生态保护与经济发展协同机制研究

马志娟 王诗雨 吴春兰 曾雨

摘要：十九大报告指出乡村振兴新战略是关乎我国民生的根本战略，而美丽乡村建设是乡村振兴的重要部分，生态保护和经济发展又是美丽乡村建设的2项重要工作。本研究基于协同相关理论，构建理论分析框架，以南京市美丽乡村建设为例，分析二者在具体实践中面临的困境及其成因，探讨生态保护和经济发展在美丽乡村建设中的协同机制。研究表明，美丽乡村建设在为村民创造良好生活环境、提高经济收入等方面已经有所成效，但在建设过程中尚且存在由于多元融资机制尚未建立、土地支持政策尚未落实导致的“融资难”“用地难”等现象。与此同时，农民家庭经营性收入增长不明显、管理维护不到位、缺乏长效机制等问题也仍然存在。因此，为突破美丽乡村建设现有困境，需要以二者的协同机制为理论，从多元化投融资体系、多方位经营性政策、盈利型生态化产业和长效管护机制这4个方面入手，进一步提出乡村建设中生态保护与经济发展协同的实现路径。落实美丽乡村建设目标，须要从政策制度、经济模式、文化建设等多个角度综合考虑，发挥政府、社会、居民各个层面的能动性，通过实践探究方法、解决困境，最终实现生态保护与经济发展二者的协同并进。

关键词：乡村振兴;生态保护;经济发展;美丽乡村建设;协同机制;南京

中图分类号： X22文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）21-0001-04

收稿日期：2019-07-05

基金项目：国家社会科学基金（编号：16BZZ070）;江苏省“六大人才高峰”项目（编号：JNHB-052）。

作者简介：马志娟（1972—），女，江苏沛县人，博士，教授，硕士生导师，主要从事国家治理与国家审计研究。E-mail：yes100@nau.edu.cn。

通信作者：王诗雨，硕士研究生，主要从事国家治理与国家审计研究。E-mail：771696887@qq.com。

从目前的国家现代化建设发展历程来看，在工业化和城镇化阶段，农村人口、农业生产资源不断向城镇迁移导致的乡村衰落是一个普遍现象，我国也难以避免。当前，我国社会中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农业农村发展不充分。城乡差距日益显著，“新三农”问题突出，乡村建设已经成为实现全面建成小康社会和建设美丽中国过程中社会各界不容忽视的重点。据此，党的十六届五中全会提出了建设美丽乡村的设想，即建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

从上述美丽乡村的特点可以发现，要推进美丽乡村建设，须要“两手抓”：一是加强乡村的生态保护，二是促进乡村的经济发展。梳理相关文献，各界学者从不同角度对该内容进行了分析。在两者的关系上，徐越等通过调研分析、建立模型，论证了在乡村建设中经济发展与环境保护之间是辩证统一的关系，经济发展为生态保护提供了资金保障和技术支持，同时，生态保护又保证了经济的可持续发展，经济发展和生态保护相互依存，互为因果[1]。在乡村建设方法方面，陈润羊等提出要解决农村环境问题、将新农村建设升级到美丽乡村建设，需要构建环境与经济的协同机制，即双向反馈调节机制、协同主体作用机制、利益协调机制、互推共促机制、组织管理机制[2]。在乡村治理方面，罗异铿对台湾省3个乡村地区的成功建设案例进行分析后认为，美丽乡村的规划建设应建立“政府诱导、市场助力、社会自发”的生态经济协同治理模式，以促进乡村地区的活化再生[3]。同时，在这一协同治理模式的基础上，还可以通过结构重构，搭建国家、市场和社会对生态与经济议题的协同治理机制[4]。

总体来看，学者们对美丽乡村建设、生态保护与经济发展协同关系这2个方面均给予了较多关注，但对生态保护与经济发展在美丽乡村建设中的协同机制运行方式的研究成果较少。大都是在强调协同在美丽乡村建设中的必要性，或者是讨论如何结合地方特色发展乡村经济，缺少对于生态保护与经济发展这两项工作在美丽乡村建设中的具体协同实现机制与可操作性实现路径的思考。鉴于此，本研究以江苏省南京市为例，试图研究二者在美丽乡村建设中的协同机制，构建协同机制运行框架，结合南京市美丽乡村建设中存在的困境及其成因，探索二者协同的实现路径，以期为美丽乡村建设提供可借鉴的经验和建议。

1生态保护与经济发展协同的内在机制与框架

协同理论是系统科学的一个重要分支，旨在通过子系统之间的相互配合和协同作用，使开放系统内的子系统实现从无序到有序的转变[5]。在美丽乡村建设这一开放系统中，生态保护与经济发展也属于其中2个相对独立但是彼此相关联的子系统。因此，可以在这二者之间构建协同机制，识别影响二者关系的变量，进行要素整合，使之相互配合、协调运行，并在此基础上对该机制进行约束，进而促进美丽乡村建设系统达到有序高效的状态，最终实现协同效应，即实现推进美丽乡村建设这一最终目标。其协同机制运行框架见图1。

1.1协同基础：推进美丽乡村建设

1.1.1推进美丽乡村建设是两项工作的共同目标

加强生态保护与促进经济发展的共同目标是推进美丽乡村建设。习近平总书记在十九大报告中提出乡村振兴战略，指出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求建设，这为美丽乡村建设提供了高層次的战略引领。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出“到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”，其中“美”和“富”就是对乡村的生态保护与经济发展提出的要求。

上述文件中有关美丽乡村建设的指导政策，涉及生态保护与经济发展这2项工作。可见，要想建成生态宜居、生活富裕的美丽乡村，就要不断加强乡村地区生态环境的保护、不断提高当地的经济发展水平。美丽乡村建设为生态保护与经济发展这2项工作的协同提供了价值定位和总体目标依据。

1.1.2美丽乡村建设为二者提供互动环境

美丽乡村建设既为生态保护与经济发展这2项工作提供了价值定位与总体目标，又为其提供了互相配合、沟通的运行系统环境。根据协同理论，上述2项工作是美丽乡村建设这一开放系统的2个子系统。在美丽乡村建设系统中，一方面，美丽乡村的经济发展离不开良好的生态环境，加强生态环境保护为实现美丽乡村建设目标中的“生态宜居”提供了必要路径。美丽乡村区别于其他乡村战略的特点就在于其立足于乡村本地良好的生态环境，试图将乡村生态环境优势转化为经济发展的内在动力，从而改善村民的生活水平。另一方面，美丽乡村的生态保护也离不开经济发展的物质支持。只有发展好当地的经济，提高当地居民的生活水平，才能为解决生态问题提供必要的物质基础，为美丽乡村建设目标中的“生活富裕”提供实现方法。可见，美丽乡村建设为2项工作提供了统一的协同运动系统，为2项工作的沟通、配合提供了必要的互动基础与环境依托。

1.2协同机制：实现路径与运行反馈

1.2.1实现路径

一是建立多元化投融资体系。实现美丽乡村建设中的生态保护与经济发展的协同运作，首先要解决的就是建设资金来源问题。这就要求政府不断完善资金投入保障制度、创新多元化融资渠道，同时加快形成政府财政优先保障、金融政策重点向绿色产业倾斜、社会资本积极参与的多元化投融资体系。确保对于美丽乡村建设资金的投融资力度不断增强，投入总量不断加大。

二是制定多方位支持性政策。从农村用地政策扶持角度来说，当地政府应当创新耕地占补平衡管理办法，优化土地要素供给支持，将所获收益用于生态保护的基础设施建设和增加居民收入的生态型产业。从农业创新支持的角度来说，政府应当重点扶持有利于生态保护的绿色创新型农业，对于循环农业示范项目、绿色防控示范项目给予奖励性支持。从乡村产业发展的角度来说，应当因地制宜，支持发展环保与创收并举的产业，对于形成品牌优势、区域优势的企业给予奖励措施。

三是建设盈利型生态化产业。美丽乡村建设不仅是要让乡村地区“美”起来，更要让乡村地区“富”起来，这就需要在良好生态环境的基础上，打造乡村地区可持续发展、可持续盈利的生态化产业，并且需要对生态化产业建设项目进行投入-产出分析，论证其经济效益。经济效益好的项目自然会吸引社会资本和民间力量投入到美丽乡村建设中，乡村地区也将因此而实现其目标——优质的生态环境和良好的经济发展，从而实现良性循环。

四是长效管护机制。有效的管护机制是保证美丽乡村建设持续发展的关键，直接关系到建设项目的长远效益和农村居民的长久利益。在进行生态修复和基础设施建设后，不仅需要宣传、普及有关生态环境和基础设施的维护意识，更是需要有制度、有资金、有专人去管理和维护。若美丽乡村建设只是“先行资本”负责前期建设，而后期对其建设成果没有相应的管理维护制度，或是没有具体措施落实其管护制度，这种“虎头蛇尾”的做法就很难持续发挥所建项目的经济功能，甚至是对财政投入的浪费，不符合经济效益性原则，难以实现生态与经济这2个子系统有序、高效协同。

1.2.2目标比較与效果反馈

美丽乡村建设在生态保护与经济发展这2个方面，通过以上路径协同后，其在运行过程中实际行为的结果与原目标的一致性仍有待检验。收集协同体系实际运行结果的相关信息，以原目标为标准，对标找差，评价其运行效果。若运行效果与原目标相一致，则实现了协同效应;若不相一致，则须要借助反馈机制，根据运行结果对相关子系统的进一步行为进行调整，进而构成一个环路，以实现整体系统的不断完善和持续改进。

1.3协同效应：互相促进与整体提升

1.3.1高质量的生态环境是经济发展的客观前提

生产力发展的最基本表现是生产工具的改进和生产技术的进步，而生产工具和生产技术都将直接或间接地作用于大自然。所以，归根结底，经济发展最终还是要依赖于自然环境。但是，自然环境所能为人类提供的资源并非是无限制的，其承载力也终究是有限的。要想持续、循环地利用自然资源、依靠生态环境，必然是要认识并遵循客观规律，才能可持续地利用资源、发展经济。因此，高质量的生态环境必定是经济发展的客观前提。

1.3.2可持续的经济发展是生态保护的经济基础

自从人类步入工业时代以来，几乎所有的经济发展都是在走“先发展，后保护”“先污染，后治理”的道路。这给生态资源造成了巨大的压力，给生态环境造成了很多的破坏。如今，生态意识逐渐被唤醒，生态修复、生态补偿机制也已初步建立。然而，要修复被破坏的生态环境，不仅需要科学技术，而且需要大量的资金支持。要实现保护生态环境的目标，就要有充足的资金，这就需要良好的经济增长，同时需要可持续的经济发展模式。

1.3.3协同的运行效果：实现美丽乡村建设目标

在美丽乡村建设中，生态保护与经济发展互为重要条件。良好的生态环境为乡村地区的发展提供天然的基础，有利于打造生态化产业，从而带动当地经济发展。同时，随着经济实现增长，农民实现增收，其需求层次、环保意识将进一步提升，农民将有更强烈的意愿主动关注环境、保护生态，并且当地也有更充足的资金投入到环境治理和生态保护。可见，生态保护与经济发展的协同，能够实现二者在功能上的匹配和促进，最终实现生态和经济同步发展的美丽乡村。

2南京市美丽乡村建设现状、困境及其成因

根据南京市审计局对2013—2017年南京市美丽乡村建设的专项调查，南京市美丽乡村建设的成果主要有：截至2017年年底，已建成村级项目494个，布点村（自然村）覆盖率为23.91%，其中市委命名的市级以上示范村（含特色村）294个，宜居村200个。由此可见，南京市美丽乡村建设已取得初步成效。但我们在研究分析相关项目建设成果时发现，美丽乡村建设在实践中仍然存在以下问题：（1）缺少对生态保护与经济发展二者协同重要性的认识，片面追求经济增长或生态环境建设;（2）具体实践中缺少协同实现机制，以至于出现资源浪费、协作效率低下等情况。总而言之，南京市美丽乡村建设在生态保护和经济发展这2个方面，并未同时产生明显效应、取得长足发展。

通过进一步调查发现，以下问题的存在影响着生态保护与经济发展2项工作的协同进程与美丽乡村建设的整体效率。

2.1融资难，多元投入机制尚未建立

根据调查，南京市美丽乡村建设的多元化投入机制尚未健全，乡村建设资金主要依赖财政补贴或者国有资本，增加了国资平台债务。同时，政府倡导的以财政投入为引导、市场运作为主体、民资投入为重要参与的多元投入机制尚未形成，特别是在基础设施建设方面，未见民资投入参与。在此基础上，调查还发现，南京市五大示范区美丽乡村项目一般由各区级国资公司负责建设，资金主要通过银行融资筹措。而且通过分析部分区级国资公司的经营状况发现，由于融资成本和后期维护费用较大，短期内依靠经营收入还贷很难实现。这进一步加大了企业的负债，实质上是增加了政府的隐形债务。

由此可见，资金问题成为了美丽乡村建设过程中的一个重大瓶颈。造成这一问题的原因主要有以下2个方面：一是各地方政府对于筹集资金积极性不高，仍然依赖于财政补贴和专项资金，对市场上的活跃资金不够重视;二是美丽乡村建设项目多为建设时间长、短期回报相对较少的基础设施建设，导致社会资本的进入积极性低，而且社会资本的准入门槛要求也相对较高。

2.2用地难，土地支持政策尚未落实

美丽乡村建设，无论是建设绿色生态型项目来改善居民生活的生态环境，还是发展经营性产业来提高经济水平，这些都要涉及土地利用问题，并且需要占用的土地数量较多。但是调查发现，南京市在美丽乡村建设中用地情况并不理想。栖霞、江宁、浦口、六合、溧水和高淳区美丽乡村建设中普遍存在未依法取得用地批准手续即开工建设经营性项目的问题，还存在少数单位利用文化设施用地建设经营性项目的情况。调查还发现，因各区美丽乡村建设任务要求当年必须完成，但是南京市美丽乡村建设用地扶持政策尚未落实到位，致使各区多个项目在未依法取得用地批准手续的情况下即开工建设。虽然对于以上违规行为原国土局（现自然资源局）已经对相关单位进行处罚，拆除违建设施、进行土地复耕，但是这样一建一拆，不仅导致了社会资源的浪费，同时对生态环境也是一种破坏。

然而在美丽乡村建设用地问题上，某些地区尚未制定土地使用细则，有些地方政府仍然持观望态度，导致土地问题缺少政府政策性支持。同时，由于建设用地和农转指标有限，部分地方政府也不愿意将土地用于乡村建设。而且因为各个项目的土地规划部门不一致，造成美丽乡村建设用地与区域整体建设规划难以协调，导致日后大拆大建，造成土地资源的严重浪费。用地难，已成为阻碍美丽乡村建设的重要因素。

2.3农民家庭经营性收入增长不明显

在生态保护与经济发展的协同机制中，农民收入增长是农村地区经济发展的一个重要方面，也是经济发展的一个重要体现。在南京市美丽乡村建设中，经审计部门调研、走访，发现农民家庭经营性收入增长并不明显。其调查结果具体表现是：75.42%的村民认为未增加经营性收入，13.31%的村民认为经营性收入增加在1万元以内，2.04%的村民认为经营性收入增加在10萬元以上。虽然美丽乡村建设美化了村容村貌，改善了农村居民的生活环境和交通出行，但并未在增收方面让大多数村民感受到美丽乡村建设带来的实惠。

美丽乡村的建设成果主要体现在环境治理、乡村美化方面，而在经济增长方面并未有明显体现。这可能有2个方面的原因：一方面，生活环境的治理、改善，基础设施的建设和改造，能在当下就看到明显的变化。而经济增长需要在项目、产业经过一定时间的培育后才能有所体现。另一方面，在美丽乡村建设中，政府部门在规划、推动乡村地区产业化的进程中，没有考虑开展项目的可持续发展和可持续盈利，以至于乡村地区难以形成和发展可盈利型的生态化产业。如此一来，在收入增长方面农村居民难以有实在的获得感。

2.4管理维护不到位，缺乏长效机制

南京市部分美丽乡村项目，因维护资金缺乏、管护不到位等原因，部分基础设施建成不久后即损坏，未能发挥其应有的功能，使用效益不佳。或者是因规划调整等原因，部分建设项目建成后整体搬迁，造成了损失浪费。此外，在生态养护方面，也出现了维护不到位的问题，比如河塘表面有漂浮物、河底淤泥多等。

管理维护不到位的原因可能存在以下3个方面。一是动力源不足。建立长效机制的必要条件之一就是出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体，即“动力源”。美丽乡村建设中的动力源主体主要是当地居民，然而在产业化未形成或产业效益不明显的情况下，其管理维护基础设施的积极性难以被激发出来。二是管护责任不清、主体不明。管护责任没有划分清楚，或相关责任未落实到个人，就会出现“国家管不了，集体管不到，农民管不好”的现象。三是资金投入不足。美丽乡村建设的基础设施主要是支持经济发展，并不会直接带来经济收益，且短期没有明显的产出，因此其管理维护难以成为地方财政、社会资本的投入重点。

3生态保护与经济发展协同在美丽乡村建设中的实现路径

以前面构建的协同理论框架为基础，综合考虑二者的协同在美丽乡村建设过程中面临的困境及其成因，主要针对建设资本、建设用地、开发运营及管护问责这4个方面，探索二者协同的实现路径，以确保协同机制的作用得到有效发挥以及协同效应的实现。

3.1完善财政保障制度，鼓励社会资本投入

一是要完善财政投入保障制度。建立健全与美丽乡村建设相关的财政保障制度，落实好一事一议财政奖补与美丽乡村建设的关系，坚持把农村农业作为财政投资的重点项目，促使财政资金向绿色生态型项目倾斜，保证财政资金与保护生态环境与促进经济发展的目标相适应。加快设立国家融资担保基金，为美丽乡村建设的资金投入开展多种增信机制，增强投融资的安全性。进一步整合市级跨部门重大财政项目资金，支持美丽乡村建设试点，将美丽乡村建设打造成县级财政资金统筹使用的重要平台。在此基础上，加大金融支持力度，发挥政策性和商业性的金融互补优势。建立多元化融资机制，精准提供金融支持，着力补齐个别行政区在美丽乡村建设过程的融资短板。

二是推动政府和社会资本合作模式（PPP）。深入推动美丽乡村建设政府投资体制改革，放宽市场准入。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，创新乡村基础设施建设和运作模式，支持通过PPP模式，把更多社会资本引入乡村基础设施建设。政府可以通过整体项目打包方式，提高收益能力，并建立运营补偿机制，使得社会资本获得收益保障。同时在财政制度倾向的基础上，充分发挥财政资金的引导作用，加大宣传力度，为美丽乡村建设的生态保护与经济发展引入更多的社会资本。

3.2落实土地扶持政策，建立用地绩效评价

解决用地问题不仅仅是自然资源部门的责任，要改善生态环境、促进经济发展，推进美丽乡村建设，不仅需要资金、政策支持，更需要政府加强重视、各部门相互协调，建立用地绩效评价考核机制，才能实实在在解决这一问题。

一是要统筹乡村建设用地规划。对于未建设和即将规划建设的项目用地，政府规划部门应当统筹协调，在对整体乡村建设规划考虑的基础上，政策可以适当倾斜，尽量优先批复有利于当地生态保护和经济发展的用地申请，简化申请、批复手续，加快完成美丽乡村建设目标。对于已经建设完工的，虽不符合政策手续、但确实不能调整的，可以予以处罚，非必要不搞大拆大建。

二是建立用地绩效评价体系。对于已经批准进行使用的土地应当定期进行实地回访考核，确认该块土地实际使用用途是否与当时申请理由相一致。同时进一步考核土地使用绩效，用于生态保护的基础设施建设用地，是否能够有效改善当地环境;用于进行经营性创收的产业用地，是否有持续性收益。对于实际用途不符合申请时理由、绩效水平不理想的土地，可以责令其进行整改，甚至收回土地，换其他单位进行经营。

3.3坚持生态型开发，结合品牌化运营

一是要规划先行，打造生态化产业。在美丽乡村建设中，要突出主导产业、形成产业优势。首先，必须要做好规划，只有在科学规划的前提下，美丽乡村建设中的各项内容才能承载起美好前景。其次，不仅要考虑项目短期能带来的回报和产出，更要兼顾其长期效益。最后，可以将第一产业与二、三产业结合，利用科学的技术与管理，实现生态农业的纵深持续发展。

二是要形成特色，实现品牌化运营。在生态化产业的基础上，挖掘和发展当地特色，如秀美的风景、悠久的历史、深厚的文化、丰富的自然资源、独特的地理环境等，使之成为当地经济增长的一个支点。同时，运用先进的运营管理方式，在结合特色的基础上打造当地品牌，如休闲、观光、养生等，使之成为经济增长的一个杠杆。在这一支点和这一杠杆的作用下，美丽乡村建设有望“撬动”当地经济发展，实现农民增收。

3.4管护与问责，定期反馈与调整

一是要保障管护资金投入。其一，将美丽乡村长效管护经费纳入财政预算，每个中心村和建成区每年安排与规模相适应的管护经费，用于中心村长效管护人员工资、设施维护等费用开支。其二，各村根据村集体经济收入状况，安排一定比例资金用于中心村管护。其三，可采取财政补助、以奖代补等方式吸纳社会资本参与美丽乡村建后管护。总的来说，要构建起以村（社區）为主、镇街负责、市区补助的长效管护投入机制。

二是要健全考核问责制度。首先，要将乡村的管护责任落实到人，管护工作实行网格化管理和职责公示，可以分区域树立管护责任牌。其次，要制定管护考核标准并予以公示，以便于村民全员监督，同时为考核提供依据，管护标准可以从卫生保洁、设施管护、生态养护等几方面制定。再次，要建全相应的考核问责制度，对相关村和建成区不定期随机查看，考核、评价有关集中整治和日常维护的责任是否履行到位，若不到位则要严格执行问责制度。最后，定期反馈管理情况，在各中心村或建成区可以成立美丽乡村小组，定期向乡镇美丽办进行汇报，反馈有关后期管护工作的落实情况和实施效果，上级再根据实际情况制定、调整相关制度和措施。

4结语

生态保护与经济发展是统筹推进美丽乡村建设的重要手段，这2项工作虽然相互独立，但是在美丽乡村建设系统中可以互相配合、互相促进。本研究认为，通过协同运行机制和协同效果反馈机制，2项工作得以相互促进，最终实现美丽乡村建设这一系统的整体提升。值得注意的是，本研究提出的生态保护与经济发展在美丽乡村建设中的协同运行机制及实现路径可适用于我国大部分的乡村建设，但是由于各地区生态条件、经济基础、发展阶段不尽相同，有些实现路径实施的阶段和内容可能会有所差异。但随着我国经济的不断发展，乡村建设意识和水平的不断提高，最终实现美丽乡村建设的目标，这些实现路径都是适用的。

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