析及大学公信力场域之构建——以清华“真维斯楼”舆论话题为例》，《复旦教育论坛》2012年第2期，第66-70页。、徐超富等(2013)[注]徐超富、詹淑兰：《我国大学公信力的实证研究——以湖南省长沙地区为例》，《湖南师范大学教育科学学报》2013年第4期，第76-82页。和唐安奎(2014)唐安奎：《大学公信力的危机与重塑》，《教育发展研究》2014年第19期，第80-84页。对我国高校公信力问题进行分析，认真反思大学发展的现状与问题。但现有研究成果中，涉及民办高校公信力问题研究的文章仅2篇尹晓敏：《论民办高校公信力的流失与重塑》，《现代教育科学》2009年第1期，第1-4页。孟丽菊、张彬彬：《民办高校公信力的构建与提升》，《辽宁师范大学学报(社会科学版)》2012年第2期，第206-210页。。学者们对高校公信力问题进行研究，不仅是源于我国大学发展现状的差强人意，更是着眼于我国高校的核心竞争力与可持续发展。与公办高校相比，民办高校在我国高等教育体系中处于弱势地位，其社会影响力与声誉度远不如公办高校。公信力日渐式微，是影响当前我国民办高等教育健康持续发展的一个重要因素。民办高校公信力提升是一项复杂的系统工程，不仅需民办高校自身的努力，还涉及法律与政策环境、文化传统等诸多因素的联动。在我国高等教育市场机制发育尚不成熟、“官尊民卑”传统观念仍根深蒂固的背景下，研究政府在推进民办高校公信力提升过程中的角色与作为，具有非常重要的意义。

一、民办高校公信力流失的现实表征

公信力指“使公众信任的力量”。高校公信力包括理念、制度、行为和产品四个基本要素，其中产品公信力是高校公信力的核心要素[注]④⑥张中胜、杨满仁：《大学制度与高校社会公信力的关系探析》，《教育观察(上旬刊)》 2013年第11期，第45-47页。。民办高校公信力的现状可以围绕上述四个要素来具体把握。

(一)价值取向营利性：理念公信力流失

公益性是教育的本质属性。无论是2002年出台的《民办教育促进法》、2004年发布的实施条例，还是2016年修订的《民办教育促进法》、2018年发布的实施条例修订草案，抑或是国务院2016年颁发的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，都反复强调民办学校应“坚持教育公益性”。2016年后出台的民办教育相关文件，在明确民办学校分类管理原则的同时，始终强调“无论是营利性民办学校，还是非营利性民办学校，都要始终把社会效益放在首位”和“坚持教育的公益属性”。也就是说，无论是营利性民办高校还是非营利性民办高校，必须牢守办学公益性的底线，不能牺牲社会效益而盲目追求利益的最大化。否则，民办高校尤其是非营利性民办高校，将失去国家、社会所赋予的合法性，得不到社会、政府、学生及家长等利益相关方的认可与信任。

我国民办高校以“投资兴办”而非“捐资办学”为其主要特征，逐利是资本的本性，因此，相当部分民办高校在办学实践中不能坚持公益性的追求，而是借“公益性”之名行“趋利性”之实，盲目追求学校规模的扩大，追逐短期内经济利益的最大化，“逐利”色彩与行为亦愈来愈浓厚、愈来愈普遍。“一些民办高校举办者通过关联交易的方式将学校办学结余和资产转移到学校举办者控制的公司中，最大限度地提取回报或转移、抽逃资产。”[注]周红卫：《民办高校控制权私利来源途径和方式的案例研究》，《中国高教研究》2012年第4期，第20-25页。对利益的过度追求，异化了高等教育的本质，“也与公众的期望和愿景形成了巨大的反差，导致民办高校的社会信誉度江河日下”[注]王庆如、司晓宏：《民办高校发展面临的“高原现象”探析——以陕西民办普通高校为例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55页。。公益性教育目标在趋利的要求下被弱化，民办高校公信力自然受到严峻挑战。

(二)学校管理家族化：制度公信力流失

制度公信力是高校公信力之根本，它是指高校因其管理制度具有科学性和有效性而赢得社会信任，进而产生的社会影响力[注]④。治理制度是高校管理制度的核心，因此，提升高校制度公信力的关键在于构建以“产权明晰、职责明确”为核心的大学治理制度，这不仅是高校实现可持续发展的保障，也是高校获得社会认可与信任的保证。部分民办高校的家族化倾向严重影响了公众对民办高校的信任度，也因此成为民办高校公信力流失的重要因素。

目前，我国民办高校虽然从形式上构建了法人治理结构，但是“绝大多数民办高校经营决策仍为家族或‘内部人’所控制”，家族化管理倾向十分明显[注]陈文联：《构建民办高校共同法人治理结构的现实思考》，《国家教育行政学院学报》2009年第7期，第69-74页。，学校法人治理在某种程度上形同虚设。在相当部分民办高校中，董事会成员呈现“子承父母业”的代际传承特点和“夫妻店、兄弟连、父子兵”的家族化倾向，漠视广大教师等核心利益相关者的利益；家族人员或企业高管不懂高等教育规律，却牢牢掌控学校重要职能部门的领导权；董事会议事规则的不健全、董事长与校长之间的权力冲突频现以及监督机构的普遍缺失，使民办高校面临着很大的办学风险。家族化倾向导致民办高校管理科学化、民主化和规范化管理水平极其有限，管理制度不健全、有章不循现象较为普遍，甚至因内部矛盾激化导致学校终止办学，造成民办高校公信力下降。

(三)办学行为失信：行为公信力流失

行为公信力是指高校因其办学行为具有正当性和规范性而赢得社会信任，进而产生的社会影响力[注]⑥。办学行为的正当性和规范性，是高校公信力的关键。如果高校的办学行为失当、失范，偏离教育规律和办学规律，其办学行为将削减甚至破坏已经形成的公信力。民办高校在招生宣传、收费退费等方面存在的失信行为，一直为社会所诟病，直接导致其行为公信力的下降。

1.招生宣传失实。面对生源市场日趋激烈的竞争，民办高校的招生压力日渐增大。为了多招生，一些民办高校利用虚假招生广告吸引家长和学生的眼球：或随意夸大学校现有的办学条件，进行欺骗式招生；或故意混淆、不注明办学性质和办学层次，采用模糊性词语进行误导式招生；或委托某些机构或个人，进行高额回扣式招生。种种失范的招生行为，招致公众对部分民办高校诚信的质疑。

2.收费退费失信。近年来，教育行政部门加强了对教育收费的监督，福建等省还出台了《民办教育收费管理实施细则》，以加强对民办教育乱收费现象的治理。但是，一些民办高校除了超范围、超标准向学生收取学费、住宿费和各类代办费之外，还存在其他乱收费现象。民办高校涉及学生的收费项目名目繁多，有的甚至是早已被国家明令禁止的。同时，一些民办高校存在退费失信的现象。一般来说，学生因故转学、退学以及其他原因终止学业的，其入学时缴纳的学费、住宿费和代办费等费用，应按规定予以清退。但是，一些民办高校并未清退相关费用，造成退费纠纷时有发生。收费和退费的失信，不仅直接损害了学生权益，也损害了民办高校自身的形象和声誉。

(四)教育质量不高：产品公信力流失

产品公信力是高校公信力的核心要素。如果民办高校不能为社会提供高质量的教育产品和服务，将从根本上动摇社会对民办高校的信任。教育质量不高，使公众对民办高校信心不足，这是民办高校公信力流失的根本因素。

改革开放以来，我国民办高等教育取得了长足的发展，但这种进展主要是在数量上，在质量上与公众的期望还有一段距离。相当部分民办高校在取得了一定的规模效益后，仍把大量精力放在“抓生源、抓资金”上，未将工作重点转移到提升教育品质与内涵发展上来，如专业设置不求特色、设置雷同，只热衷于开设投入少、易招生的热门专业；办学基础设施投入可简则简，生均教学仪器设备、图书资料等基本设施不能充分满足教学需求，与国家要求的合格标准还有一定差距；专职教师占比较低，未形成一支高质稳定、结构合理的师资团队和学术团队；教学管理工作的中心地位迟迟得不到落实，教师配备混乱、教法陈旧落后、课时任意变更等问题较多，学籍处理宽松，学生的学习投入和动力不足。这些因素使民办高校的教育质量难以得到有效保证，整体办学水平“仍徘徊在中国高等教育的谷底”[注]王庆如、司晓宏：《民办高校发展面临的“高原现象”探析——以陕西民办普通高校为例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55页。，进而造成其公信力的持续流失。

以上种种说明民办高校面临公信力流失的危机，将对其招生产生巨大影响，一些地区民办高校的招生工作将因此变得越来越困难。以山东为例，2010年青岛飞洋职业技术学院、青岛求实职业技术学院在山东省内的文理科招生计划数分别为2 805、1 271人，而填报两校第一志愿的分别为108人、509人。第二志愿投档结束后，两校缺额人数分别2 500余人、500余人[注]《民办高校面临生存大考 出现较大缺额且报到率低》，2010-08-31，http://www.modedu.cn/a/mx/xwdt/content_277394.shtml。。2015年，山东38所民办高校大部分未完成招生计划，有的实际报到率不足70%[注]《录取分数连创新低招生仍吃不饱 山东民办高校如何过冬》，2016-11-22,http://edu.dzwww.com/dzjyxw/sdjx/201611/t20161122_15173594.html。。民办高等教育大省陕西省的情况也不容乐观，2011年高考上线考生弃报志愿人数达7.6万人，弃报的主要对象是民办高校[注]④。不仅如此，民办高校新生报到率不断走低，据学者调查，陕西省民办高校新生未报到人数占20%～40%[注]王娟、吴宪祥：《民办高校应用型本科教育人才培养模式研究》,《软件导刊·教育技术》2016年第2期，第33页。。日益严重的生源危机，使民办高校的发展陷入困境，加深了社会各界对民办高校的信任危机。随着公众自觉意识的崛起和媒体的不断介入，类似的问题将被无限放大，进一步丧失公众对民办高等教育的信心。

二、民办高校公信力建设中政府角色的缺位与越位

作为民办高校的主导利益相关者，政府在推进民办高校公信力的建设中应积极履职，充分发挥自身的作用，促进民办高校公信力的重塑与提升。实践中，因民办教育相关法规制度的不完善和政府管理职能的不到位而造成的“政府失灵”，成为诱发民办高校举办者短期投机、失信失范的重要因素。

(一)法律法规不完善

法律法规不完善，是当前民办高校公信力流失的重要因素。《民办教育促进法》及其实施条例的颁布与实施，对促进民办教育的可持续发展有着积极意义。不过，该法对民办教育的促进措施，更多的是粗线条的规定。2016年度修订的《民办教育促进法》，确立了营利性与非营利性民办学校分类管理的制度，突破了长期制约民办教育发展的制度瓶颈，将影响我国民办高等教育的基本格局。但是，对于两类民办学校的财政资助政策、税收优惠、现有民办学校终止清算剩余财产的补偿及奖励办法等关键性问题，社会各界还期待能有清晰的、可操作性的细则与方案，否则还会诱发民办高校办学的失信失范和投机行为。此外，关于 “民办学校信用档案和举办者、校长执业信用制度”以及民办高校失信违法办学的“民事赔偿机制”等系列制度尚未真正落地，也在某种程度上助长了失信失范行为的蔓延。

(二)政府管理不到位

民办高校失信失范行为的频发，与政府管理的错位、越位、缺位、虚位和空位不无关系。

1.管理观念错位。受传统“官尊民卑”遗风的影响，一些政府部门对发展民办高等教育存在的价值与意义认识不足，厚“公”薄“私” 、先“公”后“私”甚至顾“公”限“私”，还是一些地方政府经营教育的思路[注]潘留仙、陈文联：《我国民办高等教育发展过程中的非教育性倾向探析》，《中国高教研究》2017年第5期，第87-91页。。因此，民办高校在财税资助、用地优惠、招生政策和教师保障等方面，受到显性或隐性的政策歧视。这种歧视与偏见对民办高校办学产生了一定的负面影响，有的民办高校无奈以失信失范和投机行为来求生存、谋发展，反过来加深了公众对民办高校的偏见与歧视。

2.管理职能越位和缺位。民办高校失信行为频发，还与政府管理职能的越位有关。一方面，政府过多介入民办高校的日常事务，如招生规模、专业课程设置等本不应由行政干预来强制规范的，政府却用统一的标准来衡量。这种越位管理束缚了民办高校的发展活力，民办高校只能模仿公办高校办学，而这种同质化办学自然难以让公众信任。另一方面，政府管理职能出现缺位，如对民办高校招生宣传失信、治理结构混乱等严重影响教育教学的行为，本应依照《民办教育促进法》相关规定予以处罚，但一些地方政府部门或疏于管理，或执法不严，对违规的民办高校听之任之，损害了民办高校整体的社会形象。

3.政策执行虚位。作为法规政策的执行者，政府本应将国家已出台的财政资助、税收优惠、用地优惠以及师生国民待遇等扶持政策付诸实践，以促进民办高等教育健康发展，但一些地方的政策仍停留在文本上。政策执行上的虚位不仅降低了民办高校对政府的信任，而且诱使一些民办高校为了生存不得不牺牲高等教育的公益精神而追求低成本办学，营利行为愈来愈普遍，公众认可度也愈来愈低。

4.服务职能空位。建设服务型政府，是当前深化行政体制改革、加强政府自身建设的核心目标。与此相适应，政府在高等教育领域中还应扮演“协调服务者”的角色，强化政府的公共服务职能。当前，“教育行政部门十分重视对民办高校的控制，而对‘引导、规划、服务’这一职能却普遍忽视”[注]徐绪卿、王一涛：《论我国民办高等教育政策从“规范”向“扶持”的转型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48页。。“政出多门”和“多头管理”成为一些地方民办教育管理实践的常态，政府职能部门间相互扯皮致使政策相互矛盾或交叉；民办教育协会等教育中介组织被漠视，难以充分发挥其应有的协调、评估和监督等作用；有效信息平台缺失，为民办高校的短期投机行为提供了机会。可见，服务职能的空位不仅增加了民办高校的办学成本，而且让一些民办高校的短期投机行为有机可寻。

三、政府在推进民办高校公信力提升中的角色定位与行为调适

政府是民办高校公信力建设的主导利益相关者，民办高校公信力的提升，离不开政府的“善政”与“善治”。在“官尊民卑”传统心态依然根深蒂固、民办高校自律机制和市场调控机制尚不成熟的情况下，政府需要发挥更大的作用。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”[注]R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海生活·读书·新知三联书店、上海人民出版社1994年版，第373页。在推动民办高校公信力提升过程中，政府要积极扮演好舆论引导者、制度创设者、财政资助者、市场监管者和协调服务者的角色，做好利益相关者参与民办高校公信力建设的顶层设计，构建有利于提升民办高校公信力的公共治理机制，担负起国家利益的守护责任和民办高校对社会公共利益的坚守责任，构建社会各界有效监督公共利益的运行机制。

(一)舆论引导者：引导和调控社会舆论导向

“官尊民卑”传统心态造成公众对民办高等教育的认可度偏低。这种排斥与不信任，使民办高校师生遭歧视、招生受冷落、管理被忽视，降低了民办教育的公信度，制约了民办教育的健康发展。因此，在推动民办高校公信力提升的过程中，政府要演绎好“舆论领袖”的角色，带头革除对民办教育的偏见与歧视，以观念的转变促进行为的转变，以政策支持推进民办教育社会认同度的提升；要充分利用行政资源和大众传媒等手段，发挥宣传教育功能，让公众充分认识到民办教育的价值和意义；要正确引导或调控舆论，加大对网络、新闻媒体从业者的行业规范教育与约束，对涉及民办教育的社会舆论进行有针对性的引导，大力维护民办学校的形象。

(二)制度创设者：完善民办高等教育的法规政策体系

民办高校公信力需要依靠“法律合法性”来支持，政府应按照依法治教的要求，根据新修订的《民办教育促进法》的精神，清理并纠正对民办高校的各类歧视政策。在分类管理的要求下，对两类民办高校的产权问题、治理结构和税费优惠等关键性问题加以完善，进一步明晰投资者的合法权益和市场预期，减少投资者对未来的不确定性，为民办高校提升公信力提供强有力的制度保障。需要强调的是，整个法规政策体系应具备全面性、稳定性和可操作性，各种法律之间要相互衔接、协调一致；同时要加大执法监管力度，严惩违法违规行为，增强民办高校守法守信的自觉性。

(三)财政资助者：扶持民办高校提升办学品质与社会认可度

财政资助不仅有利于改善民办高校的办学条件、提升教育品质，更有助于提升社会认可度。政府要积极行使“财政资助者”的职能，认真落实新法新政分类管理的基本原则，从财税、土地和师生待遇等方面构建具有可操作性的差异化扶持政策，引导民办高校提升办学水平、强化自身特色，进而获得更广泛的社会支持与认可，促进民办高等教育公信力的提高。

(四)市场监管者：强化对民办高校办学行为的监管与评估

我国高等教育领域正在推行以管办评分离为核心、以政府权力清单制度为抓手的政府教育职能转变，全面落实和扩大学校办学自主权。原则上，凡是由高校能自主决定的事项应当一律下放到高校，政府不得直接干预。政府不直接干预高校办学，并不意味着政府对高校放任自流、不予监督。相反，政府必须扮演好“市场监管者”的角色，构建全方位、多层次的监督体系，担负起对国家利益的守护责任，构建社会各界有效监督公共利益的运行机制。当务之急，要强化以下四个方面的监管。

1.建立健全分类监管机制，提升监管的有效性。要根据公益性原则构建起两类民办高校的差异化监管模式，切实维护民办高等教育市场公平竞争的秩序，防止各种机会主义行为的发生。

2.引入和培育社会中介组织，强化第三方监督。要定期组织或者委托社会中介组织评估民办高校的办学水平和教育质量，促进民办高校加强内涵建设，不断提升办学水平，切实维护好学生的利益；要引导两类民办高校依法依规进行会计核算，编制财务会计报告，尤其要对非营利性民办高校进行审计，并公布审计结果，使非营利性民办高校的公益性和学生权益保护更受社会信赖。

3.完善信息披露制度，强化社会监管。教育行政部门要制定实施民办高校信息公示的清单，监督民办高校定期向社会公开办学条件、教育质量及资产负债等有关信息；健全年度检查制度，优化年检结果公开渠道，加强对民办高校的日常监管；建立民办高校信用档案和举办者、校长执业信用制度。总之，要使信息披露制度成为公众参与民办高校治理、实现学校与公众之间良性互动的重要途径。

4.引导民办高校明确治理结构，强化学校内部约束。要进一步明确民办高校董事会成员的资格、权责及董事会运行程序，突出师生等利益相关者在治理中的作用；明确监事会的法律地位、成员资格及监督规则与流程，指导和监督民办高校完善教职工代表大会制度，引导和推进民办高校内部监督组织建设；明确督导权责，制定奖惩与问责制度，防止“俘获”与“合谋”等行为的发生。

(五)协调服务者：提供协调服务

民办高校公信力涉及与媒体、公众、企业、中介组织等多个利益主体价值观和目标的协调，在某种程度上取决于这种协调服务职能的发挥。由于政府“拥有统治地位，具有无上的权威性，且在许多领域具有比较成本优势”[注]潘留仙、陈文联：《论非营利性民办高校约束机制的构建》，《中国高教研究》2015年第2期，第86-90页。，这种特殊性决定了政府在某些方面提供协调服务较为理想。为促进民办高校与各利益相关者之间的良性互动，政府必须在关系协调、规划导向和信息搜集等方面提供服务，以满足民办高校及其利益相关者的双重需求。具体来说，政府一是要本着“公共政府”的理念，增强对民办高校的服务意识，完善服务功能，提高服务水平，提升服务效果，充分发挥“有形之手”的力量，在民办高校、公众、企业和媒体之间建立联结，发挥服务功效；二是要建立民办教育工作联席会议制度，健全联合执法机制，切实改变“政出多门”“多头管理”的现象，提高政府干预的效率；三是要科学制定高等教育宏观发展规划，合理有序地定位各类高校的市场分布，更好地引导各类高校的有序发展；四是要构建民办高校信息化管理平台，满足各方的信息获取需求，减少因信息不对称产生的不信任。