基于四川震情的市县地震应急管理培训工作体系研究

杨璐遥，叶肇恒，宴金旭，刘 杨

(四川省地震局，四川 成都 610200)

市县级政府作为负责抗震救灾工作的最前沿一级机构，是地震灾害的直接面对者和应对者，市县政府地震应急管理能力的高低直接关系到地震灾害应急救援的成效。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十五条规定：“县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。”因此，切实加强基层各类群体地震应急处置能力培训，对提高基层地震应急管理部门人员水平，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。近年来，为提升领导干部和应急管理人员的应急管理水平和应急处置能力，四川省各地市县政府逐步加强了对地震应急管理培训工作的重视程度，部分地区还将地震应急培训列入常态化工作。但纵览四川省市县地震应急管理培训工作现状，仍然存在着应急管理组织能力有限、培训体系不健全、配套建设不齐全等问题。

1 市县地震应急管理培训工作的必要性与迫切性

1.1 震情的需要

四川地处南北地震带中段，是全国多地震省份之一。四川地震活动主要有五个特点：①地震多。根据四川地震区域台网目录统计，四川省内自2008年5月12日汶川地震以来，截至2017年11月31日，发生Ms2.0级及以上有感地震4万余次。另外，自地震现场灾害调查实施以来，四川境内共发生5级以上地震32次，其中37.5%发生在川滇交界东部地区(叶肇恒等,2017)。②分布广。强震活动区域达38万平方公里，占全省总面积的78.2%，其中，21个市州有13个市州位于地震重点监视防御区，183个区市县有131个处于7度区，西昌、康定两市更是处于9度区。③频度高。据四川地震区域台网目录统计，新中国成立以来，四川平均每年发生5级以上地震2.2次，平均不到3年发生1次6级以上地震，平均10年就要发生1次7级以上地震(见图1)。④强度大。根据四川地震区域台网目录统计，从公元624年至2017年8月初，四川共计发生6级以上地震82次，其中6.0～6.9级60次，7.0～7.9级21次，8.0级1次，最大为汶川8.0级特大地震，如图2。⑤损失重。新中国成立以来，四川因地震灾害直接经济损失近万亿，死亡人数近10万。高频和多强震的震情形式，对县市地震应急管理工作提出了更高要求。

图1 四川省6级以上地震分布图(图片来源：四川省地震局)

图2 四川历年6级以上地震次数

1.2 市县地震应急管理工作的迫切需要

市县地震应急管理能力亟待提升。近年汶川等多次重特大地震应急工作实践表明，地震发生后，震中县域及周边县域遭受到不同程度的破坏，灾区市县政府积极响应，投身抗震救灾工作，有效地减轻了地震灾害带来的损失。但是，在抗震救灾实际工作中，灾区市县政府暴露出来的应急预案可操作性不强、应急协调联动机制不完善等问题依然突出，以致抗震救灾工作中政府、部门、单位以及参与救灾的各类群体仍然需要提升协调水平，最大限度地发挥应有的抗震救灾效果。如在汶川地震发生后的早期阶段，由于对灾情形势认识不足、灾情信息获取不畅、各单位之间的协调不够充分，导致救灾工作重点不突出、志愿者和救援力量分配不均，影响了救灾工作的开展和应急救援效率。因此，做好市县地震应急管理培训工作，提升基层政府和部门地震应急管理者的业务能力和专业素质，具有重要的现实意义和紧迫性。

一方面，作为基层的市县应急管理干部，突发地震灾害事件时，往往需要在震后第一时间独立面对突如其来的灾难，具有“第一响应人”的工作特点。他们面对地震灾害的独立应对能力和处置技巧，是决定抗震救灾工作成败的重要环节之一，需要花大力气做好他们的应急管理培训工作，切实提升市县地震应急管理能力。另一方面，市县应急管理相关工作人员的流动率较高，在实际应急工作中得到的宝贵实践经验既难积累也难传承，况且市县地震应急管理工作人员多为非专业人员，地震专业知识有限，地震应急管理理论和经验更是匮乏，亟需进行系统业务培训。

2 市县地震应急管理培训工作的现状

2.1 市县地震应急管理培训工作的总体情况

近年来，四川省各市县政府加强了自身的地震应急管理培训工作，坚持理论与实践相结合，坚持“走出去”和“引进来”的人才培养策略，在一定程度上增强了地震应急管理人员的灾害应对意识应急处置能力，提高了群众的自救互救能力。

(1)应急管理培训工作培训体系方面

就四川省市县地震应急管理培训工作而言，其培训实施单位主要是市县应急办及防震减灾局，部分市县行政学院及党校也开展了相关培训。市县应急办及防震减灾局组织开展的地震应急管理培训的培训形式主要以“帮带传”的方式进行，即市县领导干部及专业应急管理人员在接受省级及其他单位开展的专业培训后，结合培训所学课程与当地实际情况自行组织地震应急管理培训。2012年到2014年，四川省地震局完成了对四川省21个州市、183个县市政府分管领导的防震减灾与应急管理轮训，实现对分管县(市)长防震减灾与应急管理培训的全覆盖；同时也对市县防震减灾部门负责人进行了业务培训。2014-2015年，分三期对四川省21个市(州)、160余个县(市、区)防震减灾部门负责人进行了防震减灾业务和管理知识培训。

市县应急办及防震减灾局开展的培训其内容涵盖相关政策法规、地震基础知识、地震应急基本技能等，培训对象以市县政府相关部门领导及地震应急管理人员为主。德阳市人民政府与德国联邦政府技术减灾署、国家行政学院、中国地震应急救援中心联合举办的“第一响应人”培训，分别对该市市级机关干部、县市政府机关、学校、社区、志愿者队伍等开展以演练为主的地震应急管理方面的培训，2010年至2016年期间，培训人数4600余人，培训内容涉及快速响应、群众疏散、搜索救援、现场急救、与专业队伍的交接等。

市县行政学院及党校组织开展的地震应急管理培训。上到省级行政学院，下到市县行政学院及党校都积极开展应急管理培训，部分地区也将应急管理纳入年度培训计划中。市县行政学院及党校培训内容涵盖四大类突发公共安全事件，内容较宽泛，其中含有专门针对地震应急的系统性培训较少。培训对象也主要以市县领导干部和应急管理人员为主，培训模式以课堂讲授、案例研讨为主。

(2)应急管理培训工作保障体系方面

目前四川省还没有正式投入运行的地震应急培训基地，室外训练工作一般培训借用消防训练基地开展。四川省地震局在成都双流修建了一个省级应急救援专业队伍训练基地，除了为专业救援队伍的应急救援训练外，还承担地震应急管理培训任务。但目前基地建设未完工，还未正式投入使用。在教材上，虽然四川省各市县在过去一直坚持定期或不定期地开展的应急管理培训。各次培训工作的材料大多由授课教师自行准备。在师资上，目前还未建立起专业化的地震应急管理师资团队，市县级培训教师主要是由地震救援实践经验或参加过培训的领导干部和应急管理人员组成。培训形式主要以传统的课堂教学为主。

2.2 市县地震应急管理培训工作中存在的问题

近年来，四川省市县地震应急管理培训工作得到一定程度的发展，但由于市县地震应急管理培训工作各项体系尚不健全等因素，仍然存在培训组织机构不健全、培训课程不系统不规范、培训对象覆盖面窄、培训方式单一等问题，主要表现在以下几个方面：

(1)未建立全面的培训组织体系，社会参与度不高。目前四川省内还没有专门的地震应急管理培训机构，市县地震应急管理培训以市县应急办和防震减灾局为主，也较少与其他单位及社会组织和公共部门合作开展培训工作，培训规模有限，以致普通群众、社会组织及企业单位在地震应急管理中的参与度不高。

(2)培训课程体系不系统，培训效果不突出。受硬件、软件设施设备的制约，市县级地震应急管理培训规模有限，辐射面窄，培训对象多为市县领导干部及相关部门应急管理人员，少有涉及其他基层群体。在培训内容上，多注重基础理论知识，教学深度有限。市县地震应急管理培训教员多为有相关实践经验或培训经历的领导及应急管理人员，授课内容由教师自行决定，主要包括地震基础知识、简单的救援技能和基本急救知识，偏基础知识和科普知识，专业性较弱，且缺乏统一的教学规范。在培训形式上，多以基本理论的教授为主，实操较少。虽然各地也开展了相应的地震应急模拟演练，但是演练形式各异，缺乏规范性，各部门间的协调也难以一致，致使参训者难以获得实用的培训。在培训评估上，以传统的结业考试、答辩、报告与总结交流方式为主，未建立培训效果长期评估机制，对培训效果进行追踪与反馈。

3 市县地震应急管理培训工作体系思考

市县级政府作为应急管理工作的基础执行层面，为了做好本区域地震应急管理培训工作，既要做好上下单位的联动工作，又要加强横向相关部门及社会组织、培训机构的合作；既要在内容上进行政策法规培训、地震基础知识教育、专业知识培训、操作技能培训，也要在时间、形式上灵活地坚持理论与实操相结合、坚持课堂教学与情景模拟和桌面推演相结合；同时，要建立完备的培训软硬件配套设施，以构建完善的地震应急管理培训体系。为了提升市县地震应急管理整体能力，更好地推进基层防灾减灾救灾工作，现结合市县实际工作和应急管理人员的培训需求，提出了市县地震应急管理培训体系(见图3)。

图3 市县应急管理培训工作体系框架图

(1)组织体系

应急管理培训工作是一项系统性工程，做好市县地震应急管理培训工作市县政府应从主管部门、实施部门、协作部门与单位等方面落实培训的具体工作和具体职责。从我国的国情和行政体制机制考虑，市县地震应急管理培训的主管部门一般为市县应急办或防震减灾局。在培训组织形式上，可以采取与有关单位联办的形式开展。如联合当地行政学院、党校及高校开展地震应急管理培训；联合社会组织、培训机构，优化培训模式和结构。同时，可以采取上级指导下级、上级带动下级扩大培训范围。先由省级部门培训为市县培训一大批符合基层培训需要的师资力量，以点带面，逐步构建出符合市县地震应急工作需要的梯级培训体系。同时，建立市县地震应急管理培训工作相关规程和制度，规范培训工作的流程和管理。如果能将市县领导干部和应急管理人员定期参加地震应急管理培训作纳入领导干部业务培训的“硬约束”性规定中去，则可使培训在组织体系上得到进一步的保障。

(2)培训体系

从地震灾情应急机理出发，构建符合市县地震应急管理培训需求的培训体系应从培训对象、培训内容、培训模式、培训频率、效果评估等多方面进行考虑。培训对象方面。不同的群体对地震应急管理培训的需求各不同，根据培训对象承担的角色与职能有针对性的设置相应课程。从市县灾害应对频次高、人员流动率高等情况出发，应将市县区域内的基层(市、县、乡)应急管理人员、应急救援志愿者队伍、学校、企业、社区、师资队伍等纳入培训对象的范畴。培训内容方面。根据不同的培训对象及其不同的培训需求，有针对性的设置相应的培训内容，可使突出培训效果。应如对领导干部的培训应重点放在国家政策方针以及应急指挥决策等方面；对专业应急人员的培训应重点放在业务培训与应急急救等方面；对社会群体的培训应放在地震科普知识与自救互救方式方法等方面(表1)。培训内容除了含培训专业知识外，还应涉及国家方针政策和法律法规、媒体应对等；除理论教学外，还应加强实操教学。主要包含以下内容：国家地震应急管理的方针政策、国内外地震应急管理理念、应急管理法律法规、地震基础知识、案例分析、应急预案的编制与管理、应急管理体制机制、地震应急预案编制、应急处置桌面推演、媒体管理、医疗自救互救技能等。

表1 各培训对象及其培训内容

培训课程层次的设置方面。采取分级分类培训模式。根据不同对象、不同职务、不同业务水平设置不同培训班次、培训内容和培训目标，可分为初级、中级、高级三类，使培训课程既有阶梯性又有系统性。同时，培训对象的职务及性质不同，培训时长也应有所不同。培训模式方面坚持理论与实操相结合，除采用以往的课堂理论教学、案例分析以外，还可以利用桌面演练、情景模拟、角色扮演等方式。结合成人培训的特点，将目前国际上普遍提倡的“参与式”培训方法以及情境模拟和角色扮演等现代化教学理念引入到应急管理培训中来，建构以演练课程为主，兼顾理论课程的标准化、模块化课程体系，以实现培训工作的专业性、趣味性和实操性相统一，从而有效提升培训效果。培训形式上可采取集中培训、脱产培训、短期培训、远程教学、教授走进单位等灵活多样的方式。培训评估方面。培训评估形式应丰富多样，除了传统的报告、考试等方式，可采用基于演练的评估方式，如美国常用的评估方法(周玲等，2010)：任务层分析、行动层分析和能力层分析。同时，也应兼顾培训的时效性，短期评估与长期评估相结合，以完善市县的地震应急管理培训内容。

(3)保障体系

加强市县地震应急管理培训基地及其硬件设施的建设。从四川省地震重点监视防御区较多这一实情出发，应加强市县地震应急管理基地的建设，特别是地震重点监视防御区的管理培训基地的建设。同时，市县政府还应该在当地高等院校、防震减灾专业部门成立专业培训基地，以供应急管理人员进行系统、全面的理论学习和实操练习。除此之外，还应推进教学培训手段现代化建设，建立起适应案例式、模拟式、推演式、演练式教学要求的专用教室、实验室及相关设备，提高应急管理的硬件要求。多渠道收集地震应急管理培训教材。虽然市县政府在过去一直坚持定期或不定期地开展的应急管理培训，但却普遍存在教材缺乏的现象。为统一和规范市县地震应急管理培训工作，可通过下列方式来的编撰、收集所需的培训教材。一是自编。邀请地震应急管理培训相关领域的专家编制相应课程教材。二是收集或购买。购买国内外较为成熟的应急管理培训教材。三是资源共享。加强与其他应急管理培训管理基地的交流与合作，实现应急管理培训教材的资源共享与互通。加强市县培训师资队伍的建设。由于市县人才队伍有限，可采用“专兼结合，以兼为主”的模式来组建培训师资队伍。采取“走出去，请进来”的方式，提升市县培训师资队伍的专业水平。在全省防震减灾系统内采取临聘、借调、交流、专家(师资)库等多种方式充实和改善培训师资队伍，既可实现系统内部的人才交流，又可整合系统内部的人才资源。此外，还可从外省及社会引进和聘用专业人士，从国家地震灾害紧急救援队、省地震灾害紧急救援队、防灾科技学院等单位和院校引进和聘用师资力量。同时，还可根据培训项目的需要，有针对性地聘请省内外部分教师前来兼职授课。

4 总结

政府应急管理能力水平高低是衡量一个政府管理水平高低的重要标准。建立适合市县的地震应急管理培训模式，对市县各部门和相关社会组织及全社会公民进行卓有成效的培训，是提高市县地震应急准备、响应及恢复重建能力的重要途径。围绕地震应急管理培训体系的建立与实现，从构建市县地震应急管理培训体系的现实需要入手，分析了市县自身培训体系存在的问题，提出了建立市县地震应急管理培训体系的对策和建议，包括组织体系、培训体系、保障体系，对地震应急管理部门的培训工作具有一定的参考性和现实指导作用。