如何赋予“枫桥经验”新的时代内涵

文_胡登良 刘东华

2013年，在毛泽东批示推广“枫桥经验”50周年之际，习近平总书记特别强调，要“根据形势变化不断赋予其新的内涵，成为全国政法综治战线的一面旗帜”。当前，中国特色社会主义进入新时代，更好发展“枫桥经验”，赋予其新的内涵，必须符合时代特征、文化传统和技术特点。

一、我国人民内部矛盾的表现形式更加多样化

“枫桥经验”作为一种化解矛盾的本土先进实践模式，要在新时代坚持和发展，首先需要从理论上把握新时代矛盾的特点。进入新时代后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，一切人与人之间的矛盾，从阶级属性来看，都是人民内部矛盾，而非敌我矛盾。正确判断社会主要矛盾带来的人与人之间矛盾的性质是人民内部矛盾，是妥善处理这些矛盾的前提。在这方面，苏联的经验教训可以为我们提供重要参考。斯大林认为，苏联的“生产关系同生产力状况完全适合”；各族人民“道义上和政治上的一致”是社会主义发展的动力。他进而判定苏联大量存在的现实矛盾为外部原因造成的敌我矛盾和阶级斗争，并将阶级斗争扩大化，进行大规模的清洗运动和镇压活动，严重破坏了民主和法制，造成苏联社会各类矛盾积累、激化，引发苏联解体。

随着我国城镇化的不断发展、经济发展新旧动能加速转换、市场交易的日益深入、互联网等新技术进一步普及，人口老龄化的逐渐深入，加上各项制度尚在完善之中，我国人民内部矛盾呈现的形式将更加多样化和新型化。后述中观层面问题可能在一段时间内表现得更加突出，例如，社会差别问题，包括城乡差别、区域差别、脑体差别问题；贫富差距问题；教育、医疗、养老等民生公平问题；生态环保和生产安全问题，等等。这些中观层面的问题将引发更多微观层面的矛盾和纠纷，如拆迁补偿纠纷、劳资纠纷、交易纠纷、医患纠纷等。另外，这些中观层面的问题还会在一定程度上引发社会焦虑，日常生活中的家庭纠纷、婚姻纠纷、邻里纠纷、打架斗殴等可能更加多发。

二、调解更有利于从根本上化解矛盾

解决矛盾的方式有很多种，理论上看，通过诉讼得到法院的判决最具权威性和终结性。但现实情况是，向人民法院提起诉讼虽然是解决纠纷的最终手段，但并不是解决纠纷的最优选择。因为诉讼成本高，也有可能出现“赢了官司输了钱”的现象。并且，我国处理矛盾的传统文化和价值取向侧重于“和为贵”“厌诉”“中庸”，调解正是这种“天人合一”处世理念的表现方式。我国解决矛盾的实践证明，出现矛盾和纠纷后，调解的主动履行率要远远高于诉讼的主动履行率。强调调解的优点，并不是要将调解和诉讼截然对立起来，而是旨在强调，与诉讼相比，调解更加有利于“全息”地解决矛盾，也更加有利于弥合因矛盾造成的基层社会共同体成员关系破裂。

为此，要按照党的十八届四中全会精神，将调解作为健全社会矛盾纠纷预防化解机制的重要组成部分，“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。

三、依靠群众才能更多更好化解矛盾

“枫桥经验”最重要的内容是依靠群众化解矛盾。实践证明，党和政府在化解矛盾中起引领和兜底作用。引领作用是指党和政府建立的制度、制定的政策在化解矛盾上起着价值引导和方向把控的作用。兜底作用则是指法院判决在化解矛盾、维护公平正义最后一道防线上的最终效力。

但仅仅依靠党和政府，绝对无法解决社会数目巨大、纷繁复杂的矛盾和纠纷，必须依靠群众。依靠群众绝对不是一句空泛的口号，依靠群众，就是要充分发挥村民委员会、居民委员会、企事业单位作用，设立人民调解委员会等多种形式的调解组织，积极参与到矛盾的预防和化解中来。只有群众积极参与，才能在矛盾和纠纷还处于早期时就介入进来，才有足够的人力、时间在矛盾的化解中，仔细深入了解矛盾发生的原因、过程，情感的关切点和利益的冲突点，动之以情、晓之以理。而这就是前面所说的调解之于诉讼存在优势的主要原因。也就是说，离开群众，仅仅依靠党和政府部门，是无法充分发挥调解的巨大作用的。

四、调解的法治化可以提高效力

从规范的角度看，调解也存在三个逻辑紧密相连的问题。一是调解相关的立法仍显笼统和原则，导致调解缺乏可操作性的规范。比如，未能规定调解前的准备和期限，也未能规定调解的监督机制等。二是调解主持人可能会在相关考核指标的压力下，以快速促成调解结果为目的，自由地选择和组合程序，程序的统一性和规范性大大减弱。也就是说，调解主持人调解行为失范的可能性大大增加。三是当事人合意的前提弱化了实体法对调解结果的约束，调解结果实体合法性要比诉讼案件更加宽泛。这会导致老实人吃亏、会哭的孩子有奶吃，即调解结果的多元化，事实相同或基本相同的案件调解结果差异较大。这种局面不利于我国民事法律秩序的规范和巩固。这三个方面问题可以归纳为调解的欠法治化问题，会制约调解的进一步发展和作用的发挥。

针对调解的欠法治化问题，在全面依法治国的进程中，应当将调解纳入社会主义法治体系，以法治的理念与精神来建构中国特色的调解制度，进而提升调解的效力。具体而言，一是要进一步总结调解实践中取得的经验，对各种矛盾进行分类，规定各类矛盾调解时应该依据的法律规定和道德规范。二是要进一步从法律、法规和其他规范性文件上对调解的程序合法和实体合法作出更细致和可操作的规定。程序合法是指调解必须依法按程序进行，必要的程序一定不能省略。实体合法是指调解协议内容不得违反法律规定和道德规范。三是要促进诉讼和调解的合理衔接。这种衔接是双向的，一方面，公检法司等部门接受的案件，如果适合先进行调解的实行调解优先；另一方面，符合自愿、平等、真实、合法原则的调解协议受到法律的保护。这样做的目的在于使诉讼机制和调解机制形成合力，实现公正与效率的统一。

五、行业调解可以提升调解的专业性

专业化是现代社会发展的规律和方向，也是现代社会治理应该遵从的规律，随着社会分工越来越细，社会治理必然朝着专业化方向迈进。行业调解除了拥有人民调解的优势外，最大的独特优势就是专业性。行业调解的主体——行业协会更了解本行业的法律政策、企业发展情况。行业协会的调解员通常具有深厚的行业背景、专业优势和实践经验，对当事人的相关经历更加了解，对行业规则熟稔于心，面对复杂矛盾能够从根本上把握症结，从整体上平衡利益，进而迅速有效地化解矛盾、平息纠纷。正是由于行业调解具有专业性，我国行政机关、司法机关在处理专业性较强的案件时，通常会采用委托行业协会进行调解的方式处理纠纷。

当前，我国将行业调解仅仅被定位为宽泛的人民调解的形式之一，未能形成更有专业性和针对性的法律或者法律条文，而是从属于人民调解的法律或法律条文。人民调解法律规定较为笼统、原则的问题不仅制约了人民调解作用的发挥，更加制约了行业调解的科学发展和作用的发挥。针对这一现状，建议将人民调解进一步分类，突出行业调解的特点和作用。上海市已经在这方面进行了有益的探索。2015年，上海市12个部门联合发布了《关于完善本市人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系进一步加强人民调解工作的意见》，将矛盾纠纷划分为“8+N”个领域：治安案件、道路交通事故民事损害赔偿纠纷、物业纠纷、劳动人事争议、医患纠纷、涉校纠纷、民事案件及刑事和解等8个领域，以及自贸区、金融、知识产权、人民信访调解代理等领域。

六、充分利用新技术是未来增量所在

技术改变着生活，也优化着化解矛盾的方式。这里以当前应用最广泛的信息技术为例进行说明。今天的信息技术已经整合了计算机技术、网络技术、视频技术、通信技术、沟通技术、管理技术，形成了一个信息搜集、加工和利用的集成系统。信息技术至少在两个方面有利于减少和化解矛盾。

一方面，信息技术可以为化解矛盾提供客观证据。矛盾的发生和延续，绝大多数是因为当事人基于利益、情感对特定客观事物的不同认识而导致的，而调解主持人要想很好地化解矛盾，前提是掌握反映特定客观事物全方位信息的真实的材料和证据。信息技术的发展，为保留、提取真实材料和证据提供了可能。比如，随着视频技术的广泛运用，通过视频监控提取的影像资料已经成为侦破盗窃案件的重要方式。

另一方面，信息技术可以为从源头化解矛盾提供技术基础。传统的“枫桥经验”侧重于矛盾发生后的化解，是较为典型的事后机制。党的十八届三中全会提出要改进治理方式，坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。按照这一精神，信息技术可以和网格化管理、社会化服务、基层综合服务平台相融合，实现“信息技术+”“互联网+”的源头治理格局。可以说，信息技术的一个主要特点就是速度快，正好契合了源头治理要求发现问题要及时的特点。因此，要充分利用信息技术，将矛盾处理的环节尽量前移，将矛盾尽量化解在萌芽状态。