法治政府绩效评估指标体系探究

樊 岚， 韩 姣

(1. 太原理工大学 政法学院， 山西 太原 030600； 2. 上海大学 马克思主义学院， 上海 200444)

在中国依法治国的大背景下， 法治政府这一概念应运而生， 国务院也相继颁布了一系列建设社会主义法治政府的文件措施， 并提出了一系列建设法治国家的要求。[1]在这些要求的基础上， 根据相关文件的指导， 各地已经相继开展了法治政府的建设。 在现阶段， 虽然中国在推进法治政府指标体系工作上取得了一定的成绩， 但尚需不断地规范和完善。

1 法治政府绩效评估指标体系内涵及现状

1.1 法治政府的内涵

法治与人治相对， 法治政府作为一种理论主张和实践模式在中国正在逐步发展和完善， 政府的权力及相关政府人员对法律的运用都要受法律法规的约束和规范， 这是社会主义国家依法治国的内在要求， 也是依法治国建设不可或缺的一部分。 法治政府是指在统一的法律法规下， 政府的权力要受到人民的监督和法律的约束和规范， 以防止权力被政府人员滥用。 一方面， 在现代社会文明高度发展中， 法律越来越被人们看做是一种文化成果而存在， 是在社会发展的条件下人们创造的文明的产物， 代表人类的智慧成果。 另一方面， 法治政府应以为人民服务为宗旨， 以最大限度地实现人民的利益为要求， 以实现人的平等和自由为根本目的， 最终实现社会的和谐有序发展。[2]

1.2 法治政府绩效评估指标体系的内涵

法治政府指标体系是指以一定的法律法规为基础， 以建设法治国家为目的， 体现法治政府内在要求和基础理论， 对法治政府建设状况进行评价并在此基础上规范法治政府的指标所组成的指标体系。[3]法治政府绩效评估指标体系所使用的法治指标是较为科学和合理的法治指标， 以此来描述和科学客观地评价法治政府建设的状况和最新动态， 在理论和实践的基础上总结经验和教训， 从建设法治政府的作用上看也是推进政府建设的重要组成部分。 法治指标的最终目的是要评估法治政府建设的情况， 对指标赋予一定的权重， 实现量化指标。 通过制定的指标体系对各地的法治政府建设状况进行综合测算， 以便发现问题， 并能对实际操作中出现的问题进行有效解决。 可见， 法治政府指标体系是建设法治政府的关键， 对建设法治国家意义重大。

1.3 法治政府绩效评估指标体系建设的现状

当前学界关于政府绩效评价研究刚刚起步， 在理论建设和具体实践方面都有待提高， 主要体现在以下几个方面： 在研究领域方面比较泛化， 在结构方面也缺乏一定系统性； 在研究方法方面比较单一， 主要是以定性治标为主， 定量指标较少； 在研究结果方面， 针对性和可操作性不足， 同时理论与实际缺乏， 不能有效地贯通和联系起来。 虽然中国各界对于建立法治政府指标体系的认识已基本达成一致， 但如何建立科学合理和有效的考核标准， 在相关指标建立等方面缺乏一致的意见。 从目前国内研究文献来看， 在法治政府评价标准方面资料相对稀缺。[4]

在实践方面， 根据中国基本国情， 现阶段我国法治政府建设是以从地方到国家的次序进行的， 正在经历由部分地区先行试点然后再根据其理论和实践经验向全国更大范围推行的发展态势。 在目前的地方法治政府建设中， 深圳市首先根据本地特色建立法治政府指标体系。 深圳市根据中央政府指示且在相关理论的指导下， 经过反复论证， 设计法治指标， 并对指标进行删选， 构建了一套相对科学的指标体系， 并根据指标体系对本地政府的工作进行了评估， 取得了一定的成效。 这样就使得对如何有效地建设法治政府的指标体系量化和评判更加清晰、 直观和明朗， 为更好地建设社会主义法治政府提供了更为科学有效的方法路径和具体内容， 并作为建设法治政府的一个维度和标准， 被各个地方政府所采用。

总的来说， 法治政府绩效评价指标体系作为评估政府建设状况的标尺， 从理论和实践上看是具有可操作性和现实性， 通过由组成指标体系的具体指标对当地政府的法治建设状况进行评估， 从而衡量当地法治建设的水平， 总结建设的经验和教训， 为建设法治政府奠定基础。 从目前情况来看， 我国法治政府的建设虽然取得了一定的成就， 但由于指标体系还在不断完善过程中， 可能无法对法治政府做出精确的评价。

2 法治政府绩效评估指标体系建设的困境

以法治为导向的政府绩效评估指标体系的建设虽然已经从无到有， 从理论到实践， 在各地区各部门中展开， 但在具体的实践过程中仍然存在一些具体的问题， 在摸索过程中， 这些问题仍需解决。 从理论层面上讲， 以法治为导向的绩效评估指标体系主要存在以下几方面的困境。

2.1 人们对法治政府绩效评估指标体系认识不足

法治的内容具有复杂性和广泛性的特点， 以法治为导向的绩效评估指标体系是对法治的内涵与外延进行科学界定和深化。 但是从目前来看, 还没有对政府绩效评估的专门立法， 人们对法治的理解还不深刻， 难以将法制观念运用到指标体系中去。 一方面是由于相关领导干部的法制意识淡薄。 中国封建社会继承下来的是人治文化， 这种文化重视人特别是统治者的作用而非法律的规范， 在这种人治文化的影响下， 对统治者的重视超过法律， 一切事物的决策都由人来决定。 目前这种现象仍在我国部分领导干部中存在。 另一方面是法治指标难以形成科学的标准。 一些地方政府和官员缺少对法治建设的关注， 为了突出当地的经济建设水平， 一味地增加经济指标， 甚至为了突出政绩忽视国家法律法规的相关规定， 以牺牲法治、 漠视法治为代价换取经济发展单方面增长的局面。 这些问题造成人们对法律法规的漠视， 法治理念更加难以深入人心， 难以运用到绩效评估指标体系中去。

2.2 法治指标存在主观性、 随意性等缺点

法治指标的建设对建设指标体系至关重要， 所以构建科学合理的法治指标是当前我国指标建设的关键。 同样， 怎样使法治指标具有科学性和合理性也是我国建设法治指标体系的首要问题。

2.2.1 法治指标的选择具有主观性和随意性， 难以科学量化

目前要对法治政府的建设状况进行评估， 首先就要根据一套完整的法治指标来进行， 因此法治指标的选取就成为评估法治政府基本情况的关键和基本问题。 但是现阶段不可否认的是， 指标的设计具有较强的主观性和随意性。 不管建设法治评估指标体系使用了多少指标数据， 具体指标权重是多少， 指标的基本性质和导向都是人为决定的。 这样就容易导致政府机关为追求自己的政绩而使指标缺乏准确性， 政府的工作评估不能有效开展， 即使开展也没有实际成效。 另一方面， 由于指标体系系统庞大， 分类繁杂， 如果不对考核指标加以规范， 就会使考核评价指标缺乏可操作性， 不能准确有效地进行， 很可能沦为表面功夫。

2.2.2 法治指标设计的导向性不明显

法治指标是法治政府建设状况的晴雨表， 在法治指标的设置上确定其各个指标的分值， 使法治指标更直观地反映政府建设的状况， 从而对法治政府建设具有导向功能， 所以指标设计的科学性和合理性将直接影响到法治指标体系能否发挥其既定的功能。 但是从目前实际来看， 中国采用的评估指标在这方面存在明显不足: 一是在评估指标没有对政府工作进行全面评估， 评估指标只是对政府的表面工作进行评估， 没有涉及对政府的行政决策、 行政机关的办事效率、 具体的行政行为等方面的评估， 使得评估的内容存在缺陷； 二是一些指标只是单纯地以经济发展的快慢来评价指标的好坏， 而忽视了政治、 法律、 文化等客观实际， 使得指标片面化， 将经济发展的好坏与政府建设的优良划等号， 而没有将法治、 文化等其他方面的指标贯通起来； 三是在定性与定量指标设定上分配不均匀， 在评估中由于没有将定性分析和定量分析融会贯通， 使得政府的绩效评估不准确； 四是由于评估主体自身的能力不足或没有很好地认同评估指标， 这就使得评估指标达不到预期的效果， 使得评估指标无法达到预期的功能。 从中国目前的具体实践来看， 一些地区根据本地的具体情况制定了法治政府指标体系， 尽管其对本地区的法治政府建设做出了一定的贡献， 但是由于地方政府缺乏一定的量化评估， 使得指标体系建设缺乏一定的准确性， 也阻碍了对法治政府建设状况的科学评估， 不利于法治政府建设的顺利进行。

法治指标体系是一个比较完整和封闭的法治指标系统空间， 一经国家和政府设计、 推广和实施， 那么相关措施和方案都要在这个指标体系空间中进行， 政府和社会为了建设法治政府， 也都要遵守相关规定， 严格执行相关指导方针， 这对于高效率实现法治目标有着非常积极的意义。 如果法治指标设置得不合理或是偏离了社会正常发展的轨道， 那么不但达不到法治指标的初衷， 而且还会离法治政府、 法治社会的建设越走越远。

2.3 法治建设指标缺乏统一的标准

目前中国的区域经济和政治文化发展不够均衡， 在各地法治政府建设过程中， 会出现法治建设不一致的情形。 在中国建设社会主义法治国家的大背景下， 地方政府积极响应国家的号召： 虽然国家层面没有出台统一的法治政府指标体系， 但是地方政府已经根据本地的实际情况， 制定了符合本地区的法治指标， 根据本地区的法治指标对本地政府建设状况进行评价， 这样各地在表面上貌似完成了法治政府的建设， 但各地法治政府建设的状况参差不齐， 同时这也会让地方政府产生一定的错觉， 认为地方首先建成法治政府， 完成了国家建设法治政府的任务。 这就使得地方与国家的法治政府的建设存在脱节， 不能达成统一的标准。 在国家层面， 统一的法治政府指标体系缺失的情况下， 多数人认为该项工作很难有效开展， 因为相关政府部门认为在缺乏国家层面的指导和推进的情况下， 地方上进行的法治政府建设也很难做出成效。

2.4 法治政府指标体系过于繁冗和细化， 无法实现全面考核

根据法治政府建设的具体要求， 国务院在近几年的相关文件上都对指标的内容和质量做了一定的规定， 但是在实际中指标体系仍存在繁冗和细化的情况。 各地在建设法治指标的过程中由于没有实际的经验可循， 都存在指标数量过于庞大的现状。 例如， 广东省法治政府在建设指标体系中， 虽然只有8个大项作为一级指标， 40项二级指标， 但是却有108 项三级指标； 四川省市县政府依法行政评估指标由6个大项和30 个中项组成， 在进行了修改后也有18个二级指标， 另外还没算数量更为惊人的三级指标。[5]通过对这些数据的对比分析可知， 在每年一度的指标考核过程中， 虽然对指标体系的制定细而又细， 但是在具体的实践中又无法对所有指标进行全面考核， 这样的做法不切实际且浪费资源， 如果仅对某一部分指标进行考核， 又失去了指标的功能， 无法将法治政府的建设全面推进。 这是当前亟待解决的一个关键问题。

3 完善法治政府绩效评估指标体系的建议

3.1 加强法治文化的宣传， 提高人民的法治意识

加强法治文化的宣传， 提高人民群众的法治意识， 尤其注重加强对相关领导干部的法治意识的提升。 加强人民尤其是政府官员的法治意识和法治文化， 是绩效评估指标体系法制化的关键。 各级政府及其所属政府官员作为法治政府建设的主要成员， 他们的法制意识和法律观念对于法治政府的建设至关重要。 政府坚持依法行政， 以宪法和法律来组织和领导国家的建设， 将最大程度地体现宪法和法律的权威和尊严。 所以， 政府部门要大力引导领导干部学法用法， 按照规定对领导干部进行法律法规方面的培训、 考试和将宪法和法律灵活运用到日常的工作中去。[6]另一方面， 国家要科学地制定指标体系的内容， 增加法治指标在指标体系中的运用。 只有将法治指标运用到指标体系中去， 才能逐渐打破单纯地依靠经济指标提高政府政绩的认识， 避免以经济发展代替全面发展。

3.2 逐步完善法治评价指标体系结构， 确保其科学性和有效性

法治政府指标体系的结构非常复杂， 要构建和实施一套完整的指标体系， 必须进行深入调查和研究， 对其可行性和有效性进行详细分析和论证， 拟定出一套完善的法治指标体系。 在构建法治指标体系的过程中， 反复探究法治的特点是建设法治指标的关键， 除此之外， 也要充分研究其他指标的特点， 使法治指标与其他指标相结合， 提高指标体系的科学性。

科学的法治指标体系， 首先要根据整个社会的法治情况和政府建设情况， 构建指标体系的框架， 选择正确的法治指标， 这是建设法治指标体系的前提。 其次要广泛征求社会各界对指标体系框架的意见和建议。 在法治政府指标体系结构框架形成后， 就应该将该框架向社会公开， 从而征求来自各方的意见和建议， 为建设科学的和合理的法治指标体系打下良好的基础。 再次要对指标体系进行试评和修改完善。[7]对指标体系进行试评和修改的工作是在地方展开的。 将确定的指标体系在一些地级市进行试评， 对评估的结果进行全方位多角度的分析， 首先可在政府中收集相关意见和建议， 接着可渗透到广大人民群众中， 收集他们的看法， 然后将指标体系进行不断修改完善， 最后再向全国范围实行。 经过上述程序， 法治政府指标体系结构才能够较为准确和科学， 才能够充分发挥其功能。

3.3 评估指标要从各地实际出发， 挖掘地方特色

在构建法治指标体系尤其是对法治指标的选择上， 我们应探索法治共性， 同时又要从当地实际出发挖掘地方特色， 设置个性指标， 提高法治指标的规范性和科学性。 法治政府是共同的目标， 虽然各地的法治进程存在差距， 但法治内涵和价值观都体现了广泛的社会共识。 因此， 在法治指标体系建设过程中， 我们应当系统总结法治共性并形成共性指标。 具体而言， 法治建设的共性指标至少包括以下方面： 其一， 执政指标的建设。 在当前社会主义国家下， 依法执政是建设社会主义法治国家的关键环节。 领导干部和政府官员应加强执政建设。 其二， 立法指标的建设。 立法是一切法治行为的前提， 是一切任务要完成的关键， 因此国家要加强法律的建设， 使社会主义法治国家的建设有法可依。 其三， 司法指标的建设。 司法是法治建设的基础， 司法公正有利于实现社会的稳定和谐， 有利于社会主义和谐社会的建成， 也有助于全面小康社会的建设， 因此司法指标也是法治建设的共性指标。[5]在建立法治共性指标的过程中应该从当地实际出发， 善于挖掘地方特色。 地方政府建设法治政府也是在根据本地具体情况的基础上， 构建法治指标体系， 各地的指标体系虽然参差不齐， 但是对建设统一的法治指标具有一定的借鉴意义， 所以应该挖掘法治个性指标。 只有在个性指标与共性指标相结合的情况下， 才能提高法治指标的规范性和科学性。

3.4 调动社会各方力量充分参与， 将宪法融于指标体系

要建设社会主义法治国家， 党和政府都应该明确法律和宪法的重要作用， 并将这一理念贯彻到具体的实践中。 宪法是国家根本大法， 任何人不得超越宪法和法律的权威。 法治政府的建设必须遵守国家宪法， 包括一系列法治指标的建设也必须在统一的法律法规下进行。 这是建设法治指标体系的应有之义， 也是建设法治政府的基本要求。 按照这一理念， 建设法治指标体系就应该将宪法融入指标体系中， 把宪法作为重要的依据， 作为管理国家、 治理社会的基本观念。 这种观念的实质是强调公民、 法人和社会组织以及政府官员在社会范围内坚持宪法至上， 将建设社会主义法治国家的理念、 意识与精神融会贯通并深入每个国人内心深处。 中国公民要不断地形成法律意识、 法律情感和法律认知， 在制定相关指标体系时， 将指标体系置于宪法之下。

3.5 消除繁冗性， 加强针对性和有效性建设

法治政府指标体系的考核指标应该保持相对稳定， 各级政府应循序渐进地推进法治政府建设， 但是从现有的指标结构划分来看， 各地法治政府指标体系划分很细， 有些地区的指标甚至高达上百项， 这样会使考核工作者由于指标过多而敷衍了事， 从而使政府工作效率更加低下。 为了提高工作效率， 政府部门应根据当年的工作重点重新划分指标的分值， 加强针对性和有效性建设， 确定每个指标的权重， 选取反映当前某一部分社会发展实际的指标来进行考核， 如政府强调信息公开和简政放权， 当年的考评可以将这两项作为工作的重心加以推进。

4 结 语

作为一种社会治理方式， 法治已经纳入国家的治国方略， 随着建设社会主义法治国家的理念深入人心， 法治政府建设也在逐渐展开， 依治约束行政人员的行为， 使其科学执政、 民主执政、 依法执政的要求也在不断提高。 所以， 建设一套科学合理的法治指标体系是重中之重。 其中相关文件已经对如何建设社会主义法治政府做了比较细致的说明。 要推进依法治国进程， 就要抛弃长期以来的人治思想、 将经济指标作为政府考核的唯一指标， 让法治成为经济社会常态下的一种治理方式和公众生活方式， 用量化的指标来考评政府依法行政， 从而不断提高政府的执政水平。