论新时代国家公园的共建共治共享

余梦莉

（东南大学 马克思主义学院，江苏 南京 211189）

一、国家公园概述

国家公园的概念起源于美国，19世纪后期，美国开始设立国家公园，其主要目的是为了保护美国壮美的荒野景观。自欧洲白人进入美洲大陆开始，荒野成为他们征服的对象，开始对荒野进行大面积的开发破坏。直到19世纪后期，美国才踏上了荒野的保护之路，建立国家公园是美国保护荒野行动的“最佳创意”[1]。建立国家公园的设想由美国著名艺术家乔治·卡特林（George Catlin）第一次提出。1832年，卡特林在前往黄石为油画创作采风时，看到野生水牛被残忍地杀害，他为美国的印第安文明、野生动植物以及荒野会由于大规模开发而遭到严重的破坏感到深深忧虑，提出：大自然的原始之美是可以被保护起来的，通过政府来制定自然保护政策，建立一个国家级的大公园(Nation's Park)，让人与野兽都能够生活在一起，让所有的一切都处于一种原生状态，保留大自然的原始之美[2]。他写道：“为美国有教养的国民、为全世界、为子孙后代保存和守护这些标本。其中有人也有野兽，所有的一切都在自然之美中处于原始和鲜活的状态”[3]。卡特琳的荒野保护理念体现了19世纪初在浪漫主义思潮影响下美国社会精英人士对荒野景观所蕴含的精神文化价值的认同。美洲单薄的文化历史使得美国急需找到一种能够彰显美国独特性的国家骄傲，蕴含无数可能性的荒野，广袤无垠的土地，使美国能够引以为傲。在19世纪上半叶，美国追求文化独立与国家认同的过程中，广袤无垠的荒野激发了美国知识精英的“风景民族主义”热情，设立国家公园是为了“从自然风景中寻求对国家的认同”[4]。“风景不仅是一种现实的自然景观……风景也成为建构‘想象共同体’文化政治的重要媒介”[5]。荒野成为美国的一种独特性，体现国家身份，保护荒野成为构建国家认同的重要方式。

1872年，美国尤利塞斯·S·格兰特总统签署设立黄石国家公园的法案，标志着世界上第一个真正意义上的国家公园诞生。黄石国家公园位于美国怀俄明州西北部，面积超过了200 万英亩。二战后，世界各国的经济逐渐恢复和腾飞，人们的收入水平也在不断地提高，工业化、城市化激发了建构国家公园来满足人民追求回归自然生活的需要，满足城市居民在快速的城市化进程中、在嘈杂的城市中寻求慰藉和欢乐的愿望，荒野的旅游价值获得了美国社会的认同。自此以后，美国国家公园的数量呈大规模增长趋势。时至今日，许多南美洲、非洲和亚洲等发展中国家也开始尝试建立国家公园，目前世界上已经有近200 个国家和地区建立了国家公园，我国也积极加入到国家公园建设的行列当中。2015年，国家发改委印发了《建立国家公园试点方案》，我国国家公园试点工作正式启动，2017年，中办国办印发了《建设国家公园体制总体方案》，初步形成我国国家公园的总体规划。党的十九大提出，“要建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[6]。

在理论界，国内外学者对国家公园的定义尚存在一定争议。世界自然保护联盟（IUCN）将国家公园定义为，用于保护大尺度的生态过程以及相关的物种和生态系统特性的自然或近自然区域，它能够提供与生态环境和文化相融合的生态旅游、科研、和环境教育的机会[7]，这是国际上较为公认的对国家公园的定义。2015年，国家发改委印发的《建立国家公园试点方案》指出,国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[8]。我国学者杨锐认为，国家公园属于自然保护地的范畴，设立国家公园应以对自然资源与生态环境进行完整的保护为第一目标，但与严格的自然保护区与荒野不同的是在对生态环境进行保护的前提下，国家公园也为国民提供教育和休闲的机会。国家公园是以公益性为导向，各种人类活动以及土地利用要以国家公园的价值及其载体得到完整的保护为前提[9]。学者李鹏将其总结为“以国家之名、依国家之力、行国家之事”和“公民共有、公民共建、公民共享”。国家公园的建设旨在以国家为名，依靠国家的力量对自然资源进行保护。“公民性”是国家公园的宗旨，国家公园的建设要以服务全体公民为使命，具有公益性，不以营利为目的，要实现代际公平和代内公平[10]。虽然学者对国家公园的界定存在一定差异，但其基本内涵都包含保护自然环境、生态系统的完整性、原真性、永续性的生态意蕴。

18世纪后期启蒙运动蓬勃开展，“天赋人权”“人人生而平等”等思想向社会的各个领域扩展。19世纪中期，欧洲率先在景观领域落实了民主、平等的思想。英国德比郡植物园（Derby Arboretum）于1840年成为第一个开放公园（public park），1845年著名的维多利亚公园（Victoria Park）成为世界上第一个向普通人开放的皇家园林[11]。因而从基本属性来看，国家公园是面向全体人民的，是为了公共利益而设。国家公园的这种公益性，使其成为一种公共物品。当国家公园不拥挤时，即具有非竞争性，任何人都能够享受国家公园，但当国家公园的消费者达到一定程度出现拥挤时，每增加一个人对国家公园的消费会影响其他人对它的消费，此时国家公园具有了竞争性。国家公园一般采取门票制度，票价会影响消费者的消费，因此在消费上也具有一定程度的排他性。综合来看，国家公园属于准公共物品。政府往往是提供公共物品的主体，但公共物品的非排他性（即公民都希望不付任何成本享受公共资源），会使得政府负担过重，造成政府失灵的现象，因此准公共物品不能够由政府完全来提供。公共物品具有一定的外部性，如果单纯由私人来提供则会造成外部性效益不足的现象，因此也不能完全由私人来提供准公共物品。对国家公园这样的准公共物品的供给要坚持政府、市场和社会三方面共同合作的原则，充分发挥政府、市场以及社会的积极性，共同建设国家公园，共同管理国家公园，实现国家公园的共建共治共享。

二、当前我国国家公园体制存在的问题

我国的国家公园建设是可持续发展政策在实践中的体现，是坚持保护生态与适度开发相结合的重要举措，是为实现中华民族永续发展的长远考量。自国家公园试点工作正式开启以来，我国在试点实践中不断探索出自然生态保护的新体制、新机制，在相关试点地区因地制宜地制定了相应的国家公园管理条例、管理制度，积累了一些可推广的经验，但国家公园建设中还面临着一些共性问题。

（一）认识层面

现阶段对国家公园的生态保护功能定位虽然形成了基本共识，但对国家公园的认识依然存在一定的误区。一些地方政府认为，国家公园的建设与旅游区建设相类似，应利用国家公园大力发展旅游业。为了完成经济发展指标，部分地区过度开发国家公园，造成了当地生态环境的恶化。与之相反的是，也有一些观点认为国家公园是生态保护禁区，应禁止任何开发，建设国家公园就是为了对生态环境进行纯粹的保护，商业、旅游业等都要被严格地禁止。后者忽略了国家公园除了生态保护功能外，还兼有经济发展、科研教育等效用。国家林业和草原局局长张建龙认为，国家公园禁止商业、旅游等开发的说法是一种误区，虽然国家公园的首要任务是保护并维持自然生态系统的完整性和原真性，但国家公园也需要提供生态体验产品，在国家公园的核心保护区内，保护是第一要义，在国家公园的一般控制区，可以通过特许经营等方式确定商业经营者，允许适度的商业开发[12]。因此，需要明确的是，国家公园旨在保护并且维持生态系统的完整性和生态系统的原真性，从而使宝贵的自然生态资源能够世世代代不断地传承下去；但与此同时，国家公园也提供生态体验产品，对大众进行环境教育，满足公众的旅游休憩体验。此外，我国的贫困人口大多分布在自然地理环境较脆弱复杂地区，在国家公园试点区域也有存在众多贫困的人口。在园区中，一般控制区内针对原住居民的种植、养殖等传统利用方式是被允许的，对国家公园进行合理的开发建设能使国家公园内及周边社区群众受益，能够实现国家公园建设与精准扶贫有机结合，为实现全面小康提供助推力量。

（二）财政层面

在对国家公园的资金投入方面，因为我国尚未形成多元化的资金筹措机制，融资渠道不够健全，所以还存在着资金缺口问题，目前我国国家公园的建设主要由政府提供资金。国家公园的建设是一项系统性工程，需要的资金投入量巨大，单纯靠财政拨款会给政府带来了巨大的财政压力。政府需要投入资金的领域繁多，对国家公园的资金投入有限。地方财政压力也大，往往面临资金紧张的问题，对国家公园资金投入的承受能力不强，依靠中央财政拨款也不足以建设好当地国家公园。以地处浙江钱塘江源头的开化县为例，2015年，钱江源国家公园设立，开化县成为浙江唯一的国家公园试点县，延续“生态立县”发展战略，开化县在钱江源国家公园建立和完善生态补偿机制，但仍存在许多问题。例如，补偿的方式以纵向行政补偿为主，缺少地区间的横向转移，并且补偿的标准偏低； 补偿效益远低于经济发展带来的效益；用于当地进行生态保护的各项投入资金缺口仍很大；地方财力有限，影响生态功能区建设等等[13]。在国家公园建设的资金筹集方面，我国尚没有多元化的融资渠道，也尚未建立起多元的资金筹措机制来吸引社会上的公益资金和市场上的民间资本，调动社会与市场的积极性，促使社会与市场一起将资金投入到国家公园的建设当中。此外，我国也未制定相应的资金投入机制，对国家公园资金投入未作明确规定，对国家公园的资金投入缺乏相应的法律保障；在监督国家公园投入资金的使用上也做得不够，对资金的具体去向、使用方式等监督不力，缺乏相应的有效监督机制。

（三）管理层面

国家公园多头管理，“拼盘”现象，相互扯皮现象仍然存在。长期以来，我国对自然保护区的管理存在着管理体制分散问题。首先是资源的分散，国家公园分布在全国生态环境脆弱复杂的地区，难以集中力量对各个地区国家公园进行统一调度。国家公园的分散性使得国家调动全国资源对各个国家公园进行集中建设存在一定的困难，难以及时有效地解决国家公园出现的问题。其次是管理机构的分散，国家公园的管理往往由多个部门共同参与，缺乏专门、统一的国家公园管理机构。同时各管理部门之间职责不明确，分工不清晰，存在着相互扯皮、推诿现象。各个管理部门各自为政，缺乏有效的沟通协调，造成行政资源的浪费，行政效率低下。对涉及到跨区域问题的国家公园的管理，相关的职能部门责任不明确，存在着管理职能重合、交叉等问题，影响了建设和管理国家公园的效率。2018年4月10日，国家公园管理局挂牌成立，负责国家公园的总体统筹，建立了基本统一的管理模式。但以三江源国家公园为例，三江源国家公园虽成立了管理局，但是目前三江源国家公园的管理体制尚未完全理顺，存在着各部门职责不够清晰等问题。如公园管理局对三江源自然保护区中未纳入到国家公园的地区也实施管理，但两类保护地的管理依据不同，加大了实际管理和统筹的难度，工作运行不够顺畅[14]。此外，在国家公园的管理中还存在着“多牌”现象，一个自然保护区往往既是国家级自然保护区，也是国家地质森林公园，也是国家级风景区，涉及到的部门复杂，造成多头管理的现象。

（四）制度层面

我国国家公园相关的法律法规制度体系还不健全，目前还缺少独立的国家公园法，在国家公园相关立法方面存在欠缺。虽然在试点区域已经有相继启动地方性立法程序，制定了当地的国家公园管理条例。但是地方性法规、行政规章的法律地位低，并且不够完善，在示范力方面也存在一定问题，且因为地方针对性较强，不能应用到全国的国家公园管理当中去，不能解决全国各个类型国家公园面临的具有普遍性的问题以及发展过程中面临的障碍。我们亟需一个国家层面的具有普遍适用性的法律来规范国家公园的建设管理。我国的《宪法》《环境保护法》等虽都强调保护自然环境、维护生态系统的多样性，但是对于国家公园体制的建立和发展，这些规定不足以成为其法律基础。国家公园的建设和发展缺乏高位阶的法律渊源，法律位阶亟待提高[15]。同时，对国家公园的保护建设不同于过去对自然保护区的保护建设，现行的对自然保护区建设的法律法规与国家公园的功能定位、开发建设方面不协调，不一定适用于国家公园的建设，对国家公园的建设也许还会造成一定的制约，因此现行的法律建构中，还需要统筹自然保护地立法，明晰国家公园与现有的自然保护地体系的联系和区别，加强国家公园法与各个自然保护地法律之间的衔接和协调，制定专门的国家公园法律法规，以更好地建设和发展国家公园。国家公园的建设在国内还算一个较为新鲜的事物，目前我国对国家公园的管理制度也尚未完善，由于缺乏法律依据，在国家公园的制度建设上也存在着空缺，相关的配套制度还未形成，缺乏总体的国家公园发展建设规划。

三、国家公园的共建共治共享路径分析

国家公园具有公益性，政府在提供公共物品的过程中发挥着主导作用，在保护生态系统的基本前提下对国家公园进行适当的经济开发所产生的效益，不仅惠及当代，也是对子孙后代负责。市场在资源配置中也发挥着重要作用，作为准公共物品的国家公园的建设也应该积极调动市场的活力，个性化的游憩产品可以由市场提供，可以采用政府与市场合作的供给模式，即PPP 模式建设国家公园。此外，也应该吸引非盈利组织、环保组织、扶贫组织等社会组织加入到国家公园的建设中来，积极调动他们的力量为国家公园的建设提供人力、资金等方面的支持。

（一）国家公园的共建路径

首先，要建立健全管理体制，明确中央政府与地方政府之间的纵向职能配置。要构建中央政府与地方政府协同管理机制，明确主体间的责任，确保在建设、管理国家公园中政府职能的有效实现。要合理设置国家公园的管理组织机构，设立国家公园管理局，对国家公园进行统一管理，避免九龙治水、多头管理的情况。合理划分政府之间的事权以及支出责任界定，明确各项事权的具体内容和要求、执行范围，划分清楚财政支出义务和建立相应的资金保障制度。例如，我国在祁连山国家公园设立了专门的国家公园管理局，省级管理局受国家公园管理局和省人民政府双重领导[16]。管理局根据各个地区实际情况设立管委会，这种上下责任划分清晰的管理模式符合中国国情，贴合中国的行政管理体制，同时也能较好地解决国家公园区域跨度大、涉及要素多、治理内容广所带来的困难。此外，地方政府要贯彻落实中央的政策，注重各个部门之间的协调沟通，提高政策执行效率，及时反馈政策执行过程中遇到的问题，及时解决问题，避免行政资源浪费，积极调动各方力量建设国家公园。政府也要积极开展听证会等活动，认真听取群众的建议意见，政府外的组织、个人要积极响应政府的号召，积极主动为国家公园管理体制的构建建言献策。

其次，制定与国家公园相关的法律法规，制定出一套完整的科学的法律法规体系。要加快研究制定《国家公园法》以及与国家公园相关的管理条例等，明确国家公园的法律地位以及主管部门设置，规范国家公园的选定标准、设立条件、运行模式、规划管理等相关内容和程序。与已经制定好的对自然资源的保护、文化遗产保护等相关的法律法规进行协调，吸收借鉴我国已经制定好与自然保护区相关的法律法规，制定出国家层面的具有普遍适用性的国家公园法，依法建设国家公园、依法管理国家公园，从法律层面规范国家公园的建设。另外也要积极借鉴国外关于国家公园的法律法规，学习国外建设国家公园法律体系的经验，不断规范我国国家公园法律体系构建程序。纵观世界上一些国家公园建设比较成功完备的国家，都建立了相对完备的法律体系，例如新西兰建立了以《国家公园法》为核心，其他相关的法律法规为辅助的完整法律体系[17]。美国自黄石国家公园建立以来也在不断地完善法律法规，形成了比较完备的法律体系。这些国家的国家公园立法位阶较高并且与其他法律的协调性较好[18]。我国也需要在法规层面明确国家公园的地位、运营模式、管理体制等内容，进一步完善我国现有的国家公园法律体系。此外，社会上的法律组织、相关行业人士也要积极地为国家公园的法律制定提供专业上的帮助，集中专业力量共同推动国家公园法律法规制定进程，加快完善我国关于国家公园的法律体系。

最后，建立有效的社会参与机制，完善国家公园资金筹措机制。一方面，政府要建立有效的市场激励机制和约束机制，既能够充分调动市场的活力，吸引社会上的资金，同时又能防止市场主体追求经济效率和利益最大化的本质而忽略国家公园的公益性。中办国办《建立国家公园体制总体方案》中明确提出我国国家公园建设要坚持全民公益性建设理念，坚持国家主导、共同参与的基本原则，探索社会力量参与到自然资源管理以及生态保护当中[19]。具有雄厚经济实力的企业也可直接投资国家公园的建设项目，或者通过获得特许经营的方式，与政府合作，为国家公园建设提供资金，缓解政府的财政压力。第三部门可以通过发起社会捐助的方式为国家公园的建设筹募资金，作为对某些需求量较大的公共物品的额外补充，弥补私人企业不愿意花大量资金投入盈利较低的公共物品供给问题。民间机构可以帮助实现对保护地无法覆盖的土地进行保护，并且能够根据环境变化更快地调整管理方式，是对现有保护区网络的有力补充[19]。另一方面，要合理规制我国国家公园的特许经营模式，明确准入条件、经营的范围、奖惩机制等，充分发挥市场机制的作用。国家公园的特许经营体现了一种政府管理、企业经营的高效资源运作方式，但是要规范特许经营的准入条件、经营范围等，完善相关的法律法规，从法律制度层面加强对国家公园内特许经营的管理。要建立信用制度，建立完善的行业、企业和个人的信用信息数据库，对竞争特许经营权的企业、个人进行信用评估。企业要明确自身的权利和责任范围，在法律法规规定的范围内经营，提高保护自然资源营造良好生态环境的意识，积极加入到国家公园的建设当中。

（二）国家公园的共治

首先，完善监督机制，监督政府与市场在国家公园建设中的具体实践。政府要建立健全监督机制，设立监督部门对国家公园的建设、治理进行监督，避免政府部门滥用职权、挪用国家公园建设资金等监守自盗的行为，对建设资金的具体使用情况、建设项目的具体进程等进行及时的追踪，加强监督。浙江开化县委县政府高度重视对生态补偿资金的监管，设置专门机构，配备精干人员，确保资金用于生态环境保护，公开资金的使用、审计等，接受公众的监督[13]。要借鉴欧美发达国家先进经验，建立专业的社会信用评级机构，建立民间的监督管理组织，充分调动民众监督管理的积极性，发挥人民的主动性。第三部门作为社会力量的代表，在监督方面也应发挥着重大的作用。第三部门通过对政府资金在实际中的投入使用情况进行监督，在地方政府是否贯彻落实中央政策法规方面进行监督，对私人企业在国家公园特许经营的情况等进行监督，促进政府和市场主体提高提供公共服务的效率，规范自身的行为，减少贪污腐败现象发生的可能性，对“政府失灵”“市场失灵”进行相应的反应。要治理好国家公园，必须加大对人员、资金等的监管，确保国家公园体制在保护生态环境中发挥应有的作用。实行干部离任审计责任制，使其在职期间严格遵守国家的法律法规，同时要将监管制度落实到立法层面，确立严格的法律责任，依法严格监督，避免权力滥用[15]。政府和非政府组织都有权利对国家公园的各方面工作进行监督和举报，发现问题及时上报给有关部门，引起相关管理部门和组织的重视，起到有效监督以及警示的作用。

其次，完善民意反馈机制，构建沟通平台。政府在政策实行的过程中要及时了解民意，处理政策执行过程中出现的矛盾，避免政策制定偏失。政府要坚持从群众中来到群众中去的原则，通过走访、问卷调查等形式，及时了解民众对建立国家公园政策实施的意见建议，有针对性地进行梳理解决矛盾，保障政策能够顺利得到实施。通过构建反馈机制，可以给各利益相关者赋予更大的知情权、监督权等，让利益相关者更好地参与到国家公园的建设和管理当中，确保各项工作能够有序顺畅地进行。通过建立畅通、开放的沟通平台[20]，积极解决矛盾冲突，征求广大群众对公园发展政策、管理等方面的意见和建议，商议最佳的解决方案，确保制定的政策能够获得各方的理解以及支持，提高群众对政策以及管理体制的认同程度，使得政策能够得到有效地落实。社会组织具有民间性，能够深入广大人民群众，及时了解政府政策执行过程中出现的问题，对于群众的意见建议，对政府政策实施的具体效果有比较直接的感受，能够敏感地体验社会公众的真实需要。第三部门作为民众与政府之间沟通的桥梁，通过与广大人民群众的直接接触，将民众的建议意见及时反馈给政府，为国家公园的建设提供民众的一些具有创新性的构想，发挥群众的创造性，及时反映民众的真实需要，促进政府及时解决政策执行过程中的问题，调整措施，提供更高质量的公共服务。

最后，加强技术创新，为国家公园的科学治理提供技术支持。政府要建立专门的国家公园科研机构、专业研究小组，实现国家公园治理的科学化、现代化。加大科技投入，利用现代化科技实现对国家公园的治理向更加科学化转变。要与高校、科研机构进行合作，发挥国家公园的科教作用，利用好国家公园这个良好的科研平台，根据当地生态环境的具体情况，因地制宜研究出更适合当地国家公园治理的新技术、新模式。具有研究生态保护技术实力的企业也应该承担起共同开发现代化国家公园治理技术的责任，通过与研究机构、高校进行交流合作，为国家公园的建设提供技术支持。一些企业中的尖端技术人才与政府人才可以互相交流讨论，探讨国家公园治理现代化科技手段，力求在最大限度不破坏自然生态环境下进行项目建设，合理开发、建设国家公园。例如，三江源国家公园积极与专家学者、企业以及高校科研院所合作，充分发挥各方的特长和优势，共同参与到三江源国家公园的建设和保护中去。专家学者以及高校科研院所积极参与国家公园技术研发、培训等工作，成为国家公园的专业智库。部分企业如太平洋保险公司、航天集团等利用技术优势协助智慧公园建设技术支持的技术协助，形成了良好的互动氛围[21]。

（三）国家公园的共享

让广大人民群众共享改革发展的成果，是社会主义的本质要求。改革开放四十年以来，我国已经实现总体小康，取得了历史性成就，但这种发展是不充分不平衡的发展，要在2020年全面建成小康社会，实现全体农村贫困人口脱贫、贫困县全部脱帽正处打赢脱贫攻坚战时期。我国主要贫困地区与未开发的自然生态保护区在地理空间上有一定的重叠性，建设国家公园可以结合国家精准扶贫战略，坚持生态保护与贫困户脱贫并举原则，制定共建共享发展新机制，让经济发展成果能够惠及更广泛的社会群体。

首先，结合当地特色，开展与国家公园功能定位相符合的特许经营项目。政府要制定政策，吸引社会资本，建立产学研创新机制。当地企业应加大投入研发绿色环保技术，研发出既具有自身特色又结合当地国家公园特点的生态产品。区域内企业之间通过相互合作，进行优势互补，发挥集聚效应，在保护国家公园生态环境的基本前提下发展特色产业。开发生态产业观光项目，发展新型的生态旅游业。逐渐形成生态产品、生态产业、生态体验一体的完整生态产业链，进行产业化经营，实现当地人民收入稳定增长，改善当地人口的生活水平，达到生态、经济有机统一。要充分发挥市场机制的作用，积极探索市场化机制建设，探索建立水权交易、排污权交易以及碳汇交易制度[13]，发展新型的经济发展方式，提高资源的配置效率，通过农民参股企业方式，使农户能够与市场经营主体共同经营，调动当地群众的积极性，实现发展成果与群众共享。

其次，设立生态管护公益岗位，对当地的牧民、农民进行生态管护培训。对农牧民进行生态管护培训既能够节省聘用专人对国家公园进行专项管护的费用，又能够充分发挥当地居民管理、建设国家公园的主体作用，解决国家公园的管护难题。通过设立管护岗位能够给予当地人稳定的收入渠道，维持基本的收入来源，农牧民在经济上也可以逐渐摆脱对生态资源消耗性攫取的过度依赖。以湖南长安营村为例，长安营村抓住了湖南南山国家公园体制试点的契机，以保护生态环境为基本前提，因地制宜地发展生态林业、生态农业、生态旅游等，生态扶贫之路越走越宽。通过建立国家公园生态管护员队伍，让1287 名贫困人口有了“生态饭碗”，贫困率从2014年的22.4%下降到2017年的7.7%[22]。以新时代国家公园体制建设为契机，生态扶贫可以使更多贫困群众实现脱贫，既保住了绿水青山也换来了金山银山。同时可以聘请当地人作为国家公园的向导员与讲解员，向访客介绍当地特有的动植物，带领访客走进自然，学习了解当地知识[23]。

再次，以当地国家公园为依托，突出区域性的文化特征，完善当地的基础设施。一方面要不断完善交通基础设施建设，根据现有的交通路线，进行科学的规划，构建现代化的旅游交通体系，扩大区域内群众与外界的沟通交流，发展生态旅游。旅游产业作为国民经济的支柱产业，发展过程中不可忽视生态建设问题[24]，要把旅游与生态建设更好地结合起来。同时也要不断完善当地配套的基础设施。如三江源国家公园地区，玛多县政府管理部门采取积极措施改善牧民的生活环境，解决了高原生活垃圾处理以及使用清洁能源取暖的问题，既改善了藏民的生活条件也减少了对环境的破坏[21]。另一方面，开发互联网＋电商模式，依托网络平台，开拓新的发展途径，开展网络营销，突破地域的限制，实现当地产品能够销售到世界各地，提高特色产品的共享价值，同时也能够给当地增加经济效益，提升当地人民的生活水平。要始终坚持保护为主的原则，科学化、规范化开发，凸显当地文化特色，传播特色文化，促使国家公园建设成果能够惠及更广泛社会群体。

最后，充分发挥国家公园的科研教化功能，积极探索资源合理利用的新途径。一方面，国家公园拥有大量珍稀的动植物资源，是开展科研工作的天然实验室。国家公园为地质学研究、生态学研究、生物多样性保护研究提供了天然的平台，通过与科研机构合作、与高校合作，可以实现研

究资源的共享，充分发挥国家公园的科研功能。另一方面，可以引入生态文明教育，树立正确生态保护意识。自然教育功能是国家公园担负的重要历史责任和不可或缺的功能，这是世界各国管理者、学者专家、非政府组织以及社会公众达成的长期共识[25]。通过自然教育向公众和国家公园访客传播环境知识，提升环境保护意识，引导其规范自身行为，从而反作用于国家公园生态保护的首要功能。例如，美国北凯斯卡德国家公园综合体（North Cascades National Park Complex）就设立了专门针对解说和环境教育的伙伴组织——北凯斯卡德学院（North Cascades Institute，简称NIC），针对中小学生、社会团体以及大学生开发了系列环境教育课程，学生通过参与研究和保护等行动，建立与历史知识、生态系统的连接以及群体凝聚力等，此外NIC 还与西华盛顿大学合作开发了针对研究生的环境教育课程[26]。国家公园作为没有边界的大学，发挥着重要的环境教育作用。中国的国家公园建设中不妨借鉴这一模式，积极建立和公众的联系，让国家公园作为教育项目的天然课堂，培养公众对自然美的欣赏和热爱，提升环境意识，自觉参与到建设、保护国家公园中来，从而实现发展成果共享。