如何破解城投公司发展中资金瓶颈难题

贺宏

摘要：城投公司是各地经济发展到一定阶段的产物，主要承担城市基础设施的建设和投（融）资职能。土地一级市场的垄断和开发为城投公司带来大量的资金和发展机会。在城市基础设施建设和拉大城市骨架发挥了巨大作用。随着土地政策的变化，特别是新《预算法》的实施，土地收入纳入地方财政预算，城投公司资金日益缺乏，融资功能逐渐弱化。城投公司如何转型，如何破解资金难题成关注的焦点。

关键词：经营转型；破解资金

近些年来，全国各地城投公司相继成立，其基本职能主要都是城市基础设施的建设和投（融）管理。这些公司基本上都是依托当地政府成立，多为国有独资公司或国有控股企业，这些服务于地方政府的城市建设融资平台为当地的城市基础设施建设发挥了重大作用，对地方经济和社会发展，对提升本地城市形象，加快城市化进程，拉大城市骨架作出了巨大的贡献。与此同时，随着政府职能的转变和财政体制的变化，财政对城市基础设施投资严重不足，迫使融资平台积极创新融资方式，探索融资渠道，进行市场化的实践，并借鉴国外和沿海经济发展较好省市的经验，通过政府购买服务、PPP模式、发行城投债券等融资方式进行融资。经过近10年的发展，主要表现在下面几个方面：

一、决策权与经营权分离

城投公司作为融资平台，主要承担城市基础设施的融资、投资、建设、经营和管理的职责。按照“谁投资、谁受益、谁管理”的原则，应该利用政府背景、政策优势和国有资本的雄厚实力，走市场化，自主经营，自负盈亏。但是在实际工作中，是建设—移交模式。城投公司没有决策权和自主经营权，所实施的项目是按照政府的安排进行，公司没有自主权力来决定项目的实施，政府安排给公司的项目纯粹是纯公益项目，没有任何收益，导致公司现金流日益短缺，成为制约公司发展的主要因素。

二、事权和财权失衡

为追求政绩，不考虑城投公司资金供给能力，造成城市基础建设项目投资需求和融资能力失衡，形成巨大的资金缺口。我公司2008年实施的汉南大道项目，总投资额高达4.6亿元，在当时建设和征地拆迁资金无法落实的情况下，为贯彻“南郑与汉中生命线”工程而上马建设。2011年工程竣工交付使用，但每年沉重的债务包袱使公司举步艰难。一方面，使公司债务增大，加大融资难度；另一方面还需安排人员化解矛盾，维护社会稳定。

三、资本结构不合理

2017年城投公司负债率高达80%，资产主要为政府公益资产，变现能力差，融资能力枯竭。公司成立以来，仅南郑大道项目有资金盈余，其他项目均无盈利的现金流，个别项目账务表面有盈利，但政府综合调配，将收储的土地无偿划拨其他单位使用，形成应收账款增加，而能取得划拨用地的单位往往是政府职能部门，是一级预算单位，应收账款成为虚假盈利，导致长时间挂账，无真实的现金流流入。

四、财务风险增大

目前，政府财政投入不足，公司经营收入少，政府建设任务年年增加，银行贷款还本付息压力很大。经常是“借新债还旧债”、“以借还债（贷）”的恶性循环模式下，财政微不足道的投入经常是缓解突发事件的支出，发挥不了资金本身应有的作用，给公司的运作带来巨大的财务风险。

五、融资平台融资更艰难

城投公司作为政府的融资平台，贷款和政府土地出让及综合开发是最常用的融资手段。近几年，国家出台了进一步规范清理融资平台的通知，要求金融机构要立即停止一切对政府打捆贷款和授信活动，明确规定严格控制对城投公司融资平台提供新的贷款项目，特别是无收益性的公益类项目，城投公司融资平台的融资更是雪上加霜，进入低迷期。

对于以上存在的问题，我认为要从以下几个方面着手，来解决城投公司融资平台融资的难题。

一、进行资产重组，降低负债率

公司的巨额债务，主要是政府安排的公益项目投入太多形成的，它大大降低了城投公司的造血、输血功能。针对高负债形成的原因，对症下药进行改革。1.对现有资产进行整合，成立一个城投 （集团）公司，将优质资产划入城投 （集团）公司，比如自来水公司、水厂、污水处理厂、政府控股的天然气公司的股份，有收益的旅游收入等，这样城投（集团） 公司的优质资产将增大，负债率降低，主营业务收入有明显提高，偿债和融资能力将大大加强，使城投公司从目前的困境中逐步走出来。2.加大财政投入。对政府公益项目必须由政府财政买单，决不能以平台融资代替财政投入。3.建立偿债准备金制度。资金投入或偿还应纳入公共财政预算范畴，量力而行，量入为出。每年按照一定比例计提偿债准备金，降低财务风险。4.“多元化”经营。政府授权将棚户区改造、城市公交、自来水、旅游资源等交由城投（公司）集团经营开发，这样可以构成稳定的业务和利润来源。

二、发行城投企业债券

借鉴西方发达国家的经验，债券市场的融资在建设领域的起着重要作用。目前国家发改委已经同意县（区）级发行企业债券。2017年10月，国开证劵对我区的资产进行了梳理和整合，整合资产20亿元，已经全部划转城投公司，拟发行企业债券8亿元。发行债券的主要优点有（1）资金成本较低。债券的利息通常比股票利率低。（2）具有财务杠杆效应。债券利息率固定，债券持有人只收取固定的利息，而更多的资金可以用于企业的自身发展。（3）可保障控制权。债券持有人无权参与公司的管理和决策。（4）融资规模大，期限长，综合成本低，可滚动发行，资金投向使用灵活。如果企业经营状况良好，还可以继续发行二期、三期债券。我们要利用好这一次发债的机会，整合我区已批未用土地、林权、闲置国有资产，按评估值参与债券发行。

三、创新合作模式

城投公司如何在搞好城市建设，提升城市品位，构建绿色和谐的人居环境的同时，解决建设资金是一个难题。如何创新思维，打破以前以土地收益来进行基础设施建设的模式。发展“公私合营”混合所有制是一个新模式。主要思路：政府主导，共同开发，合作经营。具体为：共同出资组建一个新公司，共同开发。借助开发商超前的商业理念，合理规划和布局进行经营，按照投资比例进行利润分成。开发商向政府提供资金，设立专户，共同管理。开发商参与项目建设，可以获得正常的利润，也可以向社会招商，收取一定管理费用。一个好的项目，遵循的一个基本原则就是双方共同赢利，使利润最大化。濂泉新区的模式就是政府主导，共同开发，合作经营，让开发商按政府的规划要求，合理布局生产，提升该区域的综合竞争力，形成一个商业圈，带动其他产业发展，成都渔江区芙蓉古镇就是利用这个模式成功打造一个新型园区的成功案例。

四、民间资本参与建设的PPP模式

通過社会中介服务机构，借助于中介机构网络平台和信息优势，将项目进行包装拍卖，由民间资金进入项目进行运作和开发。我公司提供拟开发区域的土地和城市规划文件，拍卖公司根据我公司提供的文件策划包装项目，对开发区域内的征地、拆迁和土地预期收益等作一个综合评估，借助于他们成熟的网络平台在全国进行招商。由开发商提前将征地、拆迁资金打入财政专户进行土地整理。开发商按照规划进行道路和相关配套设施建设，然后将所用成本作为拟出让土地的标的价公开在拍卖，超出标的价的部分和政府进行分成。在这种PPP模式中，所有资金由开发商出资，拍卖佣金由取得开发权的企业支付。开发商的利润构成由工程建设利润，自己开发经营的酒店宾馆等实体产业利润支持。开发商对区域配套打造的越好，土地的升值空间越大，与政府的利润分成越高，政府的收益就越大，实现互利互惠双赢的良好局面。

五、争取国家产业政策的扶持

围绕“绿色环保，低碳节能”国家产业政策的核心，特别是近几年国家对保障房、棚户区改造、水利项目、污水处理和市政管网改造等项目持续加大投入，城投公司紧紧抓住这个机会，精心包装策划项目，争取获得国家财政资金的支持，缓解建设资金压力。