国际难民问题的应对与启示

2018-12-27杜志远

法制与社会 2018年35期

摘要随着世界权力的转移和新兴经济体的崛起以及以美国为首的西方发达国家全球治理意愿的下降，同时，国际难民问题日益突出，需要主导性大国在此问题上发挥协调和治理作用。由于现存的国际组织和国际机制是二战后以美国等西方发达国家的国家利益和价值观念建立起来的，导致国际难民问题愈演愈烈。面对世界命运共同体的新形势，需要强化国际合作，保护难民权益。

关键词国际难民大国崛起中国方案责任义务

作者简介：杜志远，华中师范大学政治与国际关系学院国际关系硕士研究生。

中图分类号：D815 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.233

一、難民问题的基本现状

（一）难民人数

截至2016年底，由于迫害、冲突、暴力或侵犯人权行为造成全球6560万人被迫流离失所。这一数字比2015增加了30万人，世界被迫流离失所人口创历史新高。这6560万人由三个群体组成。首先是难民，其数量达到了2250万（其中1720万难民由联合国难民署依据其工作职能负责提供保护，530万在联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（近东救济工程处）（UNRWA））登记在册；第二类群体是国内流离失所者，该人数达4030万；第三类群体是寻求庇护者，截至2016年年底，全球寻求庇护者数量达到280万人。

（二）难民地域分布

叙利亚继续是全球最大的流离失所人口地区。截止2016年底，人数为1200万人（包括550万难民，630万国内流离失所者，近18.5万人寻求庇护者）。哥伦比亚人位列第二位，被迫流离失所人数达770万人。在阿富汗有470万人被迫流离失所（国内流离失所者180万人，寻求庇护者290万）。其他国家流离失所者人口超过百万的有，伊拉克420百万，南苏丹330万，苏丹290万，刚果民主共和国（290万），索马里（260万），尼日利亚（250万），乌克兰（210万）和也门（210万）。主要寻求庇护的国家主要有：土耳其（290万）、巴基斯坦（140万）、黎巴嫩（100万）、伊朗（979400）、乌干达（940880）、埃塞俄比亚（791600），主要分布在非洲中东部地区、中东地区和南亚地区。

（三）难民接收国家

发展中国家或地区在联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）的授权下接收了全世界84%的难民，约有1450万人，最不发达国家提供庇护的比例越来越大，占全球总人数的28%。约有490万人。2017年6月20口世界难民口当天，联合国公开表示，目前全球难民人数已经超过6500万，并且接近90%的全球难民的接收国都是发展中国家，而不是经济实力更强的发达国家。

（四）接收难民申请国家

据联合国难民署官网统计数据，在过去两年全球59个申请国家里，接受难民申请国家主要为欧洲和美国等发达国家。德国所申请的人数最多，其次是美国、意大利、法国等国，多以欧美发达国家为主。德国2016年共接收难民722，364人（占44.9%），美国261，965人（占16.3%），意大利122，124（占7.6%）法国70，748（占4.4%）

二、国际难民问题的根源

国际难民问题的发生，从根本上来讲，是人的生存环境受外部因素的剧烈变化导致人不能或不愿在原居住国或国籍所属地生活。生存环境主要包括两个方面，一个是指生活的自然环境，如气候、资源等国；另一个是指社会环境，其中主要包括国家领土的变更、政权的更迭、民族冲突、经济条件等。

（一）自然环境是产生难民的物质基础

难民地区主要分布在中东、非洲北部、南亚、拉丁美洲北部等地区，从气候来说，这些国家所处的气候主要是热带沙漠气候、热带草原气候、热带季风气候，常年受副热带高气压带和信风带控制，高温少雨；从地形来看，由于高温少雨的影响，地形多为沙漠、丘陵。气候和地形的影响导致生态环境脆弱，生活农作物以及生活必要补给难以自给自足。同时，为了获取基本生活需要，一些难民地区大规模的生产活动破坏了当地的生态，人们为了躲避大自然的报复和继续寻求生活的继续，不得不逃离原居住过或国籍所属地，进行难民转移。

（二）社会环境是产生难民的动力基础

1.国家版图的变更

一般来说，国家版图的变更肯定会引起难民问题，只是程度不同。在第一次世界大战期间，伴随着奥斯曼帝国的崩溃，亚美尼亚人成了20世纪大规模驱赶难民和进行有计划屠杀的第一批受害者。1915年4月24日，土耳其政府在取得德国同意并在西方消极旁观的情况下，开始大规模驱赶和屠杀亚美尼亚人。到1917年，共有150万亚美尼亚妇女、儿童和男子死去。据估计，从1915年到1923年，有多大100万亚美尼亚人逃离小亚细亚。第二次世界大战后，德国的领土一部分被划归为苏联和波兰，造成原来居住在此的1000万德国人被迫逃离或被遣返到东德和西德。1947年印度和巴基斯坦分治，印度教徒被迫离开巴基斯坦，伊斯兰教徒被迫离开印度，被迫迁移人数达到1800万人，形成20世纪最大的一次难民潮。1990年以后，随着苏联的解体造成数百万的俄罗斯人无家可归，共有900多万人进行迁移，为1945年以来最大的一次人口流动。

2.种族、民族、部落、宗教因素

每当难民问题发生时，我们总可以看到种族或民族的因素。第二次世界大战时，德国对以色列人的大规模屠杀，使得大量的犹太人逃离本国成为难民。前苏联解体后在亚美尼亚和阿塞拜疆发生的难民潮也是民族冲突的结果。南非种族主义政权压迫国内的黑人和有色人种造成了大量的难民。在中部非洲地区，卢旺达图西族和胡图族两族矛盾由来已久，在1963年，1967年，1973年两族发生了三次大规模的部落大屠杀，短短数日，近百万的群众被杀害，200多万胡图族人逃往扎伊尔、布隆迪、坦桑尼亚、乌干达等国家。在南亚的不丹，曾在历史上就居住在不丹的尼泊尔人受到压迫和驱逐，造成了大量的难民。截止到1993年6月，逃离不丹的尼泊尔人数就达到10多万，他们大部分被安置在尼泊尔东部的难民营中，其他的被安置在印度的一些地区。

3.政治因素

政治因素造成难民潮的情况也经常发生，其主要情况有以下几种：国家政治状况的变化会造成难民的发生。一些国家的政权发生更迭并由此导致国内局势发生重大变化，一些人因受到迫害被迫逃离到他国进行避难；某些国家政府无力控制国内的失控的局面，各派之间展开激烈的斗争甚至是激烈的冲突，最终引发内战。在各派混乱内战中，群众就成为无辜的难民。非洲国家和中东地区的国家由于内战引发的难民在这方面尤为突出；大国介入、干涉他国内政、强权霸权。自威斯特伐利亚体系确定了主权原则开始，一些大国频频利用“民族自决”、“主权”、“民族民主”的口号来鼓吹自己的政见，导致某些国家的少数极端民族分子发起了一系列的破坏国家主权和完整的活动。极端民族主义分子纷纷要求脱离原来的国家独立出来，从而使本来政局稳定的国家陷入了混乱甚至内战之中，导致很多流离失所的人成为难民。

4.经济状况因素

首先，国家经济形势恶化到无法满足人们生存的基本所需时，随之就会产生大量的贫困人口，这些贫困人口处于勉强或根本无法生存时，就会逃离到他国谋生。这种巨大的人口迁移集中表现为70年代开始的由南向北的难民潮。其次，贫穷国家存在极度的通货膨胀，恐怖的通货膨胀率让这个国家的经济垮掉。第三个就是这些地区高速的人口增长和人口寿命的低龄化，正如保罗·肯尼迪在《未雨绸缪——为21世纪做准备》一书中所说，“人口剧增而物质资源又相对减少的时候，还会出现另一种反应：人们挪走，迁往有机会的地方。”非洲在所有大洲中人口增速最快，尼日利亚和埃塞俄比亚人口增速居于前两位，年增速均在2.5%以上。生活资源的稀缺、疾病的肆虐导致他们不得不逃离到一些较为发达的国家生存。

三、难民问题的国际影响

随着世界难民问题越来越严重化，由难民问题所造成的后果和危害造成的国际影响引起了国际社会的严重关注。难民问题不仅涉及难民国的国内政治也涉及接受国的国内政治，同也涉及相关国家的外交问题，深刻影响着国际關系。

（一）难民问题加剧南北国家倾斜

在一些难民国家，由于自然环境和社会环境的恶化导致数以万计的难民逃离自己的家园，在这些人群中，处于贫穷状态的为大多数，他们得不到基本的医疗救助和服务，得不到基本的社会福利，甚至获得基本的生活所需也变得很奢侈。反观，在一些发达国家，他们不但没有尽自己应尽的国际社会义务，反而采取的一些措施加剧了当地的难民问题，甚至难民问题本身就是这些国家的行为造成的。这些发达国家要么在难民问题上推卸责任，要么就从中获益，他们没有真正的想承担国际社会责任。例如中东战争导致的大量难民，而其中美国在这场战争中赚取了大量的军事武器订单，同时中东也成了美国武器的演练场。

（二）难民问题加剧文明冲突

美国学者塞缪尔·亨廷顿在《文明的冲突与世界秩序的重建》，世界主要分为八大文明，中华文明、日本文明、印度文明、伊斯兰文明、西方文明、拉丁美洲文明、非洲文明、东正教文明。不同文明之间的碰撞和融合必然导致冲突和矛盾，甚至引发民族之间的战争。难民问题涉及一个国家人口位移至另一个国家，难民国与接受国之间的文化类似或相同则可以在一定程度上缓解这种由文化所带来的冲突，然而文化差异和和价值观的不同则使不同文明之间容易发生矛盾和碰撞，加之各自民族对其宗教文化的至上信仰，对外在的文化不可避免的产生严重的排斥心理，加剧国家之间的冲突和矛盾。

（三）难民问题影响国际秩序

难民问题的产生正是由于国际保障机制的不健全和国际安全体系的不稳定，难民问题的背后有受难国自身的问题，同时也有一些超级大国力量干预的存在，受难国自身的问题是客观存在的基础，而一些力量的干预则是加速的动因，当今难民问题的实质是霸权国家对弱小或落后家力量对抗的衍生品。一些大国凭借自身超级的军事或者经济实力干预别国的事务和主权，导致本国不同势力之间的实力发生变化，实力的转移导致党同伐异、混乱四起，衍生出难民问题，进一步发展为全球问题，使得世界的国际力量发展变化，一些国际规则、国际格局相应的发生变化，原来的国际秩序不能适应现有的力量对比冲击，在力量调整的过程中不可避免的发生权力不对称，冲击着现有的国际秩序。

（四）难民问题滋生恐怖主义

美国发生的“9·11”事件，使国际恐怖主义再次进入世界的视线，恐怖主义作为一种非传统安全，具有隐蔽性、恐怖性、破坏性等其他传统安全不具备的特点，至今恐怖主义已成为全球国家害怕和头疼的国际问题，而难民问题正是造成这一问题的元凶之一。首先，恐怖主义不是单一的存在，流离失所的难民在生与死面前，他们被迫加入恐怖主义，获得生活所需；其次，伴随着难民涌入难民接受国，一些恐怖主义在难民潮的掩盖下潜入难民接受国，这就给恐怖主义行动创造了条件；最后，大国对他国的干预以及不惜成本的战争造成本国难民问题，出于报复性的极端目的，滋生出恐怖主义。

四、难民问题的解决策略及对我国的启示

（一）理论优先，建立前期的政策制度

中国参与解决国际难民问题应当注重理论优先战略。目前，无论难民问题的解决理论还是实际实践都是建立在西方一些国家的基础上，带有西方中心色彩。中国不是解决难民问题的理论或方案的主要来源国或生产国，在参与国际难民问题的解决过程中，首先要加强对难民问题理论的研究，对现有的以西方为主的难民问题解决理论敢于质疑，并贡献出能在国际学术中符合实际、站得住脚的理论和方法。同时，目前我国国内学者的相关研究多停留对他国对待难民问题的研究上，对于我国对待难民问题涉及很少，即使涉及我国的难民问题也对停留在难民立法的理论探讨层面上，忽略了我国在崛起的过程中应对国际难民问题的具体的、切实可行的解决对策。

（二）坚持共同但有历史责任的原则

动荡和贫困是难民问题产生的主要根源。难民集中分布于曾受西方殖民的国非洲家，曾经西方列强凭借自己的实力对非洲一些国家的资源进行掠夺，压迫当地的人们，造成非洲等难民地区的贫困和饥饿。近年以来，以美国、英国为首的西方大国继续实行新式的殖民主义，干预他国的内政，企图通过代理人战争或者政权更迭使当事国的领导人成为自己的亲信，培植自己在海外的连带势力。西方大国文化中的“丛林法则”一直伴随着其势力的扩张，这就必然需要他国的牺牲来换取自己所谓既得利益，对于国际难民问题，西方大国有完全不可推卸的责任。难民问题的外在根源在于他国的煽风点火和趁机打劫。我国政府应当探索出更加积极有效的措施，坚持共同但有历史责任的原则，坚持谁破坏谁负主责，谁加剧谁负主责，同时作为世界大国，我们应该督促一些留有历史账的大国积极承担自己的历史责任。

（三）借鉴他国在接受难民问题的经验

我国在解决国际难民问题方面，既没有相关的经验也没有具体的切实可行的措施，这就需要我们在借鉴他国解决难民问题的基础上制定出符合我国实际的中国方案。各国解决难民问题的对策各不相同，但是从普遍意义上讲，国际社会解决难民问题的对策具有一些普遍特点和原则。方华等指出，第三国安置、融入本土、遣返是处理难民的三种方式。现在，以美国为首的发达国家对将难民融入本土持谨慎和回避态度。现在的难民安置中，第三国安置都不现实了。一方面发达国家本国的经济社会压力都比较大，无暇顾及更多的难民。另一方面，有些地区如欧洲，自己家门口的难民问题都处理的焦头烂额，根本不会接纳更多的难民。在难民遣返上，难民接受国在遣返难民时必须确保难民回去后不再承受其成为难民的原因，如在遣返战争难民时必须确保其国内的战事已经平息。

（四）推动国际与国内难民法律和机制完善

国际难民的基本人权面临着严峻威胁，如部分叙利亚女性、儿童甚至是男性都不同程度的受到了政府雇佣军和反对派甚至是难民收置国的性侵害与性攻击等；大量叙利亚难民的生命安全也面临着严重的威胁，需要国际社会为其提供更加充分切实的保护。然而当今对国际难民的保护仅仅是基于一些国际公约、人权宣言以及指导性原则等，如1951 年的《关于难民地位的公约》、1967 年的《难民议定书》等。虽然有诸多的国际公约、人权宣言以及指导性原则作为对国际难民保护的法律基础，但由于其没有强制的约束力和执行力，这些原则性的指导原则的有效性大打折扣。同时国际法需要统筹规划各国之间的法律关系，而各个国家之间的发展水平、人文环境的差异，使得国际法不可避免的处于原则性指导性的规范较多、执行较少，因此当真正面对国际难民问题时往往没有相关法律的指引和执行，从而使得各国在履行接受难民义务时举步维艰，国际难民问题愈发严峻，因此需要根据各国实际情况完善国际法，并就实施和执行的细节作出详细的解释和规定。同时国际法需要赋予难民收置国在本国境内对进行违法犯罪活动的难民的管辖权，难民必须遵守难民收置国的法律。

（五）强化与国际组织、他国的合作，保护难民权益

在解决国际难民问题上，非洲统一组织为其它国际组织和国家树立了很好的榜样。非洲统一组织时期，由于殖民主义、种族主义、非洲国家间边界冲突等因素的存在，非洲大陆的难民问题一直非常严重。作为非洲最大最重要的国际组织，非洲统一组织本着泛非主义精神，为非洲难民问题的解决付出了巨大努力，做出了重要贡献，特别在有关难民法律的制定方面成就突出。作为全球性的联合国难民署在解决国际难民问题上发挥着主要的作用，一些国家通过国际难民署来帮助国际难民，同时国际难民署派出专业的救援队伍参与到難民国人民的救援当中。中国要积极加强与非洲统一组织、国际难民署、国际难民组织等国际组织的联系，要加强同难民问题经验成熟国家之间的交流和合作，就政府与政府之间探讨合作的可能性和持久性，通过合作提升自己在处理国际难民事务上的经验，提升处理国际难民问题的能力，与相关国际组织、有经验的国家共同应对国际难民问题，打造世界命运共同体、利益共同体、合作共同体。

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