云南：从空间视角算清“生态账”

◎ 马品 周芹芳

“绿水青山就是金山银山。”习近平总书记关于生态文明建设的理念已深入人心，自然资源资产离任审计工作便是践行这一理念的一把利剑。为了充分利用空间地理信息资源，更加客观、科学、高效地算清“生态账”，云南省地图院在原云南省测绘地理信息局的支持下，联合审计部门积极探索自然资源资产审计工作的“云南模式”。

首次合作聚焦自然资源资产空间属性

自然资源资产离任审计是党中央、国务院交给审计部门牵头负责的重大任务，云南省审计与测绘地理信息两个看起来本不相关的部门，为做好此项工作开展了首次合作。2016年8月，为协助云南省审计厅完成全省第一个领导干部自然资源资产离任审计试点工作，云南省地图院按照原云南省测绘地理信息局要求，派遣精干技术人员到昭通市提供测绘地理信息服务。

合作之初，审计人员从法律法规出发，测绘人员从空间视角入手，很快找到法律法规里空间分析模型可量化的条目，如“指标”“不得”“禁止”等，进而寻找两者的交集、合作的切入点。具体来说，按照“指标”指引，核查自然资源资产管理、节约、保护约束性指标和目标责任完成情况；按照“不得”指引，核查矿产资源开发、退耕还林、草原征占、基本农田保护等情况；按照“禁止”指引，以空间数据叠加分析核查自然保护区、国家森林公园、风景名胜区等生态敏感区的建设开发情况等。

在此基础上，综合第一次全国地理国情普查、年度国土资源遥感监测影像，以及原国土资源、林业、环保、农业等部门提供的空间数据，云南省地图院对其进行规范处理和综合分析挖掘，发现了涉及多部门的审计疑点。审计组将这些疑点作为取证依据，取得良好的工作成效。

初次合作让审计和测绘部门认识到，自然资源资产离任审计和测绘地理信息技术融合的落脚点在“自然资源”上。审计关注的是领导干部任期前后的自然资源资产存量及变化，其本身具有的时空属性与测绘技术密不可分。测绘技术专门对自然资源空间信息进行采集、处理、管理、分析、表达、传播、应用，分析区域内各种现象的分布情况，能提供客观、准确的评价结果。特别是在找疑点、指位置、取证据、提效率方面能发挥重要作用。

2017年6月7日，云南省审计厅与原云南省测绘地理信息局签订了《信息数据资源共享合作协议书》，合作机制正式建立，有助于深入推进双方在自然资源资产离任审计工作中的合作。

实践积累探索自然资源资产审计方法

双方合作以来，云南省地图院为全省审计系统进行了GIS技术应用与领导干部自然资源资产离任审计等培训，先后为德宏州、曲靖市、昭通市、楚雄州、昆明市、红河州等州市提供了自然资源资产离任审计技术支持，通过应用新理念、新思路探索自然资源资产离任审计的思路和方法，发现了很多靠传统审计方法无法准确高效发现的问题：

基本草原不长草。通过对基本草原数据与地理国情普查数据、土地利用现状数据的对比分析，结合卫星影像特征可以准确发现基本草原的虚划问题。审计中发现，一些地方存在将林地等非草地划入基本草原的情况。按照禁牧区每亩7.5元，草畜平衡区每亩2.5元的财政补贴资金标准，可估算虚报草原面积套用的补奖资金，供审计部门追踪资金流向时参考。

基本农田不能耕。利用永久基本农田划定成果叠加地理国情普查地表覆盖数据，发现有山、有水、有树林；叠加年度新增建设用地，发现修路、盖房、建工厂；叠加工业园区数据，发现大量基本农田被纳入园区建设规划。几种数据交叉融合应用，能够准确发现非耕地划入永久基本农田和划定完成后被新增建设用地占用的问题。

高原湖泊排污水。在自然资源资产离任审计中，通过对原国土资源部门提供的年度卫片执法检查影像，水务局提供的高原湖泊流域保护区范围、入湖排污口普查和河湖库渠名录成果进行分析，发现流域保护区范围内有疑似排污口。

矿产资源越界采。在自然资源资产离任审计中，通过年度高分辨率遥感影像地表变化采集矿区开采范围，与土地利用现状、采矿权等数据进行比较分析，找出无证开采、越界开采、矿权超期开采等情况。

饮用水源养畜禽。在某市自然资源资产离任审计工作中，通过对农业局提供的畜禽养殖情况、设施农用地备案数据进行分析，结合水源地保护区和遥感影像等数据交互对比，发现在饮用水水源地一级保护区内有从事养殖畜禽并放养的情况，严重影响饮用水质量。

退耕还林重复退。退耕还林含坡耕地退耕还林和宜林荒山荒地造林两种情况。通过比对每年退耕还林项目区，发现同块耕地多年重复申请还林；通过比对退耕还林项目区与国家公益林保护区范围，发现已是茂密林地却还要“被还林”等虚假造林问题。技术人员通过GIS量化分析定量估算违规面积，按数追回申报资金。

截至目前，云南省地图院为国家审计署昆明特派办、云南省审计厅和9个州市审计部门的18个审计项目提供了技术支持，共处理了160余个部门提供的900余份(数据量达到16T)空间数据，分析编制了15份自然资源资产离任审计空间数据分析报告，协助审计部门制作了200余份审计取证单，实地核查取证了近400个审计线索。

立项研究时空大数据库破解审计难题

经过两年多实践探索，审计和测绘人员发现自然资源资产涉及的部门众多，基础数据分散，缺乏统一管理，数据分析评价难，标准不统一，方法体系不健全。为此，审计与测绘部门决定共同申报云南省重大科技专项项目——云南省领导干部自然资源资产离任审计空间辅助支撑体系研究。

项目将研究制定全省自然资源资产离任审计指标体系、建立空间评价模型、时空大数据库和信息化平台，全面开展数据分析挖掘、信息共建共享、疑点快速筛查、精准统计分析、智能辅助决策、成果综合展示等目标实现的关键技术研究，牢固树立大数据审计理念，推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式，助力资源环境信息化建设，提升大数据审计工作水平。

2018年5月，由云南省审计厅和云南省地图院组成的课题组20余人进驻项目示范区普洱市，结合该市2013年至2017年自然资源资产离任审计工作，研究空间模式下的自然资源资产审计方法模型，研建自然资源资产时空大数据库，研发自然资源资产审计综合空间分析平台和实地核查取证系统。课题组共收集了9个部门的122项空间数据，经过规整转换处理建立了普洱市自然资源时空数据库。

同时，课题组依据相关法律法规，应用地理信息等技术研究建立土地、矿产、森林、草原、水、环境保护6大类指标体系，全面梳理相关法规依据，研究建立了包括40个二级核查项、126个三级项的审计空间模型和方法。

为了验证系统分析成果的准确性，课题组携带自主开发的“审计眼”系统到普洱市澜沧县、西盟县和孟连县，对规划衔接、违法用地情况、永久基本农田占用情况、基本草原划定科学性 等疑点线索进行实地核查取证，系统检验研究成果，并与各县有关部门负责人现场交流，探讨违法违规行为的历史成因、现状问题和解决办法。

验证表明，课题确定的指标体系覆盖地、矿、林、水、草等主要自然资源资产，融合GIS技术的方法模型分析结果科学准确，能够“指哪打哪”。建成的示范区自然资源资产二三维“一张图”系统可实现数据管理规范化、查询分析便捷化、调用展示可视化。审计人员可基于已有的分析模型自动分析疑点线索，在线分派取证人员实地核查取证，实时上传取证信息，满足自然资源资产离任审计全过程应用。

对于项目现阶段取得的成果，云南省审计厅副厅长谢健和总审计师李涛给予了充分肯定：“我们体验到大数据的魅力、可视化的便捷和空间信息化的力量，相信项目成果能够更广泛地应用于自然资源管理工作，更直观、清晰地反映自然资源开发利用和生态环境保护存在的问题。”