毁约：林权流转纠纷中的“不完备合同”

胡 亮

2004年以来国家实行集体林地产权改革政策，其目标是“规范流转”，即期望明晰产权实现林地使用权、经营权更好地进入市场，实现农民增收。已有的研究指出林地流转是林农有限理性选择的后果，是林业规模化和现代化进程的重要标志，同时是林业经济利益实现的重要形式，并具有重要的经济发展意义[注]张舟，谭荣，石琛，等.林地流转模式的选择机理及其政策启示[J].中国土地科学,2014,28(5)：11.[注]孔凡斌,杜丽.集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究[J].林业经济问题，2008，28(5):377.。现有对于林地经营权流转的研究主要集中在对林地流转的政策与制度分析，影响集体林地流转绩效的经济学解释，以及集体林地流转的困境的研究等方面[注]王成军,何秀荣,徐秀英，等.林地规模效率与农户间林地流转:来自浙江省的实证[J].农业技术经济，2010(10):58.[注]张晓蕾,文益君,吕勇.湖南省平江县林地产权制度改革案例分析[J].林业科学，2008(9):137.[注]陈飞平.江西省林业产权制度改革中产权流转问题研究[J].乡镇经济，2008(5):35.[注]李娅, 姜春前, 严成, 等.江西省集体林区林权制度改革效果及农户意愿分析——以江西省永丰村、上芫村、龙归村为例[J].中国农村经济，2007(12):54.[注]周新玲.林地使用权流转的调查与分析——以湖北省为例[J].中国农村经济，2005(5):71.[注]徐秀英, 沈月琴.林地流转市场的政府干预行为研究[J].林业经济问题，2002(4):199.[注]谢屹,温亚利,公培臣.集体林权制度改革中农户流转收益合理性分析——以江西省遂川县为例[J]，林业科学，2009(10):134.。尽管林地流转取得了重要成就，部分学者仍旧指出公司、企业、地方强人充分利用乡村社会中的非正式资源和正式资源加速流转的进行，使一些地方的林地流转呈现出被动员、被操纵的特征，由于基层社会的权力关系对权利形态的塑造，产权建设的孤军深入无法保障农户的实质利益，造成大量毁约行为[注]郭亮.资本下乡与山林流转——来自湖北 S 镇的经验[J].社会，2011(3)：114.[注]朱冬亮.村庄社区产权实践与重构: 关于集体林权纠纷的一个分析框架[J].中国社会科学，2013(11):85.。上述研究对于我们理解流转的现实具有重要的意义。需要看到的是，尽管这些研究也考虑到林地流转嵌入地方社会权力关系的特征，但是相关的研究仍旧较少，需要更多系统的实证研究。

另外，关于流转绩效的研究同样表明流转合同的实现依赖于一定的地方社会的政治、经济条件，且由于林权嵌入的乡村社会结构，各种权力关系都会对林地的流转合同履行发生影响，因而影响各主体在流转中的地位和态度、实现方式[注]李彧挥,方苑,陈亮.林农流转出林地意愿的影响因素分析——以湖南省安化县为例[J].江汉论坛，2012(2):14.[注]孔凡斌,廖文梅.基于收入结构差异化的农户林地流转行为分析[J].中国农村经济2011(8):119.。登姆塞茨等人认为财产权是权利束，由使用权、收益权和转让权构成，总体而言是可排斥性和让渡性[注]科斯,阿尔钦,诺斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海：上海三联出版社，2003:96.[注]周雪光.关系产权:产权制度的一个社会学解释[J].社会学研究，2005(2):1.，在中国乡村社会情境中，资本、市场、权力与地方社会结构以及文化要素共同发挥作用，影响权利束的分配，从而反映在合同履行中。因此，本文对于林地流转合同毁约现象的分析也理应置于一种嵌入性(embedness)视角来分析，考虑各种要素对流转合同履行及双方采取行动选择的影响和后果。本文所选取的案例为江西省中部林区JA市的毁约案例，通过这些典型案例梳理各种权力关系和社会关系如何影响林地流转合同实践，本文人名、地名均已处理。

一、 不完备合同与林地流转

林地流转本质上是一种交易行为，双方之间构成一种合约关系。下文的研究将表明，林地流转合同的签订与履行均非完全按照市场原则，而是掺杂着大量的社会性要素，使得合同从签订到履行均不规范，并埋下毁约的种子。现有理论中，对于不规范合同的讨论主要集中于产权经济学派的“不完全合同理论”。威廉姆森首先认为合约是一个法律问题，合约是界定产权的重要方式和手段，通过合约规定各方的权利关系，但是合约也是一定社会关系的产物，受到历史阶段的影响。他指出合约从“古典合约”形式主要关心法律条款的具体规定，经过“新古典契约”阶段，强调合同是否合法不仅要考虑契约本身的内容，还要考虑契约当事人之间的依赖关系；发展到“关系契约”阶段，合同的内容不像过去那样规定很详尽，而是搭了一个治理的框架，一个有关如何解决合同中出现问题的权威结构;发展到今天，已经进入到了关系契约较为普遍的阶段[注]Williamson Oliver E.The economic institutions of capitalism[M].New York : Free Press,1985.[注]周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003:219.，因此，不完备合同实质上体现的是社会关系、权力结构的具体实施。这一关系契约不完备性的观点给予我们讨论流转合约形式以巨大启发，由于林地流转合同从签订到履行并非完全按照法律，而是反映了某种社会关系网络与地方权力结构因素，合约双方在履行各自的责任与义务时会受到地方社会关系的影响，使合同签订与履约只建立处理问题的框架，利益关系主要通过日常社会关系脉络来处理，形成有意识的不完备合同。

此外，威廉姆森还具体分析了不完备合同产生的原因。从交易成本的理论出发，他认为由于现实中的任何延时市场都存在着信息不对称、有限理性、机会主义的问题，出于成本考虑，任何一个合同都是不完备的，不可能把合同中涉及的所有问题都写进合同，也不可能预测所有可能发生的事情，即使可以预测，也不能完全清楚准确地表述所有内容，这也导致合同存在着讨价还价的可能性。也因此，权力和产权结构在这种不完备合同中是非常重要的，所以谁拥有资产的剩余所有权，谁就有权决定合同规定以外出现的问题以及怎样去解决合同中出现的问题[注]周雪光.关系产权:产权制度的一个社会学解释[J]，社会学研究，2005(2):1.。上述关于不完备合同的观点提醒我们必须要考虑产生这种现有林地流转合同签订与履行的社会要素，随着信息的公开程度，以及林农对于市场价格的把握，这些都会影响到双方对合同签订和履约的态度变化，比如价格的变动导致林农要求找补差价，造成毁约行为，这些都需要在分析中加以考虑。

二、 案例事实

本文所选案例均为江西省中部的JA市各县山调办备案调解案例。JA市是一个林业大市，在整个江西省是具有典型性的林区。

(一) 公安局王小辉流转案例

2009年，YX县林业公安分局工作人员王小辉欲从铁炉下组村民手中流转竹里排、义山屋山场用于林业生产，遂通过上坪村委会干部与村民沟通。2009年5月，合同签订，村民将坐落在YX县曲白乡上坪村左家组义山屋、竹里排636亩林地流转给王小辉，流转期限50年(从2009年5月8日起至2059年5月7日止)，并规定流转林地用途必须用于林业生产。王小辉在流转山场上的林业经营活动的竹的纯收入村民与王小辉按2∶8分成；杉木每立方米村民得30元。2009年5月8日，王小辉在贺斌容等10户村民及左发开等22户村民已签名的两份《农村林地流转合同》上签了字，YX县曲白乡人民政府签署了同意流转的意见并予以确认。

事情发生了变化，2009年七八月份王小辉组织民工斩山，斩了两天，部分村民以王小辉既未帮村民修通去井冈山2公里公路，又未补偿山场上零星树木为由，阻止王小辉斩山、清山。上坪村委会支部书记郭云生出面召集王小辉及承包方代表和村民就此事进行协商。2010年5月18日，王小辉与村民又签订了一份《补充合同》，内容如下：第一，山场流转期限为50年，合同期满后，林木两权无条件归还村民；第二，在流转期间，村民不得干涉王小辉方的任何林业生产经营活动；第三，本合同签订后山场零星材料归王小辉方所有，由王小辉方进行处理;第四，王小辉方赞助村民10000元用于公益事业建设，作为造林山场零星材料补贴。铁炉组村民代表当场领取了10000元补贴款，之后王小辉方继续炼山进行造林。现该林地已绿化成林，此后以贺斌容为代表的村民又多次以山价较低为由阻扰王小辉的经营管理活动，引发流转纠纷。

此次流转为何引发争议，首先，村民认为合同签订村民没有参与议价，合同没有得到所有村民同意。林地流转价格较低导致少数村民反悔，2009年的山价，其价格为竹的分成为2∶8，杉树每立方米30元明显偏低。有村民没有参加此次合同签订，村民要求签订补充协议，否则强行撤销流转合同。其次，由于转入人为林业公安局的干部，这种身份给予王小辉以极大便利。村民认为王小辉作为国家公务员与农户签订合同违反了《中华人民共和国公务员法》规定的公务员不得从事或者参与营利性活动的强制性规定，应属无效合同。

(二) 种植大户陈海华流转案例

JA市AF县虎坑镇政府干部王炳才、瓦楼村支书吴文新、村主任潘寿云、村财务吴小朋与陈海华协商，双方于2003年11月30日签订了一份《荒山租赁合同》。该合同约定：瓦楼村委会将“安源”“安源背”荒山租赁给陈海华经营管理，陈海华必须在五年内完成宜林山地绿化，林木郁闭度应在60%以上；租赁时间为30年，租金3000元，付款方式为签订合同时一次性付清；合同对其他事宜也作了约定。签订合同时，陈海华如约向瓦楼村委会支付了租金。但此后陈海华仅仅造林146亩，其余近300亩未进行植树，且陈海华在叶坪山场未经同意转包他人进行钨矿开发。2005年，即AF县林业产权制度改革启动前，瓦楼村委会与陈海华在虎坑镇政府重新签订了一份《荒山承包合同》，约定瓦楼村委会将“安源”“安源背”及“叶坪”荒山承包给陈海华经营管理，但是山场不能改作其他用途，承包期限为50年(从2003年12月1日至2053年11月30日止)；承包金为4500元。后陈海华继续转包回收钨砂，导致村民强烈反对，要求废止合同。

合同签订后，陈海华在承包的山场上只进行了零星造林，山场绝大部分被撂荒。此外，陈海华为了谋取更高利润，将部分山场租与他人开采及回收钨砂，导致山场原有植被严重破坏，部分山场永久性无法造林。瓦楼村村民知悉此事后，坚决进行抵制，向县、市有关部门申诉,未果。陈海华在签订合同后不仅未按约定在山场进行造林绿化，而且造成山场原有森林植被严重损毁，现任村委会认为陈海华的行为已构成严重违约。因此，当地村民强烈要求解除原来集体签订的《荒山租赁合同》《荒山承包合同》，并且组织起来对陈海华的经营加以阻止，很多村民跑到钨矿厂直接关上大门，破坏相关道路，阻止继续挖矿。

这一合同中的地方大户与乡政府有着良好的关系，然后由乡领导介绍给瓦楼村委会，对于流转后开发项目在文本上进行了隐瞒。对于其破坏林地且未能按照合同造林的做法，村民虽然进行了阻拦，但是由于合同限制，村民无法回收其已经租赁的山林，因此只好要求政府调处更改协议内容。在这一案例中，大户与乡村两级良好的关系，以及乡政府与村委会为完成招商引资的任务所提供的各种优惠措施，是吸引陈海华承包林地的重要原因，当时并未过多考虑生态保护问题，才造成后来的冲突。

(三) 某局林场承包案例

1989年9月5日，潭口村委会与WA县某局签订了一份《荒山荒坡转让开发协议》，协议约定：转让位于潭口村委会上罗屋背503.46亩荒坡荒山给乙方开发经营。《荒山荒坡转让开发协议》约定，转让期间，乙方擅自将荒坡荒山又转让或拍卖给第三方，甲方有权收回经营权。合同签订后，某局将其中的360多亩荒山开发成板栗基地，剩余的140亩因各种原因而荒芜。2002年9月28日，WA县某局与江西大华物质有限公司签订一份《租赁合同》，约定WA县某局将WA县其板栗良种基地租赁给江西大华物质有限公司经营。因2002年合同责任义务不明确，2006年9月18日，WA县某局与大华公司签订一份《租赁合同》，约定将WA县窑头镇潭口村的板栗良种基地租赁给肖奇位经营。由于部分林地长期荒芜，村民早已不满，其转包林地又被村民发现，村委会及村民强烈要求收回原流转林地，并终止合同。

此次林地转包在2010年以前并未被村民关注，近年来随着山价的提高，集体与村民均注意到与WA县某局所签订的山价太低，且没有规定具体分成，造成集体与农户的不满。尤其是当得知某局转包林地后，村民认为WA县某局的做法不但违反合同约定，也没有事先告知村委会。在长达几年的协商未果后，从2012年9月3日开始，潭口村小组罗春云等村民向WA县某局、WA县信访局、WA县委办等部门反映情况。WA县某局对以上信访件进行了答复，在答复函中也提出了措施，但之后未能与村民达成一致意见，造成村民堵门、拦阻纠纷等。

这一转包案例焦点主要在于某局承包之初，利用其国家机构身份，以造林名义从村民手里通过较低价格获得大面积林地，由于合同签订的年代特征，只有一个简单的《转让协议》，没有规定详细执行方式。1989年当时还有较浓厚的国家行政命令式的风格，农民只能将土地使用权流转给某局。由于某局并未履行造林合约，在2002年以更高租金将林地转包他人，并没有告知村民以及给予村民任何收益分享。到2010年，因林价上涨，农民意识到权益受损，进而要求利益分享，导致纠纷。

(四) 温氏公司承保林地建猪场案例

温氏公司欲在JA县某畲族乡塘洲村所有的山场上发展畜牧养殖业，得到了村委会的大力支持。2013年3月，温氏公司由时任村民小组长吴祥发、村民吴良生、吴方金带领温氏公司职员彭文平逐户上门，确认订立合同的意向。经过谈判，与温氏公司签订土地承包合同并完善相关手续。合同约定温氏公司承包塘洲村的山场为塘靠垇山325亩，长塘步123亩，至湖岭340亩；承包期限为2013年4月1日至2043年3月31日共30年，承包土地用于发展农业生产经营及配套农业设施建设，温氏公司可根据需要用于发展畜牧业、种植业、渔业、林业；土地承包款为每年40元/亩，共945600元。合同签订后，温氏公司雇请塘洲村村民对承包的山场上山砍界。2013年4月至12月，在得知温氏公司先后到各相关单位办理了养殖场(安塘猪场)的审批手续后，村民在温氏公司在承包土地上施工建设时进行阻工，并且强行拆除已经建成的部分养猪场。

此次合同纠纷及双方冲突起因于签订合同时大部分村民被告知是为探水打井而转入土地，并不清楚要租赁如此大的山场用于养殖，村民认为合同存在欺诈，在常识中，村民认为养猪场污染较大且严重破坏生态，造成水源、水质和空气污染，闹事农民认为所涉合同是部分村民与村干部与温氏公司恶意串通的结果，因此要求撤销合同。可见，公司为了获得利益，隐瞒了部分关键信息，导致农户信息不对称，造成合同履行难以实现。

这同样是一起在村干部推动下的流转，且转入方隐瞒流转用途信息，致使村民起来抗争。在这一过程中，资本下乡以及村委会为完成上级指标与获得租金收入等目标纠缠在一起，使村民难以尽知各种信息，导致冲突的发生。在这一案例中，村民也并非完全被动，而是通过各种具体的行动，致使该企业的施工产生困难，事实上阻碍了流转合同的履行。

三、 为什么毁约

以上五个毁约案例中，可以看到现有集体林地流转所面临的主要问题指向林地流转合同中的“不完备性”问题，并直接与权力、资本与地方社会关系相关。Macneil认为合同履行与一定时空下的权力结构相关，其中双边权力体现出合同双方彼此竞争过程，并造成合同一方的不平等[注]Macneil Ian R.Power,contract,and the economic model[J].Journal of Economic Issues，1980(4):909.。不完备合同使合同约定相对简单，并可以将社会关系、权力结构以及文化与意识形态中的矛盾暂时搁置，优先考虑合同签订。而不完备合同也埋下了争议的种子，当公平问题导致一方具有道义性时，不完备合同的毁约成本就极小，被权力关系所压制的利益问题就充分暴露，也是引发农民毁约的深层原因。

(一) 正式合同没有反映双方的不平等地位

现有林地流转中权力关系的运作已经被学界所重视[注]朱冬亮.村庄社区产权实践与重构: 关于集体林权纠纷的一个分析框架[J].中国社会科学，2013(11):85.[注]郭亮.资本下乡与山林流转——来自湖北 S 镇的经验[J].社会，2011(3)：114.[注]孔凡斌,廖文梅.基于收入结构差异化的农户林地流转行为分析[J].中国农村经济，2011(8):119.，由于林木价格的升高，且砍伐指标的垄断性，大量与林业系统相关的工作人员或其亲属积极参与林地的流转，并以较低价格转入林地，这使得农民在合同签订时往往处于被动地位，没有议价的资格，签订的合同因为缺乏充分讨论，形式非常简单，责任规定不清，履约责任极小。王小辉的案例中，王小辉本人是林业公安局的干部，凭借其身份与地位获得乡村干部的支持，其合同签订也是在乡村干部的牵线下才和村集体联系上，签订合同时干部帮助上门入户劝说流转。对于其身份，王小辉解释说：“我与他人合伙承包山场是响应县里为消灭荒山鼓励行政事业人员参与承包山场造林的举措，只要不违反合同法及农村土地承包法，该流转合同就有效，用公务员法来否认合同的效力属适用法律不当；另外，所流转的山场上所有的零星林木已经协商补偿了，山场不存在原始森林；流转合同也经过三分之二以上村民自愿签名同意，不存在损害国家集体及他人利益的问题；我是根据江西省的各种程序来流转的，没有违反规定的情况。”(见JA市人民法院2015吉中民一终字第XX7号)

这样的申辩，虽然可以解释干部承包的政策背景，但是仍旧难以否认其身份使村民难以有商量的余地。村民在申辩中指出，王小辉有威胁村民签字的嫌疑，尽管未能找出切实的证据，但是公安局干部的身份足以对村民造成象征性的威慑。当然，权力身份具有两面性，一方面有利于签约，另一方面其身份也使其受制度约定，即如果因王小辉造成地方社会失稳，他要承担政治责任。因此王小辉最后也不得不在补充协议上签字，并答应给予村民10000元以兑现其修路承诺。从这里可以看出，合同签订意愿、合约内容以及合同的执行，都体现了权力关系的运作，也使双方的合同履行更为依赖传统的“官-民”互动关系，而非合同是否完备。由于初始合同签订时利益讨论的不完备，使农民的毁约直接指向不平等的权力结构。

(二) 正式合同难以限制资本的短期行为

林地流转过程中，资本充分利用了乡村社会中的权力资源，从而使得流转合同得以快速方便的签订，对一些突出利益并没有进行充分讨论。表面上流转基于合同双方的平等约定，遵循农户自愿原则，但流转合同的签订大多时候村委会按照上级命令签订，因而造成合同签订时参与的不充分和利益讨论的缺失[注]郭亮.资本下乡与山林流转——来自湖北 S 镇的经验[J].社会，2011(3)：114.。不完备性合同背后的政府支持，也使资本进入乡村后在履约过程中往往出尔反尔，拒不支付本应该由村民享受的权益。林改以后，大量的公司、企业、强人圈林，这也反映了当前资本急需从山地资源中获取利润的渴望，造成了短期行为与大量生态问题。

从政策上而言，各地政府支持资本下乡，并有各种扶持措施。由于各类考核制度均将土地流转规模与招商引资任务挂钩，且每个乡镇均有任务分配，比如流转面积、合作社建立的数量等具体指标，这种自上而下的政治考核压力，使得各地方政府与村集体组织极为重视大户、公司的土地流转(包括耕地与林地)。集体也希望能够从这类林地流转中获取部分资金，以缓和日益枯竭的村集体财力。各地均将此作为地方政绩予以宣传,使这类大户、公司林地流转带上了强烈的政治色彩。其直接的后果是外来资本在合同的签订中能够以极低的价格从林农手中转入土地，比如前述陈海华案例中，400多亩的山场 50年流转价格仅为4500元。这些公司、企业可以凭借政治支持攫取地方利益，甚至不惜以破坏林业生态为代价获取高额利润，比如陈海华采掘钨矿破坏大量植被，温氏公司发展养猪业影响生态环境等。

资本与前述体制内干部流转林地不同在于，由于资本的外来特征，其行事原则很少会遵守地方社会认可的准则，在与村民互动过程中，一方面强调按照合同约定履约，另一方面因其政府的支持而往往突破合同约定，获得不当的利益。这类资本呈现出“一锤子买卖”特征，比如本地就有将承包的山场在承包期限内全部砍光，而不按照约定进行造林、养育，郁闭不达标的案例。此外，由于公司、企业直接面对市场，在经营中有时会造成资金上的困难，一旦资金链条断裂，就会对山林进行毁灭性的砍伐，然后一走了之，其损失也往往由村集体与村民来承担。对于这类毁约，农民往往采取两种措施：一方面通过集体行动阻扰资方工作，以减少损害；另一方面则往往通过成熟的集体行动，向地方政府施压，以实现其目标。

(三) 农民议价能力提高突破原有合同关系

近年来随着网络的普及，农民信息收集的渠道也在增加，尤其是对于林业价格总体上有了较为全面的认识，对于之前已经签订的合同中的弱势地位与原有合同“不完备”性也有充分的认识，造成农民毁约的冲动。尤其是随着法律意识的提高，以及各地法院判决对于合同文本的尊重，他们认识到通过法律来补偿合同条款中没有反映出来的实质性利益损失可能性极低，因此不得不通过集体性行动来解决问题，这也往往能获得社会的承认与同情，并给予集体行动合理性特征。

比如前述五个案例中，案例一、案例二、案例三、案例四均采取上诉的方式希望改变原来合同价格偏低的状况，但是法院的判决均以原合同文本为准，对于农民的实质要求不予支持，认为缺乏法律依据。比如对WA县某局擅自转包，村民没有享受应有的收益，农民要求重新约定集体分成，在没有达到目的时选择上诉，但是判决对他们很不利，没有获得应有的收益。这也迫使农民选择堵门、拆围栏，强行收回承包出去的林地。第一个案例中，农民认为既然法律不管，而对方又是国家干部，那就还是以“堵路”的方式来处理。

此外，不完备合同往往体现的是资方利益，这也使农民的集体行动中带入了强烈的道义经济色彩，使毁约具有正当性。随着林业价格的提高，低价流转后农民又常常会因山价提高而要求修改合同。2005年以后，有的林地一年之内价格就会有倍数的增加，这也使部分林农要求终止合同，或直接毁约。比如前述案例一王小辉固然是因为没有按照合同修路、造林而遭到林农的阻拦，但是最主要的原因是林地流转后山价突然提高，农民要求提价。农户随意要求变更合同，既体现了“道义经济”的一面，但也难免牺牲“诚信”。有农民不止一次向笔者抱怨，中华人民共和国成立前卖田地都有“找价”，现在还不如旧社会。

四、 结论与讨论：毁约的深层解读

从法律上而言集体林地流转合同对于履约、合同条款似乎有明确规定，但在现实社会中，建立在产权关系基础上的各种身份和关系纽带，对于合同的实现具有重大的意义[注]周雪光.关系产权:产权制度的一个社会学解释[J]，社会学研究，2005(2):1.。这对于我们理解集体林地合同的签订与履行有重要的启发，也是理解不完备合同建立的基础。国家期望林改清晰界定财产权，以促进林权进入市场，但乡村社会权力关系以及社会关系架构，使双方很难完全以市场逻辑来考虑合同的签订与履约，只能将各种利益冲突搁置，形成“不完备的合同”。合同对双方的权利、义务虽有明确规定，但是主要依赖其中所蕴含的社会关系来缔结合约与履约，所以这种不完备合同的本质是背后的“治理框架”。对于中国乡村社会而言，政治制度、社会关系与市场规则使得完全按照经济学合同观念来签订与履行合同受到社会制约，也使得即使形式上完美的合同也呈现出一种不完备性，并和权力关系紧密结合，且随时可能被一方毁约。

首先，形式上完备的合同，在具体履约上具有“不完备性”。林地的流转市场最近几年虽然有很大程度的完善，各地均已经建立了林权交易中心，并有公开合法的拍卖竞价渠道，在程序、竞价、合同签订表面上看起来较为完备，文本上主要条款也十分充分。但由于这种形式上完备的合同往往未能反映当时缔结的社会关系状况以及权力结构，在内容上并未进行充分的讨价还价，对彼此利益没有充分的讨论，导致文本只反映了一方利益，而对另外一方往往缺乏充分的保护，因而具有不完备性。由于合同签订时依据更多的是当时的社会关系状况，使地方强人、干部以及企业均可以凭借其权力关系在合同签订与实施中获得较大好处。这也造成各种势力介入林地流转，侵占农民的利益，农民不得不采取集体行动，甚至破坏合同，保护自己的利益。

其次，双方看似“合意”的平等合同事实上也同样受到乡村熟人关系与权威的影响，双方的缔约关系也是各种关系运作的后果，因而人身涉入的关系往往造成“不完备合同”的签订。在乡村社会中，合同签订中农户往往是被动一方，个体农户虽然有自主权，但是很难不被这些同是乡里乡亲的乡村干部说服。此外，这种合同关系还受到乡土中国差序格局的影响，一些农户在选择林地流转对象时，宁愿相信具有较大权威的乡村干部，也不愿意相信通过林权交易中心主动找上门来的投资人，而这些村干部往往从完成招商引资任务或获得村集体收入的角度出发，期望尽快签约，这也同样导致合同缔结使利益讨论不充分，履约时缺乏彼此约束机制的条款，甚至随意变更合同约定，比如陈海华案例就是如此。

第三，外来资本对于完成乡镇政府任务具有重要意义，因此，在合同签订审查上，政府往往不关心资本具体流转目的，造成合同背后的隐瞒现状，具有非常明显的“不完备合同”特征。外来资本与地方政府的联系，使农民一方参与不够，对利益讨论并不充分，合同约定没有设置约束，合同人任意突破权利界线，造成农民只能通过毁约来解决这些问题。且由于资本的强势地位，农民在寻求法律解决失败时，非常容易造成集体性行动。此外，外来资本人的外地人身份与地位，也使政府作为当地人与外地人合同履约的桥梁，具有重要的意义。

也应该看到，“不完备合同”也给予利益受损方处理利益受损的“治理”框架。因为“不完备合同”嵌入在社会权力关系之中，合同实施也依赖这些社会关系，一旦农民认识到所处的不利处境，农民就有可能也依照相应的权力结构来保护自身的利益。林农毁约一般沿着“要求重订合约-闹事-调解-上诉-闹事”的过程，林农对于自身处境首先提出解约或重订合约的要求，当对方不同意时采取闹事的方式表达不满，要求乡村干部出来调解，当调解不成时才诉至公堂，在判决中往往处于劣势地位，最后不得不通过更大规模的闹事以实现目标。此外，由于“不完备合同”往往隐含掩盖了缔约时的不平等地位，这也使得为突破这一合同具有道义性，也更容易动员村民产生集体性行动。