新时代形成全面开放新格局与建设现代化经济体系

(南京大学长江产业经济研究院，江苏南京，210093)

党的十九大报告描述了新时代形成全面开放新格局的范围、领域、层次，以及开放的方式、布局、质量等问题。全面开放新格局，是一种立体式的全方位开放新格局，在内外关系上是引进来与走出去的结合，在空间上是沿海开放与内陆沿边开放的结合，在产业领域是制造开放与服务开放的结合，在国家选择上是向发达国家开放与向发展中国家的结合，在方式上是多边开放与区域开放的结合[1]。

在当今逆全球化浪潮兴起的条件下，中国如何全面把握和驾驭这种局面，关键取决于我们怎样把自己国家的事情做好。只有在过去开放发展的基础上，坚决按照十九大报告的要求形成全面开放的新格局，我们才能泰然地应对逆全球化浪潮带来的困境，才能在全面提高对外开放水平中推进新型工业化，才能推动我国的现代化经济体系建设。而这些又取决于国内进一步全面深化改革的推进，取决于对内开放的速度、广度和深度。在这个过程中，增长速度导向的产业政策转型为公平公正取向的竞争政策，确立竞争政策在经济政策体系中的基础地位，是至关重要的关键性改革措施。本文将较为系统地论证新时代形成全面开放新格局对建设现代化经济体系的战略意义、实践价值和实现路径等问题。

一、要辩证地认识全面开放与建设现代化经济体系的关系

建设现代化经济体系，是党中央从战略高度作出的新时代中国特色社会主义经济建设的总纲领。习近平同志多次指出，国家强，经济体系必须强。建设现代化经济体系是我国增强国际竞争力的需要，也是我国发展战略从速度经济转向质量经济的迫切要求。

实践中有一些人认为，在当今经济全球化条件下，商品和服务、生产要素等都可以实现无国界的顺畅流动，每一个国家都可以在全球产业分工中按照自己的比较优势，准确地找到自己的定位，从而在全球自由贸易和投资中实现福利最大化。因此建设现代化经济体系，似乎并没有那么紧迫和必要。也就是说，这种观点认为在经济全球化条件下，我们可以通过有效地利用国际分工来实现我们自己的利益，而没有必要过于强调独立自主地建设现代化经济体系。与此相反，另一种否定通过全面开放来建设现代经济体系的观点是：只有小国才需要建立更加开放的经济体系，而大国必须独立自主地建设自己的经济体系。中国经过40年的努力，已经很开放了，如对外贸易依存度于2002年突破50%，2005年已经高达63%，2006年更是高达67%。2008年世界金融危机后，这个比例虽然有了大幅度的降低，但是我国国民经济的对外依赖程度还是很重。因此现在的问题，不是要在形成全面开放的新格局方面继续做出什么新作为，而是要全面独立自主地建设自己强大的经济体系。这两种看法都具有一定的代表性。确实，中国作为发展中的大国，其经济体系与小国经济体相比较而言，根本的不同之处在于：小国经济体因缺乏足够的规模经济效应，其国民经济系统不可能实现相对的独立，而必须依赖和利用国际分工，只有这样才能充分实现自己的相对利益。中国作为发展中的大国经济体，虽然也需要通过开放来深度融入世界经济分工，以此获取建设现代化经济体系的全球先进的生产要素，但是由于全球各国尤其是大国之间的政治、经济的矛盾和冲突，以及全球竞争的排他性，我国经济发展所需要的核心的、关键的技术和知识，是不可能通过全球分工和市场换回来的，这是金钱买不到的。这在意识形态有分歧、有差异的国家之间，更是如此。中美贸易摩擦以来的实践再次证明，国家的长治久安要求把关系到国家核心竞争能力的关键技术和诀窍掌握在自己手中，否则就会被人欺负和卡脖子。因此，那种认为可以依靠经济全球化分工，而没有必要建设自己独立的现代经济体系的观点，是不符合中国国情的，也是错误的。

同时，我们应该也正确地认识到，大国经济体独立自主地建设现代化经济体系，与发展高水平开放型经济其实并不矛盾。因此否定通过全面开放来建设现代经济体系的观点也是极端错误的，是不可取的。对外开放体系是建设现代化经济体系的能量交换和补偿机制。只有不断地实现对外开放，才能吸收和交换系统所需的发展要素和增长能量，才能借助于别人的力量来发展自己，才能在全球竞争中明确自己的专业化分工，扮演好自己的角色，才能更好地实现现代经济体系的建设目标。中国改革的经验证明，中国经济越开放，国内发展水平越高，经济增长越持续、越平稳；中国经济不怕开放和竞争，怕的是封闭和闭关自守。建设现代化的开放型经济体系，就是要建设深度融入全球产业分工，在利用国外资源和要素与投资外国创造当地发展机会之间，形成高水平立体的双向循环和开放格局。

中国经济强大的、不断增长的现实和潜在的内需，完全有可能支撑独立地建成现代化经济体系。改革开放使中国的综合国力得到了迅猛增长，一些主要的经济指标已经列入世界第一方阵，建设现代化经济体系具备了必要的社会经济基础。如今，我国发展已经进入了高质量发展阶段，社会基本矛盾发生了深刻的变化，人民群众对美好生活的追求强有力地拉动着结构转型升级，五大新发展理念深入人心。全面深化改革成为社会的基本意愿和共识，进一步向社会主义市场经济转型将给中国带来新的发展动能。尤其要提到的是，随着中国在世界上的崛起，强大的经济实力带来了越来越大的国内市场规模，支撑着经济体系的质量变革、效率变革和动力变革。促进形成强大的国内市场，将使供需在更高水平上良性循环，进一步提升国内产业分工程度和水平，推动我国经济高质量发展。这是一个非常重要的实现重大变革的临界性条件。因为，在国内巨大的内需支撑下，国际代工生产有可能转化为自主品牌生产，技术模仿发展有可能转化为自主创新发展，因而过去那种以投入要素驱动为主的发展方式，有可能会转型为创新驱动型的经济发展方式。全球高级的、先进的生产要素，尤其是科技资源和人力资本，都可能被国内巨大的市场和众多的发展机会所吸引，流向国内具备创新条件、生活条件适宜的城市和城市群，从而有利于推动国家创新体系的建设，加快建成现代产业体系。

因此，利用我们庞大的内需独立建成现代化经济体系，并不意味着不需要吸收外部要素，更不意味着闭关守国、关门发展，恰恰相反，它意味着更大范围、更深程度的对外开放。建设高水平开放型经济，反过来一定可以支持我们的现代化经济体系建设。这是非常重要的战略选择和极其重要的发展任务。

二、在形成全面开放新格局中建设现代产业体系

现代产业体系是建设现代化经济体系的物质基础。实践证明，建设现代产业体系，必须基于过去我国加入全球价值链分工的现实，通过对外开放大力吸收全球先进生产要素，不断进行产业升级来实现。在过去的发展中，通过嵌入以发达国家为主导的全球价值链，在全球产业分工格局中有效地定位自己的角色，中国已经发展成为体系完整、规模巨大的世界制造业第一大国，探索出了一条符合中国国情的工业化道路。

近些年来，虽然以出口导向为特征的经济全球化趋势受到逆全球化浪潮的阻碍，但是这对中国的现代产业体系建设来说，却也是一个转换经济全球化发展模式、提升新型工业化发展水平的重要战略机遇。中国需要在形成全面开放的新格局中，依托内需，重构自主可控的全球价值链，奋力推进新一轮的新型工业化进程。

第一，要利用全球价值链重构和产业分工格局重塑的机遇，通过创新驱动，努力攀升制造业的技术链和价值链。近十年来，世界各国全球价值链重构现象十分显著：一方面，发达国家推行再工业化战略，把振兴制造业作为摆脱经济困境、占据新一轮竞争制高点的重要抓手；另一方面，随着发展成本的全面上升，中国过去拥有廉价生产要素的优势正在逐步消失，某些劳动密集型制造业在加快向低成本发展中国家转移。这些价值链重构现象的出现，也是中国参与全球产业分工格局重塑的重要机会和战略机遇。这意味着，中国发展只有依靠技术进步、劳动者素质提高、管理水平提升等促进生产率上升的创新因素，才能够消化综合成本上升的副作用。这种倒逼预示着中国将全面进入创新驱动和结构调整的快车道，迫使一部分重要产业中的先进企业首先进行产业升级，逐渐占据产业技术链和价值链的中高端。

第二，要利用外需转内需的战略机遇，通过激励有条件的制造企业自主可控的行为，建设自主技术或自主品牌驱动的全球价值链。过去，在人均收入较低、内需较小的历史条件下，中国经济增长的动力很大一部分来自世界市场。但是也应该看到，中国在这种主要依靠外需的增长机制中，其实无法自然地发展出本国的自主创新技术和自主品牌。因为在这种发展轨道中，研发和设计都是别人做好的，我们只是进行比较简单的国际代工而已。未来依托内需推进新的经济全球化，就是要把利用别人的市场变为利用自己的市场来扩张经济，把出口商品为主变为输出资本带动商品销售为主。这是一个以我为主的、技术或市场驱动的全球价值链的建设过程。

第三，要利用开放空间指向特征转变的机遇，通过长江经济带开发战略和一带一路倡议，建设支撑现代产业体系的资本和产能合作机制。过去我国对外开放的空间指向上的特征，主要是向东开放，在这个过程中我们从西方国家获得了很大的增长动能，但是也助推了“西方消费、中国生产”这种不可持续的世界经济结构的失衡。一带一路倡议是中国站在全球视野中构建中国与世界关系的一种全新的空间开放观。跟过去的外向型经济发展以向东开放的指向特征不同，在一带一路倡议下，我们可以沿长江经济带，由东向西积极主动构建国内价值链和以我为主的全球价值链，鼓励中国企业把总部设在沿海和长三角地区，而把一部分加工制造环节转移到长江中上游或一带一路国家。同时，我们可以通过构建全球价值链中有我主导的微观治理机制，一方面与一带一路的南向国家之间建立广泛的资本和产能合作机制，消化一部分丰富的、有竞争力的产能；另一方面，也可以鼓励国内企业抱团走出去，以市场化方式去国外建设开发区，或并购一些优质企业，以提高市场竞争力[2]。

第四，要利用开放型经济模式转型的机遇，通过“虹吸”更先进的高级生产要素，走一条生产要素尤其是人力资源优势得到充分发挥的现代产业体系建设之路。过去的出口导向的外向型经济的核心内容是运用低成本优势引进西方的资金、技术和管理办法，针对外需进行产品的加工、制造、生产和装配。在这个过程中我们获取了各种发展红利，但是出现了一些比较明显的问题，如产业结构被跨国企业锁定在低端，附加值较低，资源消耗较多，环境污染较严重。如果转型为基于内需的经济全球化模式，那么吸引外资进行出口的重点，将演变为主要吸收先进技术和高级人才，拓展包括中国市场在内的全球市场。依据我国经济规模和市场不断扩张的优势，通过世界级城市建设，形成制度化的“虹吸”全球先进生产要素的平台，从世界各国引进我们急需的资源和要素，为产业迈向中高端、发展创新经济服务。

第五，要利用营造优良营商环境的机遇，通过创建和优化各种制度和政策平台，引导企业转向高质量建设现代产业体系。在过去出口导向型的外向型经济发展中，需要通过建设各种经济技术开发区、科技园区、高新区等方式来局部地优化营商环境，利用优惠政策大力吸收外资。当前推进新型工业化，需要把吸收外资的重点，转变为吸收人力资本和先进科技，同时营造优良的营商环境，也要从制定各种优惠政策，转向为科技人员提供先进的制度平台和硬件载体为重点。这相应地要求在宏观经济政策上，要把过去运用各种刺激政策推行出口导向的发展逻辑、政策理念和经济措施，转换为以高质量发展评价为核心的新型工业化激励体系，如要将以过多的补贴出口为目的产业政策转换为趋于平等竞争、公平竞争为导向的工业政策，等等。

三、全面开放新格局的基础是形成全面对内开放新格局

纵观过去发展历史，不难发现中国开放型经济在取得巨大成功的同时，也存在着几个非常明显的特点：一是对内开放与对外开放不对称，对外开放的程度和速度，都要大于或快于对内开放；二是出口导向与内需导向之间不对称，经济增长比较依赖于出口导向，但是对日益壮大的潜在内需利用不够；三是引进来与走出去不对称，以各类开发区形式吸收外部资源较多，但是对外投资较少，中国企业既没有大规模地走出去，更没有走进去、走上去；四是商品市场开放与要素市场开放不对称，要素市场尤其是资本市场开放严重滞后；五是向东开放与向西南方向开放不对称，急需沿“一带一路”进行以我为主的高水平开放。

上述对外开放中的不对称和不均衡问题，核心在于对内开放不足，对企业和个人，尤其对民营企业限制较多。对内开放不足，严重影响和制约了对外开放的步伐和水平，如：形成了国内市场中外资与本土企业直接严重的不平等竞争态势，抑制了本土企业发展。这将影响本土企业走出去、走上去的能力；限制了国内市场需求的扩大，从而抑制了利用内需持续虹吸外国先进生产要素，尤其是科技人才、技术和可能性；压制了要素市场的发育成熟，以及要素市场深度开放的可能性。习近平同志在论及民营经济发展时曾经指出，中国民营企业在实践中客观存在着“市场的冰山、融资的高山、转型的火山”这“三座大山”[3]。地方和部门政府的政策针对民营企业的“卷帘门”“玻璃门”“弹簧门”等，以及针对个人选择的户籍、学籍等限制，等等，都是对内开放不足的主要表现。

对内开放不足说到底是对内改革不足、改革滞后于开放和发展的状况造成的。加快推进全面深化改革，重点是加快国内开放，尤其是要加快对民营企业和个人的开放[4]。针对这一要求的全面深化改革，应该淡化并逐步取消国企、民企、外企的所有制分类管理办法，取消企业的身份标识，逐步取消企业的行政级别，建设统一有序、开放协调的竞争性市场体制。坚定不移地发展民营经济，就要努力给不同的竞争主体塑造进入条件、税收、公共服务、融资投资等良性的竞争环境；不断塑造强市场主体，让它拥有更多的决策权力，独立自主地承担更多的决策责任，分享更多的利益。对内开放充分了，民营企业活跃了，个人选择度增加了，高水平的对外开放格局也自然形成了。这是建设现代化经济体系的重要组成部分。

中国过去在短缺经济的背景下，为追求快速的经济增长，往往利用行政计划手段“集中力量办大事”，把有限的资源集中到特定的重要部门和地区使用。在长期的经济转轨过程中，这种管理调节机制的内在特性，即试图通过政府主导的非均衡的投入、利用产业关联效应拉动经济高速增长的特点，受到了市场取向改革的巨大冲击，但是它并没有消失，而是改变了某些具体的形式。也就是说，在体制机制转轨的过程中，政府干预产业发展的手段，仍然是通过挑选输家或赢家的办法，找出需要重点扶持或者淘汰、抑制的产业，配合一系列政策工具和手段，如财政、税收、金融、进出口、技术、人才，等等，精准地施策，促进资源流向政策意愿的部门、地区和企业。因此，这个时期的产业政策，是用来创造非均衡发展的竞争优势的，它对于政策施加对象来说，天生就是不平等的，使某些市场主体享有超越其他主体的政策优惠环境，甚至享有超国民待遇[5]。所有制歧视、产业歧视和空间歧视等，就是实现政策的基本手段和工具。例如，为了鼓励某些重化工业部门的快速增长，可以采用包括制定低价、补贴在内的各种扭曲生产要素价格的方式，支持这些部门的国有企业迅速扩张；也可以为了扶持某些“战略部门”，故意阻隔某些部门的外来者竞争，让其长期获取高利润而限制进口，或者利用行政手段禁止民营企业和外资企业的自由进入。

赶超型产业政策在我国取得了巨大的成功。我们必须清醒地看到它适用的历史条件和适用的阶段性。非均衡发展的赶超型产业政策导向，也意味着对经济运行的重大扭曲，必然会带来重大的结构失衡，如实体经济内部结构失衡，实体经济与金融、与房地产之间的失衡，国内生产与国内消费之间的失衡等，表现为产能严重过剩、出口依赖太重、企业杠杆过高、实体企业盈利能力低等一系列问题和矛盾。在进入新时代高质量发展目标的驱动下，必须扭转这种低效的、可能引起重大风险和危机的发展格局，根据民众需求结构变化的趋势，实施相对均衡的发展策略，为此需要把产业政策为主转型为竞争政策为主。

四、由产业政策导向转向以竞争政策为基础的高水平开放

习近平主席在 2018年博鳌亚洲论坛年会开幕式的主旨演讲中，提出中国扩大开放将采取四个重大举措，这些重大举措具体包括十条进一步开放的内容。表面上看，这似乎是对当前某些国家逆全球化措施的回应，其实是要适应中国发展阶段和任务的变化，在对外开放的过程中，把过去那种创造非对称优势的产业政策取向，转向创造公平环境的竞争政策取向。

十九大报告指出了这种转向的基本措施是：凡是在中国境内注册的企业，在法律上要一视同仁，政策上要平等对待。这就是说，改革的目标是要引入竞争政策，使在中国境内注册的外资企业、国有企业、民营企业的地位平等、政策统一。显然，这是中国在开放条件下促进高质量发展所作出的重大战略抉择，是“改革开放这场中国的第二次革命”中的重要组成部分。确立竞争政策在整个经济政策体系中的基础性地位，对高质量建设现代化经济体系有重要的促进意义。主要表现为：

第一，大幅度放宽市场准入限制，对企业而言增加了竞争性，对民众而言为其消费提供了更多的选择性。在过去我国许多产业处于幼稚阶段时，面对强大的外来竞争者，政府对市场准入进行一定的管制是有必要的。但随着中国崛起，很多产业已经进入成熟阶段，没有继续保护的逻辑性、必要性和合理性。只有加大开放，放松市场准入，才能让企业增强竞争能力，在竞争中强身健体，走向辉煌，否则就会增加其垄断性，损害消费者福利，阻碍社会进步。对消费者来说，大幅度放松市场准入限制，可以增加其选择的多样化和自由度，增加幸福感和获得感。目前，我国市场准入的改革状态有两个特点，一是制造业对外开放比较彻底，绝大多数制造领域已经彻底放开，保留进入限制的领域很少，主要是汽车、船舶、飞机等为数不多的行业。这些行业下一步大幅度放松市场准入限制的基础已经具备，大多数本土企业已经形成寡头垄断市场格局，能够经受开放的冲击，也需要通过开放吸收外部资源和技术。因此放松准入限制的具体措施，就可能是放宽这些行业对外资入股的比例限制。另一个特点是服务业尤其是高端服务业开放严重不足，绝大多数高端服务业处于行政垄断之中，因而具有广阔的开放空间。正如习近平主席指出的，中国要在高端服务业如金融、旅游、建筑设计、医疗、电信、互联网等领域，特别是对金融业加快开放的步伐。国家从2017年开始，将放宽银行、证券、保险行业外资股的比例限制，并尽快将其中的重大措施落地。同时加快保险行业的开放进程，放松外资金融机构在设立、业务范围、金融市场合作等领域的限制。为了使对外开放与对内开放统一进行和对称化，建议政府在开放高端服务业之前，尝试并推进对民营企业的准入开放。这样除了有利于形成统一竞争有序的开放市场外，也有利于民营企业提升产业竞争力，以防止对外开放的急促性使这些产业丧失来自本土企业的对抗能力。

第二，创造政策“洼地”的招商引资竞争，将演变为创造优良营商环境的高质量竞争。在过去，地方发展主要依靠制定优惠政策，创造政策的“洼地”效应。洼地效应虽然有利于局部的资源流入，产生强大的虹吸效应，但是它的主要缺陷一是分割了统一市场，把整体市场搞成了“碎片化”市场，容易导致空间歧视；二是得到政策许可的区域与没有享受到这种政策的区域之间，人为地拉开了这些区域的发展条件，不仅造成人为的发展差距，而且会导致资源人为的、反常态的流动。党的十八届三中全会提出建设统一竞争开放有序的社会主义市场体系。现代化的市场体系是现代化经济体系的软件支撑体系，为此我们要坚决捍卫区域间发展权的公平，减少优惠政策在区域上的过多过滥格局，那种依赖创造政策“洼地”的招商引资竞争方式应该彻底转型，更多地创造统一市场形成的条件，更多地对接全球通用的经贸规则，如提高政府运作的透明度，减少对个别企业的直接补贴；加强对企业产权的保护；运用竞争政策反对垄断，创造对企业一视同仁的运营和投资环境。

第三，保护知识产权将成为创新驱动发展的前提，从鼓励学习、模仿创新的发展，转向鼓励自主创新发展。中国早年经济的发展，尤其是沿海地区的发展，走的大多是学习、模仿创新的路子。从机制上说是学习、借鉴别人的经验和管理方法，从技术上说是做“反求工程”。这种办法的优势是可以节省时间，可以避开研发投入不足和技能发展差距所导致的技术陷阱。这个时期因发展成本低，竞争优势明显，因此可以实现迅速的经济赶超。但是当经济发展进入了世界第一方阵，一方面可学习、可模仿的发展模式和技术轨道越来越少，另一方面竞争对手也会对这种模仿行为产生高度警惕和严重的抵制，因此这一发展方式是不可持续的，它仅仅是从闭关自守、自力更生走向开放创新的一个中间阶段。以创新驱动建设现代化经济体系，要求国家执行最严厉的产权保护制度，这是成为创新驱动国家的前提，也是竞争政策的最重要内容之一，它将给中国提升产业竞争力提供最大的激励。日本、韩国等在二战后的发展经验表明，美国挥舞知识产权的大棒，限制后起国家反求美国的技术，似乎会制约后起国家的发展，但事实却是出乎意料，它会“倒逼”这些后进国家重视知识产权和专利保护，从而激励企业全面进入自主创新的发展轨道。在这一次中美贸易摩擦中，中国会进一步完善知识产权机构的职能和相应的执法机制，提高企业违法的成本，逼迫企业走自主创新之路。

第四，从需求端促进形成强大国内市场，发挥本地市场效应，深化本国的全球分工和扩大进口规模，吸收全球先进生产要素为我所用。中国过去发展外向型经济主要是靠吸收外资扩大出口，尤其是21世纪初加入WTO以来，出口导向战略取得了巨大的成功，经济增长对国际市场的依赖逐步加重。2008年美国金融危机之后，以主要对美国进行出口的“经济全球化红利”已经透支，中美经济面临着再平衡。再平衡的方法，除了美国要增加储蓄投资外，中国则必须收缩过剩产能、扩大消费。为此中国必须要努力促进形成强大国内市场，利用自己的市场而不是依赖别人的市场实现良性增长。强大的国内市场将进一步强化中国企业参与全球专业化分工的程度，由此形成更大的进出口规模。这是中国给自己，也是给世界主动创造的一种重要的战略机遇。如果中国可以像美国那样促进形成强大的国内市场，让自己的最终市场需求规模也能处于全球前列地位，那么必将塑造出人民币的强势的国际地位，从而为世界创造巨大的商业机会，引导全球先进技术和人才向中国大幅度移动，利用全球的优质要素发展壮大自己。这些年随着国内收入分配格局的调整和扩大内需战略的深入，我国将会把巨大的潜在需求转化为强大的国内市场规模，通过大幅度地降低产品的关税税率、努力增加民众需求比较集中的特色产品进口等办法，使中国深度融入新一轮经济全球化，转变为“基于内需的经济全球化发展模式”[6]。

总之，确立以竞争政策为基础的全面高水平开放战略，是中国给国内外企业创造公平竞争环境的重大举措，也是高质量地建设现代化经济体系的重要途径，是一场极其重要的市场取向的改革。以更大程度的思想解放形成全面开放新格局，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分。中国的实践充分证明，只有坚持高水平的对外开放，只有坚持市场取向的改革，中国特色社会主义事业才能兴旺发达，中华民族伟大复兴的宏伟目标才能实现。