地方政府性债务风险管理思考

周中明

关键词：地方政府性债务;债务风险管理;思考与建议

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年10月11日

一、天津市政府性债务整体状况及偿还情况

天津市政府性债务始于1984年，其规模在2003年为加快基础设施建设步伐、改善城市发展环境和2009年为应对国际金融危机冲击、扩大固定资产投资中实现了两次“跨越式”增长，对促进经济社会发展和解决民计民生资金需求发挥了重要作用。当前，就规模、主体、用途、结构、形式等情况看：

（一）债务规模处于全国中下游，与地区生产总值相比负债水平不高。根据财政部公布数据显示，2017年天津市地方政府债务余额为3，424亿元，在全国31个省、市、自治区中排名靠后，位居23位。债务余额与地区国内生产总值之比的负债率为18.41%，在全国31个省、市、自治区中排名13位，低于全国平均水平1.44个百分点。（图1）

（二）举债主体以地方政府为主，财政收入对其保障程度较好。2014年以来，天津市通过逐年发行政府债券，对融资平台等企事业单位通过银行、企业债等方式举借的政府性债务进行置换，使得地方政府明确承担偿债责任的债务规模快速增长，由2015年的714亿元增加至目前的3，135亿元;而融资平台债务余额则从2015年的1，878亿元降至289亿元，预计年末将消化完毕。期间，天津市一般公共预算收入和政府性基金收入状况良好，2017年末合计3，540亿元，对政府债务余额的覆盖率达到103.39%，债务率仅为68.93%，在国际控制标准90%～150%之内，保障程度较高。（图2）

（三）举借资金主要用于城市“硬件”建设，市本级和区县各占一半。目前，市政建设、保障性住房以及土地收储等提高城市承载能力的硬件设施建设是政府性债务资金的主要支出投向，三者合计约占债务余额的七成多。同时，在2017年的3，424亿元政府债务中，市本级承担了四成、区级承担了六成。（表1）

（四）平台公司债务规模依然较大，政府或有债务偿还压力不小。虽然自2014年以来，天津市按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的要求，剥离平台公司政府融资功能，对公益性建设项目的债务余额采取发债方式进行置换。但由于平台公司始终保持国有性质，对于非公益性的其他债务，地方政府提供信用背书、存在捆绑式负债关系、承担一定的救助责任。这使得在目前平台公司债务规模依然较大情况下，地方政府或有债务偿还压力不小。

二、天津市政府性债务风险情况及值得关注的问题

综上可见，当前天津政府性债务从规模、用途、偿还情况等方面看，整体处于安全、可控范围之内，负债率和偿债率不高。但同时我们也发现，由于一些体制机制性矛盾和问题尚未得到有效解决，在政府举债投资冲动长期存在以及地方财政支出压力大、自给能力弱的情况下，面对经济增速下滑、财政收入降低，政府性债务风险问题依然突出、值得关注：

（一）债务规模稳步上升，偿债负担明显加重。虽然目前天津市政府债务规模相对不高，但其增量增速呈逐步上升态势，并由于经济增速回落、收入增长放缓，政府偿债负担加重、财政金融风险增大。2017年末，天津市政府债务余额同比增长17.55%，较上年同期提高了5.22个百分点，比年初新增511.3亿元，同比增加190.6亿元。与此同时，地方生产总值增速从2015年的9.30%降至2017年的3.60%，负债率和偿债率分别相应提高1.74个和8.28个百分点。（表2）

（二）融资环境发生变化，潜在风险不断加大。目前，平台公司融资以银行贷款为主，土地出让收入是其最重要的还款来源和保障。但自去年以来，由于房地产市场走弱、土地出让收入下滑以及宏观调控加强、金融监管从严，银行理财、信托产品等“影子银行”渠道日益收紧、银行资金价格明显抬升，导致平台公司还债能力减弱、财务成本提高、偿债压力加大。同时，一些通过借新换旧方式进行资金周转的投资规模大、周期长、回报低的公益性项目，因银行放贷更为审慎，导致资金获取难度提高，债务风险增大。

（三）融资主体高度关联，容易发生交叉风险。当前天津市融资平台公司分布在16个区。这些公司表面上都是单一独立法人，但实际上都由同一地方政府统一管理、统一安排融资和债务偿还，依托政府信用举借资金。这使得各平台公司之间呈现较高的关联性和风险传染性。一旦个别平台发生债务违约，便会因为这种连带关系形成连环违约，形成债务违约的“多米诺骨牌”效应，使得风险迅速蔓延。同时，还极易引发市场恐慌效应，累及其他平台公司形成连锁反应。

三、加强地方政府性债务风险管理的建议

当前，我国经濟正处于增速换挡、结构调整、动力转换的进程中，为防止经济下滑，实行积极财政政策、稳住基建投资是政府的合理选择，而地方在财力有限的情况下，以举债来推动经济社会发展势在必行。不过，当前地方政府性债务虽风险可控，但规模庞大、负担加重，如果不加以约束和管理，将会引发财政金融风险，对经济社会的可持续发展带来负面影响。为此，近年来中央采取了预算管理制度公开、政府市场化举债、PPP项目开展等措施来规范政府融资行为，但从天津的实践来看，由于预算管理约束力不强和透明度不高、政府举债形式多变和情况复杂等问题的存在，使得加强政府性债务风险管理有关政策的落实和推进面临一些困难。对此，我们建议：

（一）落实政策规定，从紧控制债务规模增长。明确各级地方政府只能通过发行地方政府债券举借债务，除为外债转贷提供担保外，任何其他形式的债务或担保举债都属于违法违规行为。同时，加强监管力度、强化责任追究，加大对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚力度，破除“现任举债不还债”、“新官不理旧事”的现象，健全政府投资项目的决策审核机制，防止违规举债、盲目举债等行为的出现，减少债务风险的发生。

（二）健全披露制度，推进债务信息公开透明。通过明确各级政府的信息披露责任、内容、时点和渠道，及时向社会公众公开本地政府债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等情况，地方政府债券发行主体及其综合财力、资产负债等数据，并就政府购买服务、PPP等支出是否納入财政预算管理提供查询渠道，便于金融机构和监管部门掌握全面、真实的信息，有效落实规范地方政府举债融资行为的相关政策要求，控制交叉担保、过度授信等情况的发生，防止和避免隐性债务、违规融资等行为的出现。

（三）加强沟通合作，切实做好风险防范化解工作。地方政府、监管部门、金融机构要加强沟通协作，建立信息交流共享机制。一是通过从政府端和金融端实现交叉验证、全面摸清政府性债务风险数据，更好地做好风险监测和评估工作，防范区域性金融风险;二是通过及时掌握政府债务特别是投融资平台借款的总体规模、风险情况和发展趋势，全面掌握相关信息、提前做好防范应对工作;三是通过搭建银政企对接渠道，加快发展PPP等新型融资模式，引导和推动社会资金进入政府投资领域，实现政府投资建设项目融资方式和渠道的多样化、多元化，有效减轻地方财政支出压力和偿债负担，实现“开正门、堵偏门”。

（四）摸清底数分类处置，确保各类债务得到有效偿还。一是全面清理清查现有债务，切实加强政府债务管理。各级地方政府通过协调财政、监察、审计等部门，锁定老账的同时，加紧理清政府明确负有偿还责任的新增债务及或有债务的债权、债务关系，建立类别明确、完善齐全的政府债务管理台账;二是制定分类处置对策，稳步推进债务处置工作。对于社会效益好、经济效益差必须由财政负责偿还的债务，采取预算内安排、预算外统筹等多种方式筹措偿还资金;对于不同部门以及区县举债项目，以“谁举债、谁偿还”为原则，要求制定偿债计划，必要时上级政府给予财政支持，但必须进行预算抵扣;对于可市场化运作的项目，通过资产重组、拍卖等方式交由各类市场主体作用。

主要参考文献：

[1]田磊.我国地方债发展现状及改革对策[J].财会与审计，2015（1）.

[2]刘雪松.地方政府性债务风险思考[J].财经问题研究，2014（5）.

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[4]陈志勇，王银梅.我国地方政府性债务信息披露问题研究[J].地方财政研究，2014（2）.

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