精准扶贫视角下资产收益扶贫机制创新

游志杰

关键词：精准扶贫;资产收益扶贫;机制创新

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年10月8日

消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。我国于2013年开始推行以精准识别、精准帮扶、精准管理为主要特征的精准扶贫模式，脱贫攻坚取得了良好的成效。党的十八大以来，我国贫困人口由2012年底的9，899万人下降到2017年底的3，046万人，年均减少1，370万人，贫困县减少了150个，减贫成就举世瞩目。然而，伴随我国整体贫困的缓解，剩余贫困人口因病因残致贫的比例明显上升，多属于自我发展能力较弱的深度贫困人口。确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现全部脱贫，就必须进行精准扶贫机制创新，采取更有针对性的帮扶措施。

资产收益扶贫是精准扶贫的重大机制创新，主要针对自主创收能力较弱的贫困人口。党的十八届五中全会提出“探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度”，将土地使用权、自然资源等要素转化为资产，投入扶贫资产平台增加深度贫困人口的财产性收入。资产收益扶贫盘活了贫困地区细碎、分散、沉睡的资源，立足于弱能、失能贫困人口缺乏劳动力的现实，从根本上扩展了深度贫困人口的生存空间。从精准扶贫视角出发，分析资产收益扶贫的实践经验、机制创新和现有不足，并提出针对性的政策建议，不仅有利于现有贫困人口的脱贫，而且对于丰富精准扶贫的相关理论具有重要的现实意义。

一、我国精准扶贫实践成效及存在的问题

（一）我国精准扶贫实践成效。贫困问题一直是中国政府致力于解决的重大问题。2013年以来，我国推行精准扶贫与精准脱贫，精准扶贫对象、精准扶贫路径、精准扶贫管理，采取特色产业扶贫、转移就业脱贫等相结合的扶贫方式，取得了举世瞩目的成效。一是农村贫困人口大幅减少。农村贫困人口由2012年的9，899万人减少到2017年的3，046万人，平均每年减少1，370万人;二是农村贫困发生率明显下降。农村贫困发生率由2012年的10.2%下降到2017年的3.1%;三是贫困地区居民收入保持较快增长。2013～2017年，贫困地区人均可支配收入年均名义增长12.4%，剔除价格因素，年均实际增长10.4%。

（二）我国精准扶贫存在的问题。在我国扶贫开发取得巨大成效的同时，精准扶贫在实施过程中也暴露了一些问题，亟待解决。一是深度贫困地区还没有完全瞄准。深度贫困地区主要指贫困发生率高、自然条件恶劣、经济基础薄弱的区域，以西藏、四省藏区、南疆四地州、凉山彝族自治州、怒江傈僳族自治州、临夏回族自治州（三州三区）最为典型。此外，还有贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村。二是精准扶贫主体内生动力不足。截至2017年底，我国仍有3，046万贫困人口。这些贫困人口，从结构上看，多为自然条件差、经济基础弱、贫困程度深地区的人群;从群体分布看，主要是残疾人、孤寡老人、长期病患者以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困人口。根据建档立卡的数据显示，目前建档立卡贫困户中因病因残致贫比例分别超过40%、14%，65岁以上的老年人的比例超过16%。三是深度贫困人口难以从根本上摆脱贫困。现有的产业扶贫方式多是以市场为导向，选取贫困地区的特色产业促进本地区的发展，同时提供就业岗位。而现有的贫困人口人力资本缺乏，就业竞争力差，无法参与企业的生产经营，使得产业扶贫的项目常常面临劳动力短缺的问题，进而导致贫困人口难以彻底摆脱贫困。综上，现有精准扶贫模式存在着亟待解决的问题，需要进行机制上的创新，而资产收益扶贫作为精准扶贫的重大机制创新，是深度贫困人口脱贫的有效路径。

二、资产收益扶贫的内涵及实践

（一）资产收益扶贫的内涵。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出探索资产收益扶贫制度，“在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户”。

（二）资产收益扶贫的实践

1、土地资源收益扶贫。该模式将村集体土地资源或贫困户承包的土地資源进行流转，取得租金，或将土地资产折股量化，贫困户凭借股权享受分红，以增加财产性收入。该模式积极引导贫困人口以土地经营权入股，在坚持农村土地集体所有性质不变、农户权益不受损的前提下，引导农民将土地经营权入股到企业、合作社等新型经营主体，使土地资源有效转化为优势产业的发展资源。

2、旅游收益扶贫。该模式将贫困户和村集体拥有的旅游资源转化为资产入股，选择旅游扶贫项目，发展特色旅游业，推进产业扶贫模式。贫困户获得的资产收益主要包括：一是门票收入，村集体与相关企业进行协商，企业每年拿出部分旅游门票收入给贫困户，使贫困户得以享有旅游业带来的红利;二是房屋、土地等资源对外租赁取得的收入;三是部分具备劳动能力的贫困户参与旅游业经营而获得的工资性收入。

3、投资收益扶贫。在不改变财政扶贫资金性质的前提下，将资金以股份形式分配给贫困人口，投入光伏、水电等项目，或投入经营状况良好、财务管理健全、社会责任强的企业、合作社等新型经营主体，贫困户按股分红获得收益。这种资产收益扶贫方式不仅有利于提高财政扶贫资金的使用效率，而且有利于部分失能、弱能贫困人口通过资产获得稳定收益。

除了上述三种资产收益扶贫模式，在实践中还发展了劳动力资源收益扶贫、理财收益扶贫等模式。

三、我国资产收益扶贫机制创新

（一）扩展贫困人口的增收渠道。通过推进资产收益扶贫，将贫困地区的扶贫资金、自然资源作为贫困户股金投入企业、农民合作社等主体，在促进当地产业发展的同时，也增加了贫困户的财产性收入。具备一定劳动能力的贫困人口，能够通过参与劳动获得经营性收入，扩大增收渠道。而对于缺乏或失去劳动力的深度贫困人口，财产性收入的增加为其提供了参与乡村发展的机会，使其拥有了脱贫和长期发展的保障，得以从根本上摆脱贫困。

（二）创新财政涉农资金供给和使用机制。资产收益扶贫将财政扶贫资金由无偿补助变为有偿投入，主要受益对象从特定范围扩大到更多的贫困群体，提升了资金的使用效率。在传统的扶贫方式下，扶贫资金投入分散，使用效率不高。資产收益扶贫在不改变扶贫资金用途的前提下，将各类财政涉农资金或扶贫资金等量化为村集体及贫困户持有的股金，入股到企业、合作社等经营主体，一定程度上解决了扶贫资金投入分散、瞄准偏差等问题，提高了使用效率。

（三）促进贫困地区的资源利用。尽管贫困地区经济社会发展较为落后，但是许多地区蕴藏着亟待开发的自然资源和社会资源，如森林、矿产、土地等资源。资产收益扶贫能有效地整合贫困地区细碎、分散、沉睡的资源，将其转化为资产，投入到优势产业平台，使贫困地区资源优势有效转化成发展优势，从根本上拓展贫困人口的生存发展空间。资产收益扶贫将集体和贫困户拥有的土地、林地等资源折股量化入股到企业、农民合作社等新型经营主体，能有效盘活贫困地区资源要素，为贫困人口持续增收创造有利条件。

（四）密切贫困人口与产业发展的联结。资产收益扶贫，一方面通过财政资金支持当地产业发展，充分发挥了产业发展的带动作用，扩宽了村集体的收入来源;另一方面使得当地群众凭借资产折股入股获得稳定的收益，具备一定劳动能力的还可以就近参与扶贫项目经营获得劳务收入。可见，资产收益扶贫实现了地区产业发展与贫困户个体脱贫的有机结合。

四、资产收益扶贫中的问题及建议

（一）资产收益扶贫面临的问题。一是贫困户资源资产所参与的产业面临的风险较大。从多地的实践看来，农户的资金、资源或资产投入的产业多为旅游业、农业，光伏产业、水电开发等其他工业和第三产业涉及较少。旅游业和农业属于生产周期较长、前期投入较多的产业，加之农业易受自然灾害影响，农产品市场波动较大，农村物流、农业生产资料供应等配套措施不健全，导致农业生产成本高、风险大;二是入股资金风险防范有待加强。资产收益扶贫投入的资金包括财政扶贫资金、农户自有资金等，具有股权所有与经营分离、经营与收益分离等特点。部分企业、合作社筹集到的资金规模较大，资金安全成为亟待考虑的问题。此外，农村产权制度改革和股权量化，将集体资金归个人所有，也是必须重点防范的风险;三是贫困户与经营主体间利益分配机制有待完善。建立起长效的资产收益分配机制是开展资产收益扶贫面临的主要问题。用于资产收益扶贫的财政扶贫资金形成的资产，收益应当优先分配给贫困户和贫困村，并且尽可能向无劳动力或弱劳动力的贫困户倾斜。按照股份制企业的相关规定，农户享受的分成比例，应该与其出资占股比例相一致，但实践中，这两者往往不相匹配，贫困户享受的分成比例低于其占股比例。

（二）进一步推进资产收益扶贫的建议。首先，明晰产权是前提。在资产收益扶贫的运作过程中，贫困户可以凭借土地使用权、村集体资产入股形成的股份获得收益，就在于本身拥有了土地以及部分村集体资产的使用权。因此，要进一步规范资产收益扶贫的运行机制，就必须构建归属清晰、权责明确的现代农村产权体系为其奠定制度基础;其次，产业平台是关键。立足当地的实际情况，选取有发展前景的优势产业，是当地经济能否改善、资产能否获得收益的重中之重。因此，应当充分考虑贫困地区的自然资源条件与市场环境，重点支持贫困人口能够受益的产业，实现区域发展与个人发展相结合。此外，应选择财务状况好、乐于扶贫信誉度高的企业、农民合作社作为资产收益扶贫的实施主体;最后，防范风险是保证。在资产收益扶贫的运行中，必须高度重视防控风险，以免因经营不善、市场风险造成贫困户和贫困地区集体资产减值贬值。因此，一要选好经营主体，从源头上控制风险;二要注重形成物化资产，优先用于固定资产投资;三要强化风险防控和监督检测，杜绝出现系统性、区域性的风险。

主要参考文献：

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[3]余佶.资产收益扶贫制度：精准扶贫新探索经济[J].红旗文稿，2016（2）.