统筹推进“垃圾革命”破解“围城之困”

温宗国

清华大学环境学院教授、循环经济研究中心主任

早在2000年，我国就启动了北京、上海等8个垃圾分类收集试点城市的工作，并在全国加以推广，然而经过近20年，生活垃圾回收利用率仍然有待提高。2017年3月，国务院办公厅转发《生活垃圾分类制度实施方案》，要求到2025年底前全国地级及以上城市基本建成垃圾分类处理系统。2019年7月上海、北京先后实施或试点“史上最严”的垃圾分类，掀起了又一波的“垃圾革命”热潮。

然而，“革命”至今并非一片坦途——老百姓面对五颜六色的垃圾桶时，依然有许多人不知如何准确分类投放，对分好的垃圾究竟能不能最后得到分类处置依然保持质疑，参加分类的民众和企业究竟能不能将分类行动坚持下去，这些都是十分现实的问题。如何将这场“垃圾革命”进行到底，做好垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理，破解“围城之困”，是一项系统性很强的社会治理工作，这件“小事”需要“大统筹”，考问着政府城市建设和社会治理能力，同时也考验着国民生活理念、生活习惯的养成。

过去生活垃圾分类实践的成效不明显，究其原因主要有以下几点。

一是垃圾分类缺乏系统规划和建设运营。垃圾处理处置的全过程包括五个环节：居民按照分类标准要求准确分类；定点投放至标识明确的分类容器；使用专业收运车辆分类运输以避免分类垃圾重新混合；针对分类收集运输的垃圾交付相应处置设施协同处置；解决难以利用或危险的垃圾组分的无害化处置。过去做法只是重视垃圾桶端的分类，忽视了垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置等环节的衔接，未能形成统一完整、能力适应、协同高效的全过程运行系统。

二是城乡居民垃圾分类投放准确率低。调查数据显示，我国居民垃圾分类知晓度高达90%，但能够参与并比较准确完成分类的人群只占20%～30%，能长时间坚持的人更少。居民垃圾分类参与率、投放准确率都较低的后果是收集得到的“分类垃圾”还是混合垃圾，从而制约了分类处理设施的运行效率和污染控制效果。多数城市的垃圾中转站并未推行二次分类分拣，分类后的垃圾往往又被环卫收运车混合在一起拉走，这反过来严重打击了居民参与分类的积极性。

三是再生资源回收与环卫系统缺乏融合。源头垃圾分类越细，再生资源品位就越高，获利就越多，再生资源回收体系对垃圾分类的积极性就越高。与之相反，传统环卫系统原生垃圾产生量、收运处置量越大，其获得的收入就越高，因此除了对处置设施进行超负荷倒逼外，没有推动垃圾分类和减量回收的动力。这两套独立运行系统本质上存在利益冲突，形成了行业壁垒，增大了政府协调各方资源做好垃圾分类的难度，使得统筹规划不够，无法打通分类投放与收集收运的通道。

四是制度不健全导致主体责任缺位严重。当前推进垃圾分类工作主要依赖社会宣传以及小区、党政机关等评优考核方式，垃圾产生者和分类参与主体，在责任、利益上与分类效果之间的利害关系薄弱，政府、居民和企业在垃圾分类中缺少行为约束体系。当前大部分地区采用垃圾定额收费制，未将收费金额与垃圾投放量结合，居民缺乏垃圾分类及减量化的推动力。分类得好得不到应有的奖励，分类不好也受不到相应惩罚。政府统筹规划不够，没有打通分类投放与收集的通道，该强力推动和强制执行不够有力，该放开市场管制和积极购买服务犹豫不前。

垃圾分类是对垃圾收集处置传统方式的改革，是一项系统工程，“垃圾革命”的破题需要采取综合全面的措施，才能进入提速阶段。

一是把垃圾分类纳入法治化轨道。形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，建立政府为主导、企业为主体、市场机制为导向、全民参与的垃圾分类体系。当前关键是要建立起与垃圾分类参与者切身利益挂钩的管理机制（例如，垃圾处理收费制度和奖惩制度），确定垃圾投放、收集、中转、运输、处理整个过程中各方的责任和义务，建立完善财政补贴、经济奖励、技术支持、监督考评等一系列有效激励和奖惩机制。

二是在城乡建设中统筹规划。按“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的功能把处理处置设施统筹纳入城乡建设规划。根据各地具体需求建设易腐垃圾处理、大件垃圾处理、可回收垃圾处理、工业垃圾处理等建设终端处置项目，确保分类后的垃圾都能够进入不同处理设施进行分类处理。打造集焚烧、填埋、厨余等园区化的垃圾集中处理处置基地，充分发挥设施在多种废物处理处置上的协同功能，推进渗滤液、余热和废渣等的联合利用或处置，防止因垃圾体外循环而造成“二次污染”。城乡建设要考虑可回收物分类与再生资源回收衔接，有害垃圾分类与危险废物处置衔接，易腐垃圾或厨余垃圾分类与生物质资源化利用衔接。

三是垃圾分类前端设施人性化。垃圾分类前端设施直接影响居民行为的积极性，也直接决定了分类回收整体效果。要解决垃圾分类储存设施分类不细、设备不够的问题，提高居民垃圾投放的便利性。投放设施应当卫生整洁，改善居民的垃圾分类参与体验感。分类应该相对先简单一点，再循序渐进逐步做细。各地在参考试点城市分类标准的同时，应依照当地垃圾组分特点、处置设施条件、居民生活习惯等因素，按照因地制宜、大类粗分的原则制定简单易记的分类标准。优先把含水量高的“湿垃圾”（主要是厨余，占比40%～60%）以及有害垃圾（锂电池、灯管、药品等）分出来，以实现垃圾源头减量，降低后续处理的危险。

四是发挥各参与主体的协同作用。从政府被动式的、自上而下的管理体制，逐步转变为以全体公民、社会团体、非政府组织、专业化企业等社会主体协同治理体制。政府积极性与商业营利性是垃圾分类及其延伸业务的生长土壤，要尽快统筹合并商务部、环卫部门在废旧物资回收、垃圾收运处置的两项管理职能，采用政府购买服务、“整区打包垃圾处理”模式，提供“一揽子”的垃圾分类、垃圾运输、垃圾处理的解决方案，前端布局智能回收箱，中端进行分类运输，末端进行分类再利用或处置，避免上下游业务分置不同单位相互掣肘。

五是加大宣传教育的力度、强度和频率。针对细化分类知识教育，在社区举行高强度和高频率的宣传，组建垃圾分类指导义工队伍，担当生活垃圾入户宣传指导员、桶前督导员、垃圾分类监督员，担负起环保宣传教育、日常指导培训等责任，引导市民积极参与垃圾分类活动。垃圾分类要成为中小学劳动课程的一部分，把垃圾分类效果作为学生社会公共生活能力评价的标准。以社会化的方式引领现代公共生活，把垃圾分类作为创建绿色生活和社区生态文明建设的主要内容。